新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略重點(diǎn)優(yōu)化：基于國際經(jīng)驗的啟示

李 為，游秀鳳

(福州外語外貿(mào)學(xué)院，福建 福州 352020)

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略重點(diǎn)優(yōu)化：基于國際經(jīng)驗的啟示

李 為，游秀鳳

(福州外語外貿(mào)學(xué)院，福建 福州 352020)

過去30多年的快速城鎮(zhèn)化，對中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，但也帶來大量不協(xié)調(diào)、不平衡和不可持續(xù)的問題。借鑒城鎮(zhèn)化發(fā)展國際經(jīng)驗，在推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，要下大力氣不斷提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)升級的先導(dǎo)性作用，持續(xù)提高人口素質(zhì)與勞動力質(zhì)量，促進(jìn)就業(yè)以及保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

新型城鎮(zhèn)化；戰(zhàn)略重點(diǎn)；國際經(jīng)驗

建國以來第一次中央城鎮(zhèn)化工作會議的召開(2013)和《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》的頒布，標(biāo)志著新型城鎮(zhèn)化已上升為國家意志和舉國戰(zhàn)略。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，需要總結(jié)和吸收世界各國城鎮(zhèn)化經(jīng)驗教訓(xùn)，把握我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要矛盾和矛盾的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在牽一發(fā)而動全身的重大改革、重大政策的研究制定方面下功夫。

一、發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化基本歷程與特點(diǎn)

(一)基本歷程

全球城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程大致可以劃分為三個階段：18世紀(jì)中期—19世紀(jì)中期，城鎮(zhèn)化興起階段；19世紀(jì)中期—20世紀(jì)中期，城鎮(zhèn)化局部發(fā)展階段；20世紀(jì)中期至今，城鎮(zhèn)化普遍發(fā)展階段。主要發(fā)達(dá)國家已率先完成城鎮(zhèn)化進(jìn)程。作為世界上最早啟動城鎮(zhèn)化的國家，英國城鎮(zhèn)化率從1750年的17%，提高到1851年的54%和1901年的77%，用150多年時間基本完成了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，近幾十年城鎮(zhèn)化率穩(wěn)定在接近80%的水平。從19世紀(jì)末開始，美國進(jìn)入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化率從1850年的15.3%提高到1920年的50.9%和1970年的73.6%，用120多年時間基本完成了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。2011年城鎮(zhèn)化率達(dá)到82.38%。伴隨著工業(yè)飛速發(fā)展，日本城鎮(zhèn)化從1920年開始快速推進(jìn)，1940年城鎮(zhèn)化率達(dá)到37.17%，之后經(jīng)過近十年的停滯后再次快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率提高到1955年的56.11%和1970年的71.88%，用50多年時間基本完成了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。2011年城鎮(zhèn)化率達(dá)到91.14%①。

(二)核心特點(diǎn)

第一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展是城鎮(zhèn)化的堅實基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)剩余指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素和農(nóng)產(chǎn)品相對過剩，包括農(nóng)產(chǎn)品剩余、農(nóng)業(yè)勞動力剩余和農(nóng)業(yè)資本剩余[1]。歷史上，英國利用圈地運(yùn)動強(qiáng)迫失地農(nóng)民演化為產(chǎn)業(yè)工人，提供發(fā)展城鎮(zhèn)化的勞動力；通過掠奪它國獲得海量資本。美國借助歐洲移民獲得農(nóng)業(yè)勞動力和產(chǎn)業(yè)工人增量，通過農(nóng)產(chǎn)品出口和吸引別國資金積累資本。在城鎮(zhèn)化之前和初期，主要發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)技術(shù)大幅提升，形成提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的農(nóng)業(yè)革命。1880年至1980年，美國的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率增長21倍，法國增長13.6倍，日本增長14.2倍，英國增長6.4倍①。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高伴隨著發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化全程。第二，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的根本動力。一是在工業(yè)化過程中，發(fā)達(dá)國家通過掠奪殖民地、戰(zhàn)爭賠款和提高外部資本流入，為城鎮(zhèn)化提供了充足的資金支持。二是發(fā)達(dá)國家工業(yè)化進(jìn)程較長，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化協(xié)同度較高，兩者進(jìn)展較為協(xié)調(diào)。三是輕工業(yè)是工業(yè)化的發(fā)展起點(diǎn)，發(fā)達(dá)國家均以輕工業(yè)為先導(dǎo)實現(xiàn)工業(yè)化。第三，人口素質(zhì)和轉(zhuǎn)移數(shù)量是城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵因素。從人口角度看，城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為城市人口的過程，人口素質(zhì)與轉(zhuǎn)移數(shù)量決定城鎮(zhèn)化的實效和水平。仍以英國為例，1750年的城鎮(zhèn)化率為17%，到1851年時這一數(shù)字達(dá)到54%，表明人口已成功大量轉(zhuǎn)移。同時，由于人口素質(zhì)較高，英國的工業(yè)化與農(nóng)業(yè)進(jìn)步幾乎同步展開，保障了城鎮(zhèn)化的發(fā)展動力。

二、發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家城鎮(zhèn)化存在的差異

(一)歷程時長存在差異

歷史表明，發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化過程歷時較長，如英國和美國基本完成城鎮(zhèn)化進(jìn)程分別用了150多年和120多年，其經(jīng)濟(jì)、社會、政治制度有相對充裕的時間來進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。發(fā)展中國家城鎮(zhèn)化進(jìn)程歷時相對較短，加上人口增長率較高、人均收入水平較低、國際移民機(jī)會較少，相關(guān)調(diào)整被壓縮在較短時間內(nèi)，城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的問題更集中、更嚴(yán)峻。

(二)發(fā)展現(xiàn)狀存在差異

發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化程度較高，目前已進(jìn)入相對穩(wěn)定狀態(tài)。發(fā)展中國家城鎮(zhèn)化起步較晚，目前處在較為活躍階段。2011年高收入國家城鎮(zhèn)化率比中等收入國家和低收入國家分別高30.92個和52.50個百分點(diǎn)。據(jù)預(yù)測，未來新增城鎮(zhèn)人口將主要集中在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)，特別是亞洲和非洲。2011-2030年，中國、俄羅斯、巴西的農(nóng)村人口將有較大幅度下降②。

(三)空間聚散存在差異

空間布局形態(tài)上，發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化主要表現(xiàn)為向中心城市外圍城鎮(zhèn)發(fā)展，發(fā)展中國家城鎮(zhèn)化主要表現(xiàn)為農(nóng)村和中小城鎮(zhèn)向中心城市集聚。

(四)協(xié)同發(fā)展存在差異

在城鎮(zhèn)化與工業(yè)化協(xié)同發(fā)展方面，發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化靠工業(yè)化、服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)化循序漸進(jìn)拉動。發(fā)展中國家城鎮(zhèn)化與工業(yè)化同步性相對較強(qiáng)。城鎮(zhèn)化與信息化協(xié)同發(fā)展方面，發(fā)展中國家也具有后發(fā)優(yōu)勢。

三、發(fā)展中國家城鎮(zhèn)化過程中易出現(xiàn)的問題

(一)農(nóng)村發(fā)展動力弱化

發(fā)展中國家發(fā)展基礎(chǔ)較低，城鎮(zhèn)化推進(jìn)較快，各類要素向城市快速聚集，大大偏離了區(qū)域平均發(fā)展水平，產(chǎn)生的主要問題包括：一是加大了城市基礎(chǔ)設(shè)施承載壓力。各類要素快速集中使得城市在就業(yè)、土地供給、基礎(chǔ)設(shè)施配套、城市規(guī)模和民生保障上承擔(dān)了前所未有的壓力。二是城市投資饑渴容易導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)。當(dāng)城鎮(zhèn)化進(jìn)度與國家、區(qū)域財政金融實力偏離較大時，過度依賴外部資本和債務(wù)極易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)波動與債務(wù)危機(jī)。三是削弱了農(nóng)村持續(xù)發(fā)展能力。城市吸引了大量經(jīng)濟(jì)資源，其聚集能力大大超出輻射能力。經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的馬太效應(yīng)，削弱了農(nóng)村保持經(jīng)濟(jì)資源增加和持續(xù)發(fā)展的能力。

(二)城鎮(zhèn)化缺乏產(chǎn)業(yè)升級支撐

某種程度上，城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)升級具有一致性。但實踐表明，部分發(fā)展中國家出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)升級滯后的高城鎮(zhèn)化傾向，主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)人口快速膨脹，房地產(chǎn)業(yè)畸形繁榮，大量產(chǎn)業(yè)缺乏核心競爭力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力仍處較低水平，科技、教育、文化與城鎮(zhèn)化人口發(fā)展極不均衡，就業(yè)等社會矛盾不斷加劇，直接影響城鎮(zhèn)發(fā)展的可持續(xù)性。

(三)人口素質(zhì)與勞動力質(zhì)量偏低

非洲、中東的大部分地區(qū)以及拉美、亞洲的實踐已充分證明，高素質(zhì)的人口和勞動力是支撐一國工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的核心要素。發(fā)展中國家的城鎮(zhèn)化發(fā)展，既需要努力提高工業(yè)化水平，也需要高質(zhì)量農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與之協(xié)同。農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量較大，但素質(zhì)停留在較低水平，不僅難以支撐農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，也不可能有力促進(jìn)工業(yè)化水平的提升。

(四)貧富差距擴(kuò)大

大量發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)明顯，其城鎮(zhèn)化進(jìn)程極易在減少農(nóng)村貧困人口的同時增加城市貧困人口，整體拉大貧富差距。從全球范圍看，有兩大趨勢：一是過度城市化，致使大城市畸形繁榮，加劇了城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距；二是外部轉(zhuǎn)移人口難以融入城市發(fā)展主流，大型城市郊區(qū)中貧民窟現(xiàn)象加劇。這種不均衡發(fā)展情況在南美表現(xiàn)得尤為明顯。在巴西的快速城鎮(zhèn)化時期，大量農(nóng)村人口短時間內(nèi)集中流入圣保羅、里約等幾個大城市，但這些城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)跟不上，社會保障也嚴(yán)重不足。進(jìn)城農(nóng)民強(qiáng)占山頭、城鄉(xiāng)結(jié)合部等公地，私搭亂建住所，變成大大小小的貧民窟。這些貧民窟缺乏必要的設(shè)施和服務(wù)，暴力犯罪、毒品走私猖獗，對社會穩(wěn)定構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

(五)生態(tài)環(huán)境惡化

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展滯后，致使農(nóng)業(yè)發(fā)展仍需依賴耕地。過去50年，全球損失了1/5耕地和1/3森林，這與發(fā)展中國家城市擴(kuò)張、土地使用率低具有密切關(guān)系。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織研究，未來發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)增長需求將對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高產(chǎn)生巨大壓力。

(六)“城市病”突出

建筑密度過高、交通擁擠、物價高昂、水資源枯竭、空氣質(zhì)量惡化和居住成本高等問題，已嚴(yán)重威脅城市人口生活質(zhì)量，影響城市吸引力，對城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展非常不利。

四、我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略重點(diǎn)

(一)不斷提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平

發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)是工業(yè)化的基礎(chǔ)，也是城鎮(zhèn)化的必備條件。隨著國際競爭加劇，糧食安全在國家經(jīng)濟(jì)安全中的重要性不斷上升。解決好十幾億人口的吃飯問題，始終是實現(xiàn)穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)。新中國成立以來，我國曾經(jīng)出現(xiàn)過因為糧食供應(yīng)不足導(dǎo)致城鎮(zhèn)化進(jìn)程中斷的歷史教訓(xùn)。國家糧食安全是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的底線，絲毫不能動搖?？傮w來看，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平仍然較低。解決農(nóng)民收入與農(nóng)村建設(shè)歸根到底離不開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升。建設(shè)新型城鎮(zhèn)化，要采取各種積極措施，增加農(nóng)業(yè)科技含量，提高農(nóng)業(yè)人口教育素質(zhì)，推動農(nóng)業(yè)的集約化、規(guī)模化、機(jī)械化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，不斷提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、商品化率和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要出路在于發(fā)展農(nóng)業(yè)科技，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，單純依靠增加農(nóng)產(chǎn)品價格難以持續(xù)。

(二)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)升級的先導(dǎo)性作用

產(chǎn)業(yè)是城市繁榮的重要支撐，沒有產(chǎn)業(yè)就沒有城市，產(chǎn)業(yè)衰敗將直接導(dǎo)致城市的衰落。底特律曾是美國重要的港口城市、全球最大的汽車制造中心，但其經(jīng)濟(jì)高度依賴汽車制造業(yè)，隨著汽車制造業(yè)比較優(yōu)勢逐步喪失，又沒有培育、升級新的接續(xù)產(chǎn)業(yè)，其制造業(yè)崗位嚴(yán)重流失，失業(yè)率急劇攀升，人口大量減少，最終只能破產(chǎn)。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，要引導(dǎo)各類城市積極發(fā)展符合城市資源稟賦和比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，努力培育動態(tài)比較優(yōu)勢，發(fā)展壯大優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。綜合各方面條件看，我國服務(wù)業(yè)發(fā)展有望進(jìn)入快車道。要加大改革開放力度，營造公平發(fā)展環(huán)境，鼓勵各類民間資本進(jìn)入。適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，加快發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)；適應(yīng)人口老齡化和消費(fèi)升級趨勢，積極發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)[2]。

(三)持續(xù)提高人口素質(zhì)與勞動力質(zhì)量

從歷史和全球視野看，只有不斷提升人口素質(zhì)與勞動力質(zhì)量，才能提高國家城鎮(zhèn)化質(zhì)量，并保障城鎮(zhèn)化長期持續(xù)發(fā)展。在推動新型城鎮(zhèn)化跨越發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展新時期，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，不僅是加快生產(chǎn)方式、管理方式的轉(zhuǎn)變，更重要的是加快勞動力要素流動，提高勞動力素質(zhì)，即促進(jìn)勞動力在第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)合理布局和轉(zhuǎn)移，從體力型向技能型轉(zhuǎn)變，以支撐產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級[3]。其著力點(diǎn)是建設(shè)高質(zhì)量的教育與培訓(xùn)體系，特別要著重解決農(nóng)民工的技能缺乏問題，加強(qiáng)農(nóng)民工的技能培訓(xùn)。政府和企業(yè)要加大投入，廣搭平臺，從供給角度解決有效培訓(xùn)資源絕對不足、無處可去的難題；農(nóng)民工自身要轉(zhuǎn)變觀念，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)要真正關(guān)注農(nóng)民工的差別化需求，創(chuàng)新培訓(xùn)模式，構(gòu)建培訓(xùn)體系，從需求角度解決無效培訓(xùn)資源相對過剩、有處不去的難題。

(四)堅持就業(yè)優(yōu)先

發(fā)展中國家推進(jìn)城鎮(zhèn)化、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的底線是社會穩(wěn)定，穩(wěn)定的基礎(chǔ)在于民生。從全局和長期看，促進(jìn)就業(yè)是解決民生的有效途徑。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化水平快速提升，主要動力就是工業(yè)化深入推進(jìn)創(chuàng)造了大量的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會，吸納了大量農(nóng)村富余勞動力進(jìn)城工作。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，要堅持就業(yè)優(yōu)先，把創(chuàng)造更多更加穩(wěn)定的城市就業(yè)機(jī)會擺在優(yōu)先位置。通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展聚集更多的人口和生產(chǎn)要素，通過人口的聚集創(chuàng)造更大的消費(fèi)市場和創(chuàng)新平臺，推動工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的良性互動、城市和產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。解決就業(yè)問題，關(guān)鍵是要解決就業(yè)總量與公平的平衡，同時兼顧城鄉(xiāng)就業(yè)覆蓋完整性。青年學(xué)生與失地青年農(nóng)民是應(yīng)重點(diǎn)保障的就業(yè)人群[4]。

(五)保護(hù)生態(tài)環(huán)境

生態(tài)環(huán)境相對脆弱是我國的基本國情。隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，環(huán)境污染的狀況正在發(fā)生深刻變化，生態(tài)環(huán)境形勢日益嚴(yán)峻。從全國大范圍霧霾天氣的出現(xiàn)看，生態(tài)環(huán)境保護(hù)已進(jìn)入十分關(guān)鍵的時間窗口。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，要堅持主體功能區(qū)規(guī)劃的理念，把城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)集中在優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，堅決避免遍地開花、不顧資源環(huán)境承載能力而按行政區(qū)推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的錯誤做法。要推動城市化地區(qū)的生態(tài)重建，更加注重生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能的恢復(fù)，充分依托山地、河流、海岸線等自然山水格局，劃定農(nóng)業(yè)空間及綠色開敞空間，構(gòu)筑區(qū)域生態(tài)保護(hù)體系。要推進(jìn)綠色城市建設(shè)，針對治理大氣、交通、噪音和工業(yè)污染等城市環(huán)境問題，研究制定一整套政策法規(guī)和措施，大力倡導(dǎo)綠色建筑，發(fā)展綠色智能公交系統(tǒng)，推行綠色城鄉(xiāng)設(shè)計，推動綠色社區(qū)建設(shè)。

[注 釋]

①數(shù)據(jù)來源：世界銀行WDI數(shù)據(jù)庫。

②數(shù)據(jù)來源：聯(lián)合國《世界城市化展望》2011年修正版。

[1]許學(xué)強(qiáng)，周一星，寧越敏.城市地理學(xué)[M].2版.北京：高等教育出版社，2009.

[2]丁元.提升產(chǎn)業(yè)支撐力 助推城鎮(zhèn)化發(fā)展[J].中國商貿(mào)，2013(9):144-145.

[3]國務(wù)院農(nóng)民工辦課題組.新生代農(nóng)民工發(fā)展問題研究[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2011.

[4]楊偉民，蔡昉.促進(jìn)人的發(fā)展的中國新型城市化戰(zhàn)略[M].北京：人民出版社，2010.

2014-04-23

福建省社科聯(lián)項目(2013C078)；福建省高等學(xué)校杰出青年科研人才培育計劃。

李 為(1984- )，女，湖南長沙人，福州外語外貿(mào)學(xué)院講師，博士，從事城市經(jīng)濟(jì)、城市與區(qū)域規(guī)劃研究。

F291.1

A

2095-7602(2014)05-0035-04