公平視域下我國(guó)農(nóng)民工市民化政策的偏差與矯正

高 飛，馮冠華，張家平

（1.東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究院；2.東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 金融學(xué)院；3.東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，遼寧 大連 116025）

公平視域下我國(guó)農(nóng)民工市民化政策的偏差與矯正

高 飛1，馮冠華2，張家平3

（1.東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究院；2.東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 金融學(xué)院；3.東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，遼寧 大連 116025）

我國(guó)農(nóng)民工市民化問(wèn)題難以解決與我國(guó)市民化政策出現(xiàn)偏差有關(guān)，偏差包括目標(biāo)偏差、主體偏差和市民化方式偏差.偏差出現(xiàn)的原因與我國(guó)財(cái)政體制與政績(jī)考評(píng)機(jī)制有關(guān).通過(guò)深入分析，我們提出改革公共財(cái)政體制、構(gòu)建更加合理的政績(jī)觀與考評(píng)指標(biāo)體系、制定靈活的農(nóng)民工市民化策略及堅(jiān)持縮小公共服務(wù)差異為導(dǎo)向的戶籍制度改革.

農(nóng)民工；市民化；政策偏差；矯正措施

1 引言

農(nóng)民工市民化問(wèn)題是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題.截至2012年，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達(dá)到了52.57%，但若按戶籍人口計(jì)算，這個(gè)數(shù)字只有35.29%，兩者之間有著17%的差額.這意味著大量農(nóng)村人口遷向城市，并常住城市就業(yè)、生活，但他們無(wú)法在社會(huì)保障、公共服務(wù)以及政治權(quán)益等方面得到與城市居民同等的待遇，甚至在工作上也同工不同酬.也就是說(shuō)，相當(dāng)一部分農(nóng)民成功實(shí)現(xiàn)了職業(yè)的轉(zhuǎn)變，成為城市里的農(nóng)民工（非農(nóng)化），卻沒有實(shí)現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變，成為與城市戶籍居民一樣身份的城市居民（市民化）.我們認(rèn)為這與我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)施的二元政策有關(guān)，更與當(dāng)前我國(guó)的政府行為出現(xiàn)偏差有關(guān).

農(nóng)民工問(wèn)題的長(zhǎng)期存在，無(wú)益于經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，也增加了社會(huì)不穩(wěn)定因素.為此，中央政府提出大力推進(jìn)農(nóng)民工市民化，制定并實(shí)施了一系列政策.然而，就執(zhí)行的力度與效果而言，農(nóng)民工市民化政策存在許多偏差，嚴(yán)重影響了政策的執(zhí)行與實(shí)施，使政策效果大打折扣.因此，對(duì)于如何推進(jìn)農(nóng)民工市民化，許多學(xué)者在政策層面進(jìn)行了研究.席雪紅（2009）認(rèn)為應(yīng)該改革城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，建立全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力制度、社會(huì)保障制度和公共服務(wù)體系.歐陽(yáng)慧（2010）從當(dāng)前農(nóng)民工市民化存在的現(xiàn)實(shí)困境入手，提出了推進(jìn)農(nóng)民工市民化的總體思路.宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組（2011）提出根據(jù)不同地區(qū)和不同規(guī)模城鎮(zhèn)的條件，考慮流動(dòng)性不同的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活的需求，從而兼顧地方政府職能調(diào)整與積極性調(diào)動(dòng).胡杰成（2012）較為全面地論述了推進(jìn)農(nóng)民工市民化的政策思路.

通過(guò)上述研究，我們發(fā)現(xiàn)近幾年越來(lái)越多的學(xué)者開始關(guān)注農(nóng)民工市民化問(wèn)題，但是從研究?jī)?nèi)容來(lái)看，往往提出政策建議，并未對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)民工市民化政策進(jìn)行反思，我們認(rèn)為這是研究的不足.因此，本文從農(nóng)民工市民化政策存在偏差入手，深入分析當(dāng)前政策出現(xiàn)偏差的內(nèi)在原因，并提出相應(yīng)的改善建議.對(duì)此，本文剩余章節(jié)安排如下：第二部分尋找政策出現(xiàn)偏差的方面；第三部分分析政策出現(xiàn)偏差的原因；第四部分提出政策改善的建議；最后是本文結(jié)論.

2 我國(guó)推進(jìn)農(nóng)民工市民化的政策偏差

2.1 目標(biāo)偏差——追求效率而不是公平

政策目標(biāo)的偏差是當(dāng)前農(nóng)民工市民化政策出現(xiàn)的首要偏差.按照馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)典理論，生產(chǎn)過(guò)程分為生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi).農(nóng)民工市民化雖與上述四個(gè)方面都有聯(lián)系，但是，由于涉及大量的公共服務(wù)支出，農(nóng)民工市民化嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，是政府收入的再分配過(guò)程，既然是屬于分配范疇，農(nóng)民工市民化問(wèn)題的價(jià)值判斷依據(jù)必須首選為公平，而非追求效率.但是，地方政府為了短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，制定的福利政策目標(biāo)卻只是針對(duì)城市市民，并通過(guò)戶籍壁壘制度將農(nóng)民工嚴(yán)格地排斥在外.因此，在一個(gè)城市內(nèi)部就形成了這一現(xiàn)象，外來(lái)農(nóng)民工與本地居民之間的貧富懸殊拉大，居住環(huán)境差距明顯，本地人享受各方面福利待遇，沒有戶籍的外來(lái)人口享受不到這些待遇；當(dāng)?shù)卣赣帽镜貞艏丝诠芾硗鈦?lái)人口，社會(huì)糾紛有時(shí)得不到公正處理.這一政策不僅直接加大了農(nóng)民工在城市的生活成本，而且從根本上動(dòng)搖了農(nóng)民工在城市的發(fā)展基礎(chǔ)，減少了農(nóng)民工平等發(fā)展的機(jī)會(huì)，使農(nóng)民工處于城市生活與個(gè)人發(fā)展的雙重邊緣化狀態(tài).也正是因?yàn)檎吣繕?biāo)的偏差，制約了城市化進(jìn)程的健康發(fā)展，導(dǎo)致了一系列社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生，強(qiáng)化了農(nóng)民工在城市違規(guī)、違法、犯罪活動(dòng)的動(dòng)機(jī).

2.2 主體偏差——中央政府與地方政府博弈多過(guò)合作

推進(jìn)農(nóng)民工市民化的主體是地方政府，但是起主導(dǎo)作用的應(yīng)該是中央政府.這是因?yàn)橐环矫嬷醒胝哂谐C正地方政府行為偏差的職責(zé)和作用，另一方面，我國(guó)農(nóng)民工群體中，很大比例為跨省流動(dòng)，特別是東部地區(qū)對(duì)農(nóng)民工的吸引力較強(qiáng)，這是因?yàn)闁|部地區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)彈性高于中西部地區(qū)，即使東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)戰(zhàn)略取得成效，由于生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)仍將進(jìn)一步帶動(dòng)生活性服務(wù)業(yè)的發(fā)展，服務(wù)業(yè)相對(duì)較高的就業(yè)彈性使得跨省流動(dòng)的農(nóng)民工規(guī)模仍然較大，如果中央政府不能采取措施加以引導(dǎo)，將會(huì)出現(xiàn)兩種局面，地方政府要么不推進(jìn)農(nóng)民工市民化，要么地方政府只推進(jìn)本省農(nóng)民工市民化，一旦打開外省農(nóng)民工市民化的閥門，短期內(nèi)任何一個(gè)城市都無(wú)法承擔(dān)巨大的公共服務(wù)支出規(guī)模.從這個(gè)意義上講，中央政府與地方政府在推進(jìn)農(nóng)民工市民化的進(jìn)程中混淆了彼此的角色，中央政府過(guò)多依靠地方政府推進(jìn)農(nóng)民工市民化問(wèn)題，這對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)確實(shí)存在困難.

2.3 方式偏差——擴(kuò)大戶籍而不是縮小公共服務(wù)差異

從短期來(lái)看，擴(kuò)大戶籍要比縮小公共服務(wù)差異更能體現(xiàn)政府政績(jī)，但是這種方式并沒有降低城市內(nèi)部農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)變的“門檻”，容易形成城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)，造成城市內(nèi)部不同居民的對(duì)立.而且，擴(kuò)大戶籍很容易造成地方政府推進(jìn)農(nóng)民工市民化行為的更大偏差.近年來(lái)，大多數(shù)地區(qū)實(shí)施的擴(kuò)大戶籍的市民化政策——“藍(lán)印戶口”政策，基本上成了各大城市吸納投資、引進(jìn)人才、拉升房地產(chǎn)價(jià)格的辦法，這些規(guī)定表面上已經(jīng)推進(jìn)農(nóng)民工市民化，但實(shí)質(zhì)上卻是肯定了戶籍制度的合理性，由于這種政策對(duì)要素具有“選優(yōu)”作用，從當(dāng)?shù)卣畞?lái)看，這種政策帶來(lái)的收益遠(yuǎn)比成本要高很多，作為理性的地方政府，當(dāng)然愿意執(zhí)行擴(kuò)大戶籍的市民化政策以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng).然而，這種戶籍制度改革的出發(fā)點(diǎn)和目的與戶籍制度改革真正應(yīng)該秉持的宗旨背道而馳，強(qiáng)化了城市居民對(duì)農(nóng)民工的歧視，促使城市社會(huì)采取更高的進(jìn)入“門檻”，放慢戶籍制度改革和配套改革步伐，推遲了農(nóng)民工的市民化進(jìn)程.同時(shí)，加劇了社會(huì)分割，增加了社會(huì)不安定因素，無(wú)形之中加大了社會(huì)摩擦，提高了社會(huì)運(yùn)行成本.

3 我國(guó)農(nóng)民工市民化進(jìn)程中政府行為出現(xiàn)偏差的原因

3.1 財(cái)政體制不能有效提供支持農(nóng)民工市民化的物質(zhì)基礎(chǔ)

3.1.1 地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱

我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制，無(wú)論是收入和支出責(zé)任的劃分，還是轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)，都是以假定人口不流動(dòng)為前提的，以轄區(qū)的戶籍人口為基礎(chǔ).在這種體制框架下，各地政府按戶籍人口來(lái)提供公共服務(wù).然而，推進(jìn)農(nóng)民工市民化措施改變了這一前提.這就要求無(wú)論是縱向的，還是橫向的財(cái)政關(guān)系都需要進(jìn)行調(diào)整，尤其是處于流動(dòng)狀態(tài)的龐大人口的公共服務(wù)的提供，這為各地公共服務(wù)的供給帶來(lái)了難題，形成了公共服務(wù)供給上的真空.所以，城市政府不愿意放開戶籍、推進(jìn)市民化的真正原因，主要是城市政府財(cái)權(quán)與公共服務(wù)事權(quán)不對(duì)稱，缺乏穩(wěn)定的能隨人口增加而增長(zhǎng)的財(cái)政資金籌集渠道.

3.1.2 地方財(cái)政傾向于投資性支出

在財(cái)政分權(quán)體制下，地方財(cái)政收入直接與經(jīng)濟(jì)發(fā)展掛鉤，與地方GDP直接相關(guān).為了追求財(cái)政收入的快速增長(zhǎng)，地方政府采取各種方式推動(dòng)地方發(fā)展.在這種導(dǎo)向下，地方政府把大量投資投向與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的并能產(chǎn)生直接效應(yīng)的交通、道路、通訊、能源等生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，降低了農(nóng)民工市民化的沖動(dòng).同時(shí)，通過(guò)戶籍制度制定出臺(tái)各種吸引投資的優(yōu)惠措施，吸引其他地方資金流向本地，扭曲了市民化的行為.

3.2 政績(jī)考核體系異化了農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的政府行為動(dòng)機(jī)

3.2.1 政績(jī)考核體系導(dǎo)致地方政府行為出現(xiàn)偏差

首先，當(dāng)前的官員考核體系導(dǎo)致地方政府經(jīng)濟(jì)行為的短期化.首先，地方官員為了晉升，由于資歷、年齡的限制，必須盡可能短的時(shí)間內(nèi)做出盡可能大的政績(jī).這些晉升方面的規(guī)定和限制，必然導(dǎo)致地方官員注重短期行為，注重“短平快”的項(xiàng)目，注重顯性項(xiàng)目.然而，農(nóng)民工市民化的正面作用需要長(zhǎng)期影響，這與官員考核體系的相矛盾，不利于市民化的推進(jìn).其次，在政績(jī)考評(píng)體系的作用下，各地區(qū)地方政府將全部精力放在這些考評(píng)指標(biāo)的增長(zhǎng)上，對(duì)于那些不屬于考評(píng)范圍內(nèi)的指標(biāo)漠不關(guān)心，市民化并沒有在考評(píng)體系內(nèi)，或者說(shuō)在考評(píng)體系內(nèi)的權(quán)重較小，因此，對(duì)農(nóng)民工市民化自然采取消極態(tài)度.而指標(biāo)權(quán)重較大的集中在GDP總量、財(cái)政收入、吸引的外商直接投資額及上繳多少稅收等方面.再次，在政績(jī)考核體系的作用下，地方政府之間為了實(shí)現(xiàn)晉升存在著激烈的競(jìng)爭(zhēng)，地方政府盡可能使本地區(qū)的各項(xiàng)考評(píng)指標(biāo)高于其它地區(qū)，因?yàn)檎?jī)排序的考評(píng)機(jī)制意味著地方政府不僅要竭力提高本地區(qū)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，更重要的是這些指標(biāo)要超過(guò)其它地區(qū)，這種政績(jī)排序的相對(duì)水平考核意味著只要超過(guò)其它地區(qū)，不管絕對(duì)水平怎樣，仍然會(huì)得到政治晉升，在發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)的環(huán)境下，突出地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效無(wú)疑是最佳的選擇，在這樣的發(fā)展邏輯下，農(nóng)民工市民化自然沒有收到應(yīng)有的重視，更不用說(shuō)積極推進(jìn)農(nóng)民工市民化.

3.2.2 中央政府與地方政府的存在利益博弈

毫無(wú)疑問(wèn)，承擔(dān)農(nóng)民工市民化的主體應(yīng)該是各級(jí)地方政府.自從公共選擇理論將“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)引入到政府行為研究中以來(lái)（Downs，1957；Niskanen，1971，1975），布坎南認(rèn)為政府是自利的，是追求自身利益最大化的組織.Anthony Downs認(rèn)為，政府官僚就是其產(chǎn)出不能通過(guò)市場(chǎng)途徑來(lái)衡量的組織或個(gè)人，政府官僚只依賴其上級(jí)來(lái)晉升，所以，他們的行為準(zhǔn)則是上級(jí)的偏好.綜合布坎南與Downs的觀點(diǎn)，可以看出，政府是自利的、晉升偏好的.正是由于政府存在上述特征，地方政府根據(jù)其成本收益計(jì)算后會(huì)做出如下選擇：如果中央政府的政策使得地方政府執(zhí)行該政策能夠獲得晉升時(shí)，地方政府會(huì)積極執(zhí)行中央政府的政策；而當(dāng)執(zhí)行中央政府的某些政策，地方政府盡管能夠獲得晉升，但自身利益卻受到損失時(shí)，地方政府會(huì)利用中央政府監(jiān)督的高成本、信息的不對(duì)稱，采取消極的態(tài)度予以執(zhí)行.

4 推進(jìn)農(nóng)民工市民化的政府行為矯正偏差的措施

首先，進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制改革，確保地方財(cái)政有穩(wěn)定可靠的稅源.分稅制財(cái)政體制的實(shí)質(zhì)是要規(guī)范中央與地方以及地方各級(jí)政府財(cái)政分配關(guān)系，其完善與否直接關(guān)系到各級(jí)政府職能能否得以正常履行，也是農(nóng)民工市民化能否得以推進(jìn)的關(guān)鍵.其次，進(jìn)一步調(diào)整城鎮(zhèn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu).根據(jù)公共財(cái)政基本框架的要求，城鎮(zhèn)政府的主要職責(zé)是提供覆蓋本城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的公共物品和勞務(wù).城鎮(zhèn)財(cái)政支出的重點(diǎn)也就應(yīng)放在這些公共物品和勞務(wù)上，原則上是給本城鎮(zhèn)的居民以等量利益.最后，戶口登記與財(cái)政待遇相結(jié)合，以財(cái)政管理促進(jìn)戶口管理.可以學(xué)習(xí)其他國(guó)家在人口管理上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，將戶口登記制度與財(cái)政予以的相關(guān)待遇結(jié)合起來(lái)，以財(cái)政管理促進(jìn)戶口管理.但是，我們也應(yīng)清醒地看到，農(nóng)民工對(duì)農(nóng)村的依賴也不可能在短期內(nèi)消除、對(duì)城市生活的適應(yīng)和城市文明的接受也很難在短期內(nèi)形成，所以，即使通過(guò)戶籍制度改革，農(nóng)民工在名義上成為市民，但農(nóng)民工真正融入城市還將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程.

〔1〕劉曉峰，陳釗，陸銘.社會(huì)融合與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)：城市化和城市發(fā)展的內(nèi)生政策變遷 [J].世界經(jīng)濟(jì)，2010(6).

〔2〕周黎安.晉升博弈中政府官員的激勵(lì)與合作——兼論我國(guó)地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問(wèn)題長(zhǎng)期存在的原因[J].經(jīng)濟(jì)研究，2004(6).

〔3〕國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組:農(nóng)民工市民化進(jìn)程的總體態(tài)勢(shì)與戰(zhàn)略取向[J].改革，2011(5).

〔4〕國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組:農(nóng)民工市民化對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響[J].經(jīng)濟(jì)研究，2010 (6).

〔5〕黃錕.深化戶籍制度改革與農(nóng)民工市民化[J].南京社會(huì)科學(xué)，2009(2).

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〔7〕徐建玲.農(nóng)民工市民化進(jìn)程度量:理論探討與實(shí)證分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2008(9).

〔8〕李建平,鄧翔.我國(guó)勞動(dòng)力遷移的動(dòng)因和政策影響分析[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家2012(10).

〔9〕韓俊.農(nóng)民工市民化：現(xiàn)狀、前景與路徑選擇.中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)研究項(xiàng)目—中國(guó)發(fā)展報(bào)告.2010(1).

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1673-260X（2014）01-0044-03