試析打造具有時(shí)代特色的“大”消防

○劉 艷

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！睂?shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，在改革的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)上，“必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。根據(jù)《決定》的這一思想精神，結(jié)合消防建設(shè)的實(shí)際，筆者認(rèn)為，對(duì)于消防建設(shè)改革而言，就是要進(jìn)一步解放思想，創(chuàng)新消防體制機(jī)制，打造具有中國(guó)特色、順應(yīng)時(shí)代發(fā)展、以防為主、防消結(jié)合的“大”消防。

一、“大”消防是全社會(huì)參與、群專結(jié)合的消防

消防工作具有較強(qiáng)的專業(yè)性，從各種消防設(shè)備的操作使用，到應(yīng)對(duì)各種類型的災(zāi)害，要求我們建立一支“召之即來、來之能戰(zhàn)、戰(zhàn)之必勝”的專業(yè)化消防隊(duì)伍，社會(huì)愈發(fā)展，這樣一支隊(duì)伍愈必要。這些年來，各級(jí)黨委政府為建立這樣一支隊(duì)伍作出了極大的努力，但是，在強(qiáng)調(diào)專業(yè)化建設(shè)的同時(shí)，消防的社會(huì)化建設(shè)相對(duì)薄弱，社會(huì)的認(rèn)同、參與、支持度沒有與消防隊(duì)伍自身建設(shè)同步發(fā)展。

消防的社會(huì)化建設(shè)相對(duì)薄弱首先表現(xiàn)在消防知識(shí)的社會(huì)普及、消防法律法規(guī)的社會(huì)知曉仍然比較弱化。如，全國(guó)各級(jí)各類學(xué)校堅(jiān)持交通法規(guī)、消防知識(shí)進(jìn)課堂并不多見；又如，大量民營(yíng)小微企業(yè)由于企業(yè)規(guī)模太小、員工流動(dòng)性大，老板們組織員工學(xué)習(xí)消防法律法規(guī)及必要的消防技能往往流于形式，甚至或缺等等。由于社會(huì)基層對(duì)消防知識(shí)普及、消防法律法規(guī)的社會(huì)知曉度相對(duì)弱化，致使消防隱患大量形成，不但提高了火災(zāi)等發(fā)生的幾率，而且給撲滅火災(zāi)事故等造成極大的阻力。一些地方一旦發(fā)生火險(xiǎn)，往往是“小火拖成大火”，有時(shí)消防隊(duì)員面對(duì)火情是“車開不進(jìn)，水加不上”。

消防的社會(huì)化建設(shè)相對(duì)薄弱的另一個(gè)重要表現(xiàn)是消防的社會(huì)參與嚴(yán)重不足。隨著社會(huì)的發(fā)展，社區(qū)作為城市居民自治組織，已成為城市治理的基礎(chǔ)單位，在城市治理中發(fā)揮著愈來愈大的作用，但是，在現(xiàn)有的消防法律法規(guī)中關(guān)于社區(qū)組織在消防工作中居于什么地位、負(fù)什么責(zé)任、應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么任務(wù)等等，都沒有明確的規(guī)定，由此導(dǎo)致一些社區(qū)組織對(duì)消防不夠重視，不知道如何重視。

筆者認(rèn)為，建設(shè)全社會(huì)參與、群專結(jié)合的消防體制機(jī)制，必須從三個(gè)方面入手。

一是切實(shí)實(shí)施全社會(huì)消防法律法規(guī)、消防知識(shí)與必備技能的學(xué)習(xí)宣傳培訓(xùn)，做到“學(xué)校有講座、考試有題目、公益廣告有位置”?！皩W(xué)校有講座”，即從小學(xué)到大學(xué)，從國(guó)民教育到公務(wù)員培訓(xùn)，乃至于機(jī)關(guān)單位、公司企業(yè)的崗前培訓(xùn)必須適當(dāng)安排消防知識(shí)、法律法規(guī)的學(xué)習(xí)內(nèi)容，使消防知識(shí)、法律法規(guī)真正普及到全民大眾?！翱荚囉蓄}目”，即各類考試如政府招考公務(wù)員、企業(yè)招收員工、居民考駕照等等，在考題中應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)卦O(shè)置消防知識(shí)、消防法律法規(guī)的內(nèi)容，以改變現(xiàn)在人們對(duì)于消防知識(shí)學(xué)習(xí)普遍沒有壓力的狀態(tài)。“公益廣告有位置”，即在公益廣告尤其是城市公益廣告中，必須保證消防宣傳有位置，使每一個(gè)中國(guó)人從小就具備消防意識(shí)和知曉必要的消防技能。

二是充分發(fā)揮社區(qū)組織在消防中的作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)。目前社區(qū)組織在消防中的地位與作用與社區(qū)組織在社會(huì)治理中的地位與作用嚴(yán)重不一致。在社會(huì)治理中，社區(qū)組織是城市居民的自治組織，是社會(huì)治理的一個(gè)獨(dú)立層面，但在消防工作中，社區(qū)組織卻只是一個(gè)附屬于街道辦事處的非獨(dú)立層面。如，《中華人民共和國(guó)消防法》第三十二條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、城市街道辦事處應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)、支持和幫助村民委員會(huì)、居民委員會(huì)開展群眾性的消防工作。村民委員會(huì)、居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)確定消防安全管理人，組織制定防火安全公約，進(jìn)行防火安全檢查?！憋@然，在消防法律法規(guī)上，社區(qū)組織是被“邊緣化”了。

筆者建議，在“大”消防體制中，應(yīng)當(dāng)將社區(qū)作為單獨(dú)一級(jí)消防安全獨(dú)立主體，必須使社區(qū)組織參與消防工作“地位有依據(jù)、責(zé)任有界限、工作有內(nèi)容”?？梢酝ㄟ^簽約的方式將社區(qū)內(nèi)的全部消防宣傳、消防設(shè)施管理維護(hù)、違規(guī)行為處理等等交由社區(qū)直接運(yùn)作，其所需經(jīng)費(fèi)由消防部門根據(jù)每個(gè)社區(qū)的消防工作量按合約劃撥。消防部門對(duì)社區(qū)消防承擔(dān)工作指導(dǎo)、檢查監(jiān)督、提供經(jīng)費(fèi)、培訓(xùn)人員、建設(shè)消防設(shè)施等方面的責(zé)任。

二、“大”消防是涵蓋城鄉(xiāng)的一體化消防

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出，要堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。貫徹落實(shí)《決定》關(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)展道路和戰(zhàn)略設(shè)計(jì)的精神，消防改革應(yīng)注重涵蓋城鄉(xiāng)一體、服務(wù)全體人民。

多年來，農(nóng)村消防建設(shè)一直是消防建設(shè)布局的“軟肋”，盡管《消防法》也有相應(yīng)的條款，但始終沒有認(rèn)真落實(shí)，可以說，中國(guó)大部分縣以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)的消防建設(shè)至今基本處于“空白狀態(tài)”。其客觀原因一是農(nóng)村居民生產(chǎn)生活的消防風(fēng)險(xiǎn)確實(shí)大大小于城市、尤其是大城市；二是農(nóng)村居民居住分散，人口密度大大低于城市，像城市那樣做到“消防覆蓋”成本太高。其主觀原因則是農(nóng)村即使發(fā)生火災(zāi)，其災(zāi)難性也大大低于城市。因此，長(zhǎng)期以來，從政府到消防部門甚至于各種媒體，它們所關(guān)注的焦點(diǎn)主要集中在城市，尤其是大城市。

中國(guó)特色的城鄉(xiāng)一體化格局對(duì)消防建設(shè)的空間布局提出了新的要求：一是中國(guó)的城市化人口會(huì)更多地集中在大量的小城鎮(zhèn)而非大城市，所以消防作為一種“公共產(chǎn)品”也必須如同醫(yī)療教育文化藝術(shù)一樣走出大城市“上山下鄉(xiāng)”，要“穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”；二是城鎮(zhèn)化的進(jìn)程改變了農(nóng)村居民的分布狀態(tài)，形成了一大批吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)，這些鎮(zhèn)人口的總量和密集度大大超過過去的縣城，如溫州一地，截止2009年4月，人口超過20萬的鎮(zhèn)有7個(gè)，超過10萬的鎮(zhèn)有11個(gè)。湖北省谷城縣石花鎮(zhèn)，2010年人口也達(dá)到了14萬。因此，對(duì)吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的消防管理權(quán)。

建設(shè)涵蓋城鄉(xiāng)社會(huì)、服務(wù)全體人民的“大”消防，當(dāng)前最緊迫的任務(wù)就是將消防建設(shè)延伸至縣城以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在建設(shè)思路上，一是要以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，按消防安全需要建設(shè)配備消防隊(duì)伍與設(shè)施，一個(gè)縣可以設(shè)計(jì)為一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，以縣城為中心，以4—5個(gè)大鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)，按空間距離和人口密度分配消防資源，實(shí)現(xiàn)消防安全的全覆蓋；二是可以打破行政區(qū)劃，跨縣甚至跨省使用消防資源，例如湖北省老河口市的孟樓鎮(zhèn)與河南省的孟樓鎮(zhèn)都屬于當(dāng)?shù)氐拇箧?zhèn)，兩鎮(zhèn)在空間上堪稱“無縫對(duì)接”，類似情況就可以考慮建立一個(gè)聯(lián)動(dòng)的消防安全網(wǎng)，集中使用分屬兩個(gè)行政區(qū)域的消防資源。

三、“大”消防是貫穿消防安全全過程的消防

從技術(shù)角度分析，以一個(gè)項(xiàng)目建設(shè)為例，消防安全的保證涉及：項(xiàng)目規(guī)劃（包含必要的消防安全設(shè)施）——項(xiàng)目建設(shè)（包含消防設(shè)施建設(shè)）——項(xiàng)目驗(yàn)收（包含消防設(shè)施驗(yàn)收）——項(xiàng)目運(yùn)行維護(hù)（包含消防設(shè)施維護(hù)）——危險(xiǎn)處理（包含使用外在和自身擁有的消防設(shè)施）。在這個(gè)過程中，只有最后一個(gè)階段可以稱之為“消”，而其它階段都稱之為“防”，所以，消防安全的保證不可缺“消”，但更重要的是決定于“防”，“防”才是消防安全之“本”。因此，在應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害上，必須堅(jiān)持“源頭治理、標(biāo)本兼治、重在治本”。建設(shè)“大”消防，維護(hù)消防安全必須貫穿于消防安全的全過程。

從目前消防安全維護(hù)來看，在“防”止災(zāi)害事故發(fā)生方面，一是缺乏“前瞻性”，二是缺乏“有效性”。所謂缺乏“前瞻性”，是指消防安全維護(hù)沒有進(jìn)入城市規(guī)劃制定、建設(shè)、驗(yàn)收階段，而是主要集中于城市運(yùn)轉(zhuǎn)和火災(zāi)撲救兩個(gè)階段。在我國(guó)城市建設(shè)中，消防建設(shè)一般都是尾隨城市的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行后續(xù)的填補(bǔ)性建設(shè)，缺什么補(bǔ)什么，缺多少補(bǔ)多少。我們經(jīng)常因“消防建設(shè)滯后于城市的發(fā)展”而自責(zé)，究其根本原因不在于建設(shè)的滯后，而在于在城市規(guī)劃中就沒有把消防規(guī)劃進(jìn)去。所謂缺乏“有效性”，是指消防部門在行政權(quán)力面前缺乏權(quán)威，很多政府項(xiàng)目建成后無法通過消防驗(yàn)收，但是政府往往以影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為名要求消防部門“開綠燈”，此類事情在城市建設(shè)中可謂“比比皆是”。

建設(shè)“大”消防，改革消防體制機(jī)制，必須加強(qiáng)消防建設(shè)的“前瞻性”，提高消防部門工作的“有效性”。為此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下方面進(jìn)行改革。

一是在社會(huì)建設(shè)中，各級(jí)消防部門必須根據(jù)自己的職權(quán)所在參與同區(qū)域的社會(huì)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃的制定。沒有消防部門的參與，沒有消防安全建設(shè)內(nèi)容的諸如城市發(fā)展之類的規(guī)劃，地方人大不能通過，換句話說，不是政府制定規(guī)劃，消防部門執(zhí)行，而是消防部門成為規(guī)劃的制定者之一。

二是在各項(xiàng)具體項(xiàng)目建設(shè)中，無論是企業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目還是政府建設(shè)項(xiàng)目，沒有消防部門的消防驗(yàn)收合格證，都不能落地生根。消防驗(yàn)收不合格，即使博物館也不能開張、學(xué)校也不能招生、地鐵也不能運(yùn)營(yíng)，只能“先合格后開門”，不能“邊開門邊完善”。

三是實(shí)行項(xiàng)目消防安全“政府回避制”。任何一個(gè)項(xiàng)目，不論其所屬是政府還是非政府，都是項(xiàng)目和消防安全負(fù)責(zé)部門的關(guān)系，政府必須依法回避，如果官員干預(yù)其中，就是違法，政府官員干預(yù)影響了消防安全維護(hù)的，要實(shí)行“終身追究制”。

打造具有中國(guó)特色的“大”消防，是一個(gè)全面系統(tǒng)的社會(huì)改革，不僅需要各級(jí)政府和消防部門進(jìn)一步解放思想，創(chuàng)新消防體制機(jī)制，而且需要對(duì)現(xiàn)行的許多法律法規(guī)進(jìn)行修訂，涉及許多部門的改革。因此，我們要堅(jiān)決貫徹《決定》的精神，“更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。

（責(zé)任編輯 楚 樸）