市場在資源配置中起決定性作用的制度基礎(chǔ)與政府職能

朱明仕，孫佳特

(長春師范大學 政法學院，吉林 長春 130032)

市場在資源配置中起決定性作用的制度基礎(chǔ)與政府職能

朱明仕，孫佳特

(長春師范大學 政法學院，吉林 長春 130032)

市場經(jīng)濟的本質(zhì)是一種制度化和法治化的經(jīng)濟模式，通過有效的制度激勵來激發(fā)市場主體經(jīng)濟行為的動力，引導他們進行理性決策和創(chuàng)新，從而使市場能夠有效地發(fā)揮資源配置的作用。我國市場經(jīng)濟體制的建構(gòu)過程帶來政府職能轉(zhuǎn)變的二重性特征：政府既要建構(gòu)市場秩序，又要彌補市場失靈所帶來的負面影響。在這個過程中，政府職能轉(zhuǎn)變面臨著制度惰性及其帶來的既得利益格局的阻礙。根據(jù)我國政府職能轉(zhuǎn)變的二重性特征和使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的要求，必須將政府職能轉(zhuǎn)變納入國家治理的戰(zhàn)略框架，通過制度創(chuàng)新來破解既得利益格局的影響。

政府與市場；政府職能；國家治理

在我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善過程中，政府職能轉(zhuǎn)變始終是我國政府改革的重點。改革的總體思路就是合理確定政府與市場的關(guān)系，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的作用，減少政府對市場的直接干預(yù)。我國對政府與市場的關(guān)系的理論認識是一個不斷發(fā)展創(chuàng)新的過程，結(jié)合特定時期的經(jīng)濟社會環(huán)境，不斷完善二者關(guān)系的實踐模式。十八屆三中全會提出的“使市場在資源配置中起決定性作用”是對市場作用認識的進一步深化，明確了經(jīng)濟體制改革和行政管理體制改革的重點?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出：“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用，深化經(jīng)濟體制改革，堅持和完善基本經(jīng)濟制度，加快完善現(xiàn)代市場體系、宏觀調(diào)控體系、開放型經(jīng)濟體系，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，推動經(jīng)濟更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展。”[1]這一論斷對全面深化改革時期的政府職能轉(zhuǎn)變具有根本的指導意義。使市場在資源配置中起決定性作用，其根本是充分發(fā)揮市場在資源配置中的效率機制，最大限度地克服其在實現(xiàn)社會公平等方面的不足，更好地發(fā)揮政府的補充和輔助作用。因此，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和政府職能轉(zhuǎn)變是一個同步過程，政府職能轉(zhuǎn)變的前提是要明確市場效率機制發(fā)揮的基本邏輯，以及我國市場制度體系存在的不足。

一、全面深化改革的關(guān)鍵是政府與市場關(guān)系的合理界定

無論是在市場經(jīng)濟較為成熟的國家還是處在轉(zhuǎn)型期的發(fā)展中國家，國家治理所要處理的一個中心問題就是如何確定政府與市場的合理邊界。我國的改革是由經(jīng)濟體制改革推動的社會各個領(lǐng)域的全面改革，在新的歷史時期，經(jīng)濟體制改革仍然是全面深化改革的核心環(huán)節(jié)?！稕Q定》指出：“經(jīng)濟體制改革仍然是全面深化改革的重點，經(jīng)濟體制改革的核心問題仍然是處理好政府與市場關(guān)系。”[2]因此，全面深化改革的核心議題仍然是處理政府與市場的關(guān)系。全面深化改革時期，正確處理政府與市場關(guān)系的基本思路就是“使市場發(fā)揮在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府的作用”?；谶@一思路，處理政府與市場關(guān)系就是要最大限度地減少政府對微觀市場行為的直接干預(yù)，加強政府對市場的宏觀調(diào)控和市場秩序的監(jiān)管，而不是通過行政手段代替市場機制的作用。只要是不違背法律和市場公平競爭原則的經(jīng)濟行為，政府都不應(yīng)該通過行政手段直接干預(yù)。同時，基于市場在公共物品供給、促進社會公平等方面等市場失靈的制度缺陷，政府應(yīng)該更多地把資源和精力放在社會公共服務(wù)和維護社會公平正義方面，實現(xiàn)政府從全能型的大政府管理模式向一個“小而強”的服務(wù)型政府治理模式轉(zhuǎn)變。

二、市場的效率邏輯與制度本質(zhì)

市場經(jīng)濟的理論紛繁復(fù)雜，現(xiàn)代經(jīng)濟學可以說就是一門市場經(jīng)濟學。但是市場運行的邏輯是清晰的，它源于亞當·斯密關(guān)于人類自利行為動機的洞見，后來發(fā)展成“理性經(jīng)濟人”理論。在市場經(jīng)濟的理論譜系中，理性經(jīng)濟人始終是一個基本線索，是建構(gòu)市場經(jīng)濟制度體系的基本出發(fā)點。市場是在利益的驅(qū)動下發(fā)揮作用的，市場效率的關(guān)鍵是市場主體能夠根據(jù)自己的偏好作出自主性選擇。市場主體能夠理性預(yù)期其經(jīng)濟行為的回報，從而使經(jīng)濟行為有動力。這種理性預(yù)期建立在對其他經(jīng)濟主體、政府等市場參與者行為的判斷基礎(chǔ)上。“要使一個市場得以良好地運行，你就需要在絕大多數(shù)時候能夠信賴絕大多數(shù)人?！盵3]市場是自愿的交易機制，市場主體經(jīng)濟行為必須有制度化的激勵機制才能保證其行為的動力和延續(xù)性?！白屢磺袆趧印⒅R、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)”的基礎(chǔ)就是有效的激勵機制和利益保護機制。市場主體的創(chuàng)新行為仍然遵循收益最大化原則，其通過創(chuàng)新所帶來的收益率越高，其創(chuàng)新的動力也就越強，這就有賴于對創(chuàng)新收益的制度性保障，一個典型的例子就是知識產(chǎn)權(quán)制度對創(chuàng)新的激勵作用。

市場經(jīng)濟的本質(zhì)是一種制度經(jīng)濟和法治經(jīng)濟。市場主體的經(jīng)濟行為必須在明確的法律框架下進行，制度改善了市場主體的行為預(yù)期，從而保證經(jīng)濟行為的連貫性與合法性。制度是由人制定的規(guī)則，它們抑制著人際交往中可能出現(xiàn)的任意行為和機會主義行為。[4]在我國市場經(jīng)濟發(fā)展過程中，規(guī)范市場行為的制度和法律建設(shè)是不完善的，從而在很大程度上使市場行為發(fā)生了扭曲，導致價格機制遭到破壞。市場機制的充分發(fā)揮，需要與之配套的完善制度體系，而這一制度體系的建立，政府是最為重要的制度主體。特別是在轉(zhuǎn)型國家，政府在制度建設(shè)過程中發(fā)揮著最為重要的作用。

市場決定資源配置的本質(zhì)要求，就是在經(jīng)濟活動中遵循和貫徹價值規(guī)律、競爭和供求規(guī)律?！罢疄槭袌鲈O(shè)置游戲規(guī)則的主要途徑是制定法律，并設(shè)立相應(yīng)的機構(gòu)來保證其實施?！盵3]政府的根本作用就是最大限度地縮小市場的交易成本，其基本途徑就是制度供給和以制度為基礎(chǔ)的有效監(jiān)管，而不是直接的行政干預(yù)。我國政府對微觀市場的干預(yù)導致市場的交易成本增加，從而扭曲了價格機制和公平交易規(guī)則。市場在資源配置中的效率邏輯無法延續(xù)。成熟的市場經(jīng)濟無疑不是以完善的法制保障和制度保障作為前提的。因此，我國政府職能轉(zhuǎn)變必須遵循市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，進行有效的制度建設(shè)。

三、我國市場經(jīng)濟體制的建構(gòu)屬性與政府職能的二重性

關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能的問題，《決定》指出：“科學的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求?！盵1]并且進一步明確提出了政府的主要職能就是“保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈?！盵2]

我國市場經(jīng)濟是一種建構(gòu)秩序，政府在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中的職能具有二重性。首先，市場決定性作用發(fā)揮的制度供給。政府職能轉(zhuǎn)變主要是減少對微觀市場的直接干預(yù)，但是我國市場體系的建構(gòu)屬性決定了政府還要有效承擔起促進市場功能發(fā)揮的制度供給責任，政府需要制定一系列保障市場機制發(fā)揮作用的制度。其次，與市場職能并行的政府服務(wù)職能。在完善了市場機制的制度供給之后，政府主要針對市場在資源配置和公共產(chǎn)品供給不足方面的弊端，進行社會公共產(chǎn)品的供給和社會公平的維護，彌補市場失靈所帶來的一系列影響。當前，我國政府職能轉(zhuǎn)變面臨的困境主要還是由這兩個方面職能的疊加引起的。

四、政府職能轉(zhuǎn)變與市場秩序建立的阻力與破解

我國政府職能轉(zhuǎn)變是圍繞建構(gòu)市場秩序這一問題展開的。面對制度惰性和舊秩序所產(chǎn)生的既得利益格局，我國政府職能轉(zhuǎn)變面臨的阻力和壓力要大得多。因此，圍繞發(fā)揮市場決定性作用的政府職能轉(zhuǎn)變必須要有一個科學系統(tǒng)的規(guī)劃，明確政府職能轉(zhuǎn)變的路線圖。

(一)制度惰性與既得利益格局對政府職能轉(zhuǎn)變的阻力

不完善的體制會生成有悖公平原則的既得利益，當既得利益足夠強大就會對體制的變革產(chǎn)生強大的阻力。我國政府職能轉(zhuǎn)變主要涉及兩個方面的問題：一是政府與市場關(guān)系的調(diào)整，集中表現(xiàn)在政府管理權(quán)限的收縮；二是建構(gòu)符合市場效率機制的制度體系，從而調(diào)整市場主體之間的關(guān)系。在我國市場經(jīng)濟體制不完善的背景下，形成了既得利益結(jié)構(gòu)，即在不完善的市場經(jīng)濟體系下形成的有悖公平的利益關(guān)系。比如，政府部門的既得利益與特定市場主體的既得利益。轉(zhuǎn)變政府職能意味著既得利益格局的打破，因而會面對強大的改革阻力。打破既得利益格局既需要強大的政治勇氣，更需要進行科學的規(guī)劃。

(二)破解政府職能轉(zhuǎn)變阻力的基本途徑

第一，將政府職能轉(zhuǎn)變置于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略框架中。制度文明是現(xiàn)代文明社會的基本特點，一個發(fā)達成熟的社會也必然是一個制度和法治更加完善的社會?！稕Q定》提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！盵1]國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的基本途徑就是國家治理過程的制度化和法制化。同時，政府職能轉(zhuǎn)變并非單純的政府自身改革的問題，而是要與其他方面的改革協(xié)調(diào)的過程。只有將政府職能轉(zhuǎn)變納入國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的總體格局中，才能使政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉脤嵭?。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的總體戰(zhàn)略也為政府職能轉(zhuǎn)變提供了動力。

第二，行政審批制度改革與市場制度體系建設(shè)協(xié)調(diào)進行。多年來，我國政府職能轉(zhuǎn)變并不到位，所謂的政府“缺位、越位、錯位”的現(xiàn)象依然比較嚴重，其中的一個主要原因就是政府職能轉(zhuǎn)變和市場體系的建設(shè)存在很大程度的脫節(jié)。一些行政審批事項的取消表面上是在縮減政府職能，但是實際上的問題并沒有解決，在市場和社會層面沒有與之對應(yīng)的化解機制，政府的相關(guān)部門還依然存在，問題最終還是要依賴這些政府部門通過行政手段來加以解決。但是在這個過程中，如果保證市場有效運行的制度體系建設(shè)不能同步進行，行政審批制度改革就會面臨很大的局限性，政府也會尋求制度外的介入。

第三，建立必要的利益平衡機制，緩沖改革所帶來的壓力。從中國改革的歷史和實踐來看，漸進式改革是一條基本經(jīng)驗，這是由中國的具體國情決定的。中國人口龐大，社會領(lǐng)域和市場領(lǐng)域紛繁復(fù)雜，國家治理層級過多，而且在改革過程中積累了一些社會矛盾。在制度轉(zhuǎn)型過程中，破解阻力的一個必要策略就是建立必要的利益補償機制，使得改革所涉及的利益主體能夠有一個基本的利益平衡，從而減小他們對改革的阻力，也即改革本身要有市場經(jīng)濟的意識。

[1]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[J].求是，2013(22).

[2]習近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明[J].求是，2013(22).

[3][美]約翰·麥克米蘭.重新發(fā)現(xiàn)市場[M].朱江，譯.北京：中信出版社，2014:298.

[4][德]柯武剛，史漫飛.制度經(jīng)濟學：社會秩序與公共政策[M].韓朝華，譯.北京：商務(wù)印書館，2000:32.

2014-05-18

吉林省社會科學基金項目(2013BS58)。

朱明仕(1976- )，男，長春師范大學政法學院副院長、副教授，法學博士，吉林大學政治學博士后科研流動站研究人員，從事政治學理論、行政改革與行政發(fā)展研究。

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2095-7602(2014)05-0011-03