對地理國情監(jiān)測工作的若干思考

阮于洲

(國家測繪地理信息局測繪發(fā)展研究中心，北京100830)

地理國情監(jiān)測是2009—2010年開展的測繪發(fā)展戰(zhàn)略研究工作形成的重要成果，體現(xiàn)了新時期測繪地理信息發(fā)展的重要使命[1]。2011年，筆者參加了國家測繪地理信息局組織的專題調(diào)研組，赴部分地區(qū)就地理國情監(jiān)測等重點工作推進情況進行了調(diào)研。結(jié)果表明，盡管各地測繪地理信息主管部門對推進地理國情監(jiān)測的意義和必要性認識較為充分、主動性較高，但普遍感覺對地理國情監(jiān)測的概念不太清晰，監(jiān)測內(nèi)容和方法不明確，工作缺乏有效抓手。本文力圖在前一階段研究、討論的基礎(chǔ)上，進一步認識、理解地理國情監(jiān)測的本質(zhì)，為各級測繪地理信息部門推進該項工作提供參考。

一、用發(fā)展的眼光認識地理國情監(jiān)測

1. 提出地理國情監(jiān)測的歷史過程

單從字面上認識地理國情監(jiān)測難免偏頗、片面，簡單給出一個定義對于更好地理解其本質(zhì)意義也不大。這個概念雖然是最近才提出，但其所蘊涵的主要思想?yún)s是很早以前就已經(jīng)萌芽，并不斷發(fā)展演變，直至最近化繭成蝶。只有把地理國情監(jiān)測放在測繪地理信息發(fā)展的歷史背景和歷史過程中去認識、理解，才能夠更加準確地把握其特點、實質(zhì)和核心。一些重要的測繪地理信息法律、法規(guī)、文件、報告，雖然其發(fā)布或頒布主體不全是測繪地理信息部門，也包括全國人大、國務(wù)院等機構(gòu)，但這些重要文件在研究和制定過程中卻是凝聚了整個行業(yè)的思考和智慧，因而其最能反映不同時期測繪人的思想和理念。

21世紀初以前，測繪人的基本思想仍停留在“靜態(tài)測繪”的階段，即按照一定的周期測繪基本地形圖、建設(shè)基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫，這集中體現(xiàn)在2002年修訂的《中華人民共和國測繪法》有關(guān)“基礎(chǔ)測繪成果應(yīng)當定期進行更新”[2]的規(guī)定上。此后，測繪人的思想逐漸由“靜態(tài)測繪”向“動態(tài)測繪”轉(zhuǎn)變，2004年開展的第一輪測繪發(fā)展戰(zhàn)略研究、2006年國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)九部門聯(lián)合編制的《全國基礎(chǔ)測繪中長期規(guī)劃綱要》、2007年國務(wù)院印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強測繪工作的意見》等重要報告和文件，都充分體現(xiàn)了“監(jiān)測”的思想，并將開展“基礎(chǔ)地理信息變化監(jiān)測”列為重點任務(wù)。從“靜態(tài)測繪”到“動態(tài)監(jiān)測”，體現(xiàn)了更加強調(diào)動態(tài)性和時效性。

2009—2010年開展的第二輪測繪發(fā)展戰(zhàn)略研究充分繼承和吸納了以上思想，并開始提出開展“地表變化監(jiān)測”。由“基礎(chǔ)地理信息變化監(jiān)測”到“地表變化監(jiān)測”幾個字的變化，內(nèi)涵卻是大大拓展，一是在監(jiān)測要素內(nèi)容的選擇上不能再拘泥于傳統(tǒng)的幾大要素，而是要根據(jù)需要豐富和拓展；二是更加強調(diào)“按需測繪”，即根據(jù)經(jīng)濟社會的實際需要開展測繪、提供服務(wù)，而不是一成不變的測繪地形圖、建設(shè)數(shù)據(jù)庫，提供一成不變的產(chǎn)品和服務(wù)。戰(zhàn)略研究后期最終用“地理國情監(jiān)測”取代“地表變化監(jiān)測”，相對于后者，前者表達更貼切，高度更宏觀，內(nèi)涵更豐富，立意更深遠，更容易作為一項政府職能樹立起來。

因此，地理國情監(jiān)測是近十年來廣大測繪工作者對測繪本質(zhì)的不斷探索、不斷積累、不斷沉淀的產(chǎn)物，既一脈相承，又不斷深化，充分體現(xiàn)了科學性、方向性、戰(zhàn)略性、包容性。正因為如此，其一經(jīng)提出，就能夠迅速得到行業(yè)內(nèi)外領(lǐng)導(dǎo)、專家、學者的廣泛認可和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。

2. 地理國情監(jiān)測的本質(zhì)特點

通過考察地理國情監(jiān)測提出的歷史背景和歷史過程，可以推出地理國情監(jiān)測具有以下特點：

1) 地理國情監(jiān)測強調(diào)“動態(tài)測繪”。即改變傳統(tǒng)測繪中按照更新周期測繪地形圖的做法，更加強調(diào)時效性，做到隨時發(fā)現(xiàn)變化、隨時獲取變化、隨時提供使用。因此，高動態(tài)性是地理國情監(jiān)測的本質(zhì)屬性。

2) 地理國情監(jiān)測強調(diào)“按需測繪”。即改變過去一成不變的測繪、服務(wù)的方式，以更加積極、更加主動的姿態(tài)，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要，調(diào)整工作內(nèi)容、服務(wù)方式。

3) 地理國情監(jiān)測強調(diào)“全面測繪”。即在內(nèi)容上突破傳統(tǒng)地形圖七大要素的限定，根據(jù)需要進行豐富和拓展。在范圍上要覆蓋全部陸海國土，以及世界熱點和重點地區(qū)。在形式上不僅僅限于地形圖，還包括數(shù)據(jù)庫、多媒體等，并應(yīng)根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要不斷豐富地理國情信息內(nèi)容。

4) 地理國情監(jiān)測強調(diào)“數(shù)據(jù)分析”。即根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活的實際需要，提供經(jīng)過處理、知識含量更高的產(chǎn)品和服務(wù)，使測繪地理信息產(chǎn)品更好用、更適用、更實用。

根據(jù)以上分析，地理國情監(jiān)測的本質(zhì)是通過由“靜態(tài)測繪”向“動態(tài)測繪”轉(zhuǎn)變，由“不變測繪”向“按需測繪”轉(zhuǎn)變，由“有限測繪”向“全面測繪”轉(zhuǎn)變，由“測繪數(shù)據(jù)”向“分析數(shù)據(jù)”轉(zhuǎn)變，切實提高測繪地理信息服務(wù)的針對性、實用性、有效性、知識性，從而更好地滿足新時期經(jīng)濟社會發(fā)展對測繪地理信息保障服務(wù)的新需求。

二、在戰(zhàn)略的高度定位地理國情監(jiān)測

1. 測繪地理信息發(fā)展戰(zhàn)略淺析

為了更好地理解地理國情監(jiān)測，有必要將其放在測繪地理信息事業(yè)發(fā)展的大格局中考量。地理國情監(jiān)測是作為“構(gòu)建數(shù)字中國、監(jiān)測地理國情、發(fā)展壯大產(chǎn)業(yè)、建設(shè)測繪強國”這24字總體戰(zhàn)略的一部分提出來，首先應(yīng)該明確其在總體戰(zhàn)略中的地位。

24字總體戰(zhàn)略中，“構(gòu)建數(shù)字中國”是測繪地理信息事業(yè)根本使命在新時期、新技術(shù)條件下的具體體現(xiàn)，是事業(yè)立業(yè)之基，是今后20年必須堅持的戰(zhàn)略之本，是監(jiān)測地理國情的重要基礎(chǔ)。相對于構(gòu)建以紙質(zhì)地形圖、影像圖等為基本形態(tài)的“模擬中國”而言，構(gòu)建“數(shù)字中國”其使命沒有發(fā)生根本變化，主要任務(wù)仍然是描述、表達和再現(xiàn)地表形態(tài)，區(qū)別僅僅體現(xiàn)在信息的表達方式和承載方式，即由模擬技術(shù)到數(shù)字化技術(shù)，由紙質(zhì)地圖到基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫。

“監(jiān)測地理國情”是未來20年測繪地理信息工作的重要主題，是在數(shù)字中國建設(shè)初具規(guī)模、自主對地觀測能力快速提升的前提和條件下，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要，提供適用性、實用性、針對性更強的測繪地理信息產(chǎn)品和服務(wù)。相對于以地形圖測繪、地理信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)等為主要內(nèi)容的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)而言，開展地理國情監(jiān)測體現(xiàn)了發(fā)展理念、工作重點、服務(wù)方式、產(chǎn)品形式、生產(chǎn)工藝等方面的深刻變化，是推動測繪地理信息轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然要求。

“發(fā)展壯大產(chǎn)業(yè)”是根據(jù)完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，在測繪地理信息領(lǐng)域進一步發(fā)揮市場機制作用，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和高效利用，以及測繪地理信息生產(chǎn)力的大解放、大提升。因此，發(fā)展壯大地理信息產(chǎn)業(yè)從根本上是以產(chǎn)業(yè)化的方式提升測繪地理信息生產(chǎn)服務(wù)效率，是構(gòu)建地理國情監(jiān)測和數(shù)字中國建設(shè)能力的重要途徑。

“建設(shè)測繪強國”是未來20年發(fā)展的總體目標，即技術(shù)裝備的信息化和國產(chǎn)化水平、地理信息產(chǎn)業(yè)的國際競爭能力、地理信息資源質(zhì)量和豐富程度、測繪地理信息人才的國際影響力等方面達到國際一流水平。而要實現(xiàn)該目標，一是要強基固本，不斷完善數(shù)字中國；二是要緊扣主題，加快推動地理國情監(jiān)測；三是要激發(fā)活力，發(fā)展壯大地理信息產(chǎn)業(yè)。

簡言之，24字總體戰(zhàn)略中，“構(gòu)建數(shù)字中國”是根本，“監(jiān)測地理國情”是主題，“發(fā)展壯大產(chǎn)業(yè)”是途經(jīng)，“建設(shè)測繪強國”是目標?？傮w戰(zhàn)略所設(shè)計的事業(yè)發(fā)展內(nèi)生驅(qū)動機制，是在繼續(xù)鞏固和加強數(shù)字中國這一事業(yè)根本的基礎(chǔ)上，推進地理國情監(jiān)測工作，更加緊密地聯(lián)系生產(chǎn)和應(yīng)用，并通過產(chǎn)業(yè)化的途徑，不斷提升生產(chǎn)服務(wù)能力和效率，從而實現(xiàn)事業(yè)的跨越式發(fā)展。

2. 地理國情監(jiān)測的戰(zhàn)略定位

傳統(tǒng)測繪產(chǎn)品服務(wù)適用、好用、實用程度有限，主要原因在于生產(chǎn)和應(yīng)用彼此脫節(jié)、難以溝通，生產(chǎn)服務(wù)長期一成不變，而不同用戶的需求往往差異巨大，且時有變化。地理國情監(jiān)測在事業(yè)發(fā)展總體格局中的地位和作用，實質(zhì)上是針對這個問題進行“補位”，通過構(gòu)建地理國情監(jiān)測這個服務(wù)平臺，搭建聯(lián)系生產(chǎn)和應(yīng)用的橋梁，使用戶的需求能夠及時準確地傳導(dǎo)到生產(chǎn)服務(wù)體系，使生產(chǎn)服務(wù)體系能夠根據(jù)需求的變化調(diào)整生產(chǎn)服務(wù)內(nèi)容和手段，從而實現(xiàn)上述的由“靜態(tài)測繪”向“動態(tài)測繪”、由“不變測繪”向“按需測繪”、由“有限測繪”向“全面測繪”、由“測繪數(shù)據(jù)”向“分析數(shù)據(jù)”的轉(zhuǎn)變，更好地滿足用戶的多樣化和個性化需求。

具體而言，地理國情監(jiān)測與目前的基礎(chǔ)測繪業(yè)務(wù)的關(guān)系，不是誰包含誰、誰取代誰，也不是并駕齊驅(qū)，而是根與苗、地下基礎(chǔ)與上層建筑的關(guān)系，是在測繪地理信息發(fā)展的新階段，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的新需求，在現(xiàn)有生產(chǎn)服務(wù)體系之中、在基礎(chǔ)測繪基礎(chǔ)之上，增加地理國情監(jiān)測這一新成員，以適應(yīng)保障服務(wù)的新形勢?；A(chǔ)測繪的任務(wù)是實現(xiàn)基礎(chǔ)地理信息資源的更廣覆蓋范圍、更高現(xiàn)勢性和更多要素內(nèi)容，為地理國情監(jiān)測打好基礎(chǔ)，從而真正回歸“基礎(chǔ)”這一本質(zhì)，對于經(jīng)濟社會而言是不可見的。地理國情監(jiān)測則是在基礎(chǔ)測繪成果的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同需求提供個性化產(chǎn)品和服務(wù)，對于經(jīng)濟社會而言才是可見的。開展地理國情監(jiān)測，不是要在目前的基礎(chǔ)測繪業(yè)務(wù)體系之外另起爐灶，單獨建立一套地理國情監(jiān)測業(yè)務(wù)體系，而是要根據(jù)地理國情監(jiān)測的理念來改造、完善現(xiàn)有的測繪地理信息生產(chǎn)服務(wù)業(yè)務(wù)體系。

3. 地理國情監(jiān)測的工作內(nèi)容

通過以上對地理國情監(jiān)測本質(zhì)特點、戰(zhàn)略定位等的分析，結(jié)合當前測繪地理信息生產(chǎn)實踐，我們可以很容易地獲得在工作層面上地理國情監(jiān)測的主要工作內(nèi)容。至少應(yīng)當包括以下這些：

1) 由對有限要素的測繪向全要素測繪擴展。即對地表各類自然和人文要素信息的獲取、處理、分析和提供使用，在此基礎(chǔ)上，不斷更新、拓展和豐富測繪成果之一的各級基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)。

2) 動態(tài)測繪。即由對地表變化按時間點進行測繪變?yōu)閷Φ乇碓谀骋粫r間段內(nèi)的演變進行動態(tài)監(jiān)測和模擬。

3) 基于基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫和現(xiàn)代測繪技術(shù)的地理信息分析應(yīng)用，形成滿足需求的地理國情分析研究報告等信息產(chǎn)品。

4) 充分利用現(xiàn)代地圖理論和制圖技術(shù)開展有形或者無形國情、經(jīng)濟社會要素的空間分異規(guī)律研究和監(jiān)測。

三、以全局的視野謀劃地理國情監(jiān)測

1. 推進地理國情監(jiān)測宜“強基固本”

地理國情監(jiān)測及“天地圖”、數(shù)字城市都是溝通測繪地理信息生產(chǎn)和應(yīng)用的紐帶和橋梁，共同構(gòu)成了當前和今后測繪地理信息工作服務(wù)政府部門、城市管理、社會大眾的三大平臺。當前，各級測繪地理信息主管部門都非常重視這幾大平臺建設(shè)，力圖通過這幾個平臺建設(shè)和應(yīng)用，使得測繪地理信息更好地服務(wù)大局、服務(wù)社會、服務(wù)民生。但是必須看到，基礎(chǔ)測繪是地理國情監(jiān)測的基礎(chǔ)[3]，沒有完善的數(shù)字中國，地理國情監(jiān)測等服務(wù)平臺將成為無源之水，無本之木。因此，有必要將基礎(chǔ)測繪業(yè)務(wù)等最基本、最基礎(chǔ)的工作擺在同地理國情監(jiān)測等容易見成效和產(chǎn)生影響的工作同等重要的位置予以重視，根據(jù)需要合理設(shè)計基礎(chǔ)地理信息更新頻率、覆蓋范圍、要素內(nèi)容，并統(tǒng)籌建設(shè)衛(wèi)星定位連續(xù)運行基準站網(wǎng)，為地理國情監(jiān)測的開展打下牢固的基礎(chǔ)。

2. 推進地理國情監(jiān)測宜“因地制宜”

地理國情監(jiān)測不同于傳統(tǒng)的基礎(chǔ)測繪業(yè)務(wù)，其直接面對多樣化的服務(wù)需求。各地經(jīng)濟社會發(fā)展程度、地方黨委政府關(guān)注重點、自然地理條件等都千差萬別，地方測繪地理信息部門在開展地理國情監(jiān)測時，應(yīng)根據(jù)實際情況選擇廣受重視和關(guān)注的領(lǐng)域開展監(jiān)測，體現(xiàn)出地方特色，形成地理國情監(jiān)測百花齊放、百舸爭流的局面。如對地震活躍地區(qū)開展持續(xù)監(jiān)測和災(zāi)后重建監(jiān)測、對地面沉降嚴重地區(qū)開展地面沉降監(jiān)測、對重要湖泊開展水體面積水位監(jiān)測、對國家農(nóng)業(yè)重點開發(fā)區(qū)開展農(nóng)情監(jiān)測等，不僅能夠得到當?shù)攸h委政府的重視和支持，甚至有可能在全國甚至世界范圍內(nèi)產(chǎn)生影響。不同于基礎(chǔ)測繪發(fā)展很大程度上受制于經(jīng)濟社會發(fā)展程度的影響，地理國情監(jiān)測有時并不在于投入多少人力、資金、裝備，而關(guān)鍵在于選準監(jiān)測對象。有些地方基礎(chǔ)測繪即使同發(fā)達地區(qū)有差距，在地理國情監(jiān)測方面也可以大有作為。如對舉世關(guān)注的汶川地震災(zāi)區(qū)的災(zāi)后重建監(jiān)測，投入不需要太大，但監(jiān)測產(chǎn)生的效果和影響卻是無法估量的。

3. 推進地理國情監(jiān)測宜“獨立自主”

相關(guān)資源、環(huán)境、生態(tài)主管部門“三定”規(guī)定及有關(guān)法律法規(guī)賦予了這些部門開展主管領(lǐng)域國情監(jiān)測的職能。開展地理國情監(jiān)測，不可避免地會涉及如何處理與這些業(yè)已開展的監(jiān)測工作的關(guān)系問題。合作還是獨立開展相關(guān)工作，需要審慎把握。要使地理國情監(jiān)測工作真正實現(xiàn)徐德明局長提出的“校正糾偏、輔助支持、監(jiān)管檢驗”等作用[4]，在具體工作中應(yīng)堅持以下原則。一是獨立原則，測繪地理信息部門應(yīng)獨立開展相關(guān)工作，而不是像一些專家主張的聯(lián)合相關(guān)部門共同開展，否則就很難保證監(jiān)測結(jié)果的權(quán)威、可靠；二是科學原則，不僅要保持和發(fā)揚測繪地理信息工作本身具有的準確、客觀、規(guī)范等優(yōu)勢，而且要充分尊重相關(guān)領(lǐng)域的現(xiàn)有標準、規(guī)范，否則監(jiān)測結(jié)果很難經(jīng)得起質(zhì)疑和推敲；三是循序漸進原則，開展地理國情監(jiān)測是一項長期任務(wù)，需要經(jīng)過一個循序漸進的過程[5]，要堅持先易后難，選擇容易開展和產(chǎn)生影響或者目前尚沒有主管部門的領(lǐng)域開展監(jiān)測，如災(zāi)后重建監(jiān)測、地面沉降監(jiān)測、農(nóng)情監(jiān)測等，并在取得成果、產(chǎn)生影響、獲得支持后全面推進。

4. 推進地理國情監(jiān)測宜“凝聚力量”

地理國情監(jiān)測體現(xiàn)了測繪地理信息工作理念、思路、內(nèi)容的變化[6]，因此生產(chǎn)服務(wù)組織體系也應(yīng)根據(jù)這些變化及時作出調(diào)整。地理國情監(jiān)測是未來20年測繪地理國情監(jiān)測的重要主題，在新的測繪地理信息生產(chǎn)服務(wù)組織體系中，有必要增加專門機構(gòu)，履行地理國情監(jiān)測具體工作，其他機構(gòu)的職能、組織方式也需要按照地理國情監(jiān)測的理念、思路、要求進行相應(yīng)調(diào)整。相對于以前的測繪工作而言，地理國情監(jiān)測對地理要素變化發(fā)現(xiàn)、獲取、提供的時效性、動態(tài)性更高，這對測繪地理信息隊伍形成巨大挑戰(zhàn)[7]。這就要求拓展視野，不僅要充分發(fā)揮分布于全國各地的地方測繪地理信息隊伍的作用，而且還要發(fā)揮在發(fā)展壯大地理信息產(chǎn)業(yè)過程中成長起來的眾多企業(yè)的作用，行業(yè)力量全國一盤棋，擰成一股繩，共同推動地理國情監(jiān)測。

四、結(jié)束語

從發(fā)展歷史的角度出發(fā)，有助于大家更加清晰地明確地理國情監(jiān)測的內(nèi)涵、本質(zhì)特征，即通過由“靜態(tài)測繪”向“動態(tài)測繪”轉(zhuǎn)變，由“不變測繪”向“按需測繪”轉(zhuǎn)變，由“有限測繪”向“全面測繪”轉(zhuǎn)變，由“測繪數(shù)據(jù)”向“分析數(shù)據(jù)”轉(zhuǎn)變，切實提高測繪地理信息服務(wù)的針對性、實用性、有效性、知識性。而從戰(zhàn)略的高度出發(fā)，有助于大家更加清晰地理解地理國情監(jiān)測在測繪地理信息事業(yè)發(fā)展總體格局中的定位，即建立聯(lián)系測繪地理信息生產(chǎn)和應(yīng)用的橋梁，實現(xiàn)以上轉(zhuǎn)變。基于以上認識，有助于大家更好地把握地理國情監(jiān)測的工作內(nèi)容，從而在實際工作中更好地作出判斷和決策。

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