我國學(xué)前教育辦學(xué)體制的改革研究及其政策建議

羅曼

（廣東培正學(xué)院， 廣東 廣州 510830）

我國學(xué)前教育辦學(xué)體制的改革研究及其政策建議

羅曼

（廣東培正學(xué)院， 廣東 廣州 510830）

學(xué)前教育辦學(xué)體制改革是學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的重點和關(guān)鍵，本文從歷史的角度分析學(xué)前教育各階段辦學(xué)體制特征，審視新階段辦學(xué)體制存在的問題，給出政策建議，希望對學(xué)前教育改革與發(fā)展起到一定的指引作用.

學(xué)前教育；辦學(xué)體制改革；政策建議

改革開放30多年以來，我國教育改革不斷取得進(jìn)展，學(xué)前教育辦學(xué)體制也隨著教育改革得到不斷深化.總體而言，黨和國家政府倡導(dǎo)的“多元辦學(xué)”的方針沒有變，調(diào)動社會、私人辦園的積極性的理念沒有變.但在不同階段又呈現(xiàn)出不同的發(fā)展?fàn)顟B(tài)和基本特征.

1 改革開放以來我國學(xué)前教育辦學(xué)體制特征

1.1 公辦園為主體的辦園格局（1979-1992）

新中國成立之初，國家和政府大力發(fā)展幼兒園、托兒所，隨后的文化大革命使得學(xué)前教育事業(yè)停步不前.1978年開始，國家的各項事業(yè)重入正軌，學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展逐步規(guī)范化，國家辦園和社會力量辦園相結(jié)合，使得幼兒園數(shù)量大幅度增加.

總體來說，國家通過三種形式對學(xué)前教育給予一定的財政支持：一是政府、部隊、事業(yè)單位.按照中央規(guī)定的人員編制和供給標(biāo)準(zhǔn)對其開支，列支在政府和事業(yè)單位的經(jīng)費中；二是企業(yè)，用給企業(yè)“合理留利”的方式，給企業(yè)留下等于某一社會平均利潤率的計劃利潤；三是對城鎮(zhèn)街道和農(nóng)村大隊，采取集體興辦的方式，保教人員的待遇相當(dāng)于同等勞動力的報酬.第一、二種形式的幼兒園數(shù)量占多數(shù)，因此，可以說政府對學(xué)前教育的投資占主導(dǎo)地位，學(xué)前教育辦園格局呈現(xiàn)出“公辦園為主導(dǎo)”的模式.

1.2 集體辦園突出的多元格局（1993-2003）

1993年后，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立，現(xiàn)代企業(yè)制度要求企業(yè)剝離社會職能，財稅制度改革打破了“企業(yè)留利”辦學(xué)前教育的局面.企業(yè)附屬的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)隨著體制的改變而數(shù)量下滑，許多企業(yè)減少或停止對學(xué)前教育的投入，各種企事業(yè)單位辦園紛紛轉(zhuǎn)制，社會力量舉辦的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)比例逐漸增大.辦園形式多樣化，包括：正規(guī)教育形式的地方政府教育部門辦園、有條件的企事業(yè)單位辦園、社會團(tuán)體辦園、街道居委社區(qū)辦園、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)村委辦園、個人辦園，以及非正規(guī)教育形式的幼兒活動站、計時制幼兒班等等.其中，以有條件的企事業(yè)單位辦園、社會團(tuán)體辦園、街道居委社區(qū)辦園、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)村委辦園等集體形式的辦園占多數(shù)，“集體辦園突出的多元格局”成為這一時期的顯著特征.

據(jù)有關(guān)資料顯示，到 2000年，全國各類型幼兒園中集體辦園數(shù)量為 80722所，所占比例最大，達(dá)到 46%；其次為民辦園，園所數(shù)量為 44317所，占 25%；再次為教育部門辦園，數(shù)量為 35219所，占 20%；其他部門辦園數(shù)量最少，為15578所，占 9%.

1.3 民辦園為主體的多元格局（2004年至今）

到 2002年，企業(yè)已經(jīng)從辦園中逐漸撤出，街道和村社集體經(jīng)濟(jì)的逐步瓦解，使得集體辦園也缺乏明確的投資來源，大多數(shù)變成依靠收費維持的機(jī)構(gòu).這樣政府投入的學(xué)前教育體系就僅剩政府、事業(yè)單位、部隊等依靠財政舉辦的幼兒園.公辦園的減少，給了私人辦園良好的發(fā)展空間，政策的引導(dǎo)使得民辦園的數(shù)目激增，并成為這一時期的主體.

據(jù)有關(guān)資料顯示，2003年至 2011年期間，全國幼兒園總數(shù) 2003年為 11.64萬所，2011年增加至 16.68萬所，幼兒園總數(shù)呈上升態(tài)勢，增幅為 43.3%；民辦園總數(shù) 2003年為5.55萬所，2011年增加至 11.54萬所，民辦園總數(shù)呈上升態(tài)勢，增幅為 107.9%；公辦園總數(shù) 2003年為 6.09萬所，2011年減少至 5.14萬所，總體呈下浮趨勢，減幅為 15.6%.民辦園占全國幼兒園總數(shù)的比例逐年上升，由 2003年的 47.7%上升至 2011年的 69.2%，且從 2004年開始全國民辦園總數(shù)已經(jīng)超過公辦園總數(shù)，占主體地位.

2 我國學(xué)前教育辦學(xué)體制改革問題

改革開放初期，為了擴(kuò)大學(xué)前教育資源，國家大力支持鼓勵企事業(yè)單位辦幼兒園，很多企事業(yè)單位只是象征性的收取一定的兒童保教費，幼兒園具有很強(qiáng)的福利性.隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立，許多企事業(yè)單位減少對附屬幼兒園的投入，幼兒園面臨轉(zhuǎn)制、給私人承辦的命運；大量公辦園轉(zhuǎn)制成為民辦園，也在這種勢態(tài)發(fā)展下，學(xué)前教育辦學(xué)格局發(fā)生了巨大變化，辦學(xué)體制改革問題重重.

2.1 產(chǎn)權(quán)問題

計劃經(jīng)濟(jì)體制下，學(xué)校的舉辦者、管理者、經(jīng)營者比較單一，政府是辦學(xué)的主體，而辦學(xué)體制改革后，舉辦者、管理者、經(jīng)營者變得多元化，產(chǎn)生了各種類型的教育模式，如：個人舉辦、企業(yè)舉辦、股份制辦學(xué)、教育集團(tuán)辦學(xué)、轉(zhuǎn)制學(xué)校、公辦名校辦民校等.使得學(xué)校的教育資產(chǎn)多元化，國有教育資產(chǎn)、承辦者投入的資產(chǎn)和學(xué)校辦幼兒園過程中積累的資產(chǎn)成為幼兒園資產(chǎn)的三大形式，這些資產(chǎn)必須分類建賬，但如何捋清資產(chǎn)，科學(xué)管理，還需要進(jìn)一步的探索.事實上，每種辦學(xué)教育模式又會在其自身發(fā)展中遇到不同性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)問題，所以理清產(chǎn)權(quán)，做好產(chǎn)權(quán)登記是學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)范化、制度化的前提.

2.2 師資問題

師資問題是學(xué)前教育辦學(xué)體制改革中的顯著問題.學(xué)前教育市場化使得許多學(xué)校公辦教師只是保留名號，并未享受到相應(yīng)待遇，甚至出現(xiàn)在職待遇低于退休后待遇的不正?，F(xiàn)象.大多數(shù)幼兒園自主盈虧，自付教師工資，教師待遇普遍較低，而其工作勞動強(qiáng)度大，缺乏相應(yīng)的教師編制和社保，工作積極性難免不高，這也直接導(dǎo)致幼兒園優(yōu)秀人才外流，師資素養(yǎng)普遍偏低.

2.3 管理問題

學(xué)前教育辦學(xué)體制改革過程中，民辦園大量興起，但缺乏相應(yīng)的自治管理組織對行業(yè)內(nèi)的共性問題、棘手問題提出解決方案.學(xué)前教育的管理體制為“‘地方負(fù)責(zé)，分級管理’和有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的原則”，但是由于地方政府對學(xué)前教育的重視度不足，很長時間內(nèi)缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)部門管理學(xué)前教育事務(wù).后期辦學(xué)體制多元化，民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)大量涌現(xiàn)，政府缺乏管理經(jīng)驗，對民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的管理存在各管理部門權(quán)責(zé)不清、管理依據(jù)不明等問題，出現(xiàn)多頭審批、多頭處理，或無人審批無人處理的尷尬境地，大量非法民辦學(xué)校存在，幼兒園安全問題頻頻出現(xiàn)，師生權(quán)益得不到有效地保障.

2.4 政府責(zé)任問題

政府對學(xué)前教育的重要性和必要性在很長一段時間內(nèi)認(rèn)識不足.各級政府對學(xué)前教育的職能劃分不明，將學(xué)前教育推入市場，卻沒有很好地起到彌補(bǔ)“市場機(jī)制不足”的作用.少量的教育經(jīng)費都投入到了公辦園上，大部分民辦園很少或幾乎沒有得到政府的財政支持，幼兒園靠較低的收費維持低水平的運營，幼兒園硬件設(shè)施差，教師工資低，很難有足夠的資金去聘請優(yōu)秀教師，很多教師沒有幼兒教師資格證就直接上崗，教師流動性大、素質(zhì)差.財政教育經(jīng)費投入不足、投入不均是財政投入的癥結(jié).

3 我國學(xué)前教育辦學(xué)體制改革建議

3.1 明晰產(chǎn)權(quán)、明確學(xué)前教育機(jī)構(gòu)法人地位

要理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，確立學(xué)校獨立法人地位，避免政事不分、多頭管理、學(xué)前教育機(jī)構(gòu)無法負(fù)責(zé)任的狀況.要建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)，明確股東、董事會和經(jīng)營層各自的責(zé)任、權(quán)利和利益，并形成分權(quán)制衡的體系，力求組織結(jié)構(gòu)合理化，真正發(fā)揮董事會的作用.

要建立健全代理人機(jī)制，正確處理學(xué)校產(chǎn)權(quán)和學(xué)校管理關(guān)系.很多學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的所有者和經(jīng)營者并不相同，即使純粹的公辦園也存在代理人機(jī)制.要對代理人的行為進(jìn)行監(jiān)督和約束，防止代理成本過高或代理人成本收益過低. 3.2 完善機(jī)制，確保幼兒教師地位和待遇

3.2.1 制定幼師管理制度

完善幼師的入職、培訓(xùn)、晉升、流動、考核等管理.明確幼師的入職資格和學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)，新招聘的幼師須有教師資格證，并實行幼師注冊登記制度.加快核定地區(qū)公辦園教職工編制，切實配齊各類人員；民辦園根據(jù)辦園規(guī)模，參照公辦園教職工編制標(biāo)準(zhǔn)足額配備人員.將幼師繼續(xù)教育納入中小學(xué)教師繼續(xù)教育培訓(xùn)體系，通過財政分層次補(bǔ)助的形式，激勵和支持幼師提升學(xué)歷和專業(yè)技術(shù)職稱；加強(qiáng)公辦園和普惠性幼兒園幼師的有序流動，提高幼兒園整體的教學(xué)和管理水平.

3.2.2 制定幼師待遇保障制度

制定適合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的幼兒園收費標(biāo)準(zhǔn)、中小學(xué)教師工資標(biāo)準(zhǔn)等，制定公辦園和普惠性幼兒園幼師工資待遇標(biāo)準(zhǔn)，制定非普惠性民辦園幼師工資待遇的指導(dǎo)意見，按照幼師專業(yè)技術(shù)職稱合理確定各層次的最低工資標(biāo)準(zhǔn).使各種類型教師的工資待遇都得到普遍的提高.

3.3 明確政府定位

3.3.1 提供改革遵循的制度和政策

現(xiàn)代社會將政府定位于社會公共產(chǎn)品的提供者，而基本的公共產(chǎn)品就是制度.制度和政策不僅為政府管理和發(fā)展教育提供一定的依據(jù)和框架，同時也為學(xué)前教育機(jī)構(gòu)提供了行為準(zhǔn)則規(guī)范.在設(shè)立學(xué)前教育辦學(xué)體制改革相關(guān)的制度和政策時，要考慮大多數(shù)人的利益，從公益性角度考慮受教育者的利益和社會公共利益，充分考慮到辦學(xué)者的自身利益，盡量實現(xiàn)各種利益分配的均衡，體現(xiàn)制度和政策的公平和公正.這是衡量制度和政策有效性的道德標(biāo)準(zhǔn).另一方面，又要體現(xiàn)出一定的競爭性和激勵機(jī)制，以促進(jìn)社會中教育資源的有效配置，有利于提高辦學(xué)者的積極性.這是衡量制度和政策是否有效的效率標(biāo)準(zhǔn).

3.3.2 營造改革創(chuàng)新的辦學(xué)環(huán)境

首先，促進(jìn)教育觀念的轉(zhuǎn)變.改變傳統(tǒng)的對“公辦園”一味追求的認(rèn)識，引導(dǎo)社會公眾對“集體辦”、“私人辦園”的正確認(rèn)知，使公眾教育觀念和教育消費朝著多元化的方向發(fā)展；其次，完善社會保障體系.學(xué)前教育發(fā)展滯后的關(guān)鍵就在于原有的企業(yè)剝離社會福利職能，而相應(yīng)的社會保障體系又沒有建立起來，因此健全社會保障體系，大大減輕學(xué)前教育辦學(xué)體制改革的后顧之憂，保證改革的正常進(jìn)行.其三，合理規(guī)劃辦學(xué)的地域分布、保證教育的合理定位.促進(jìn)新建小區(qū)配套幼兒園設(shè)施的建立，對小區(qū)幼兒園進(jìn)行合理的定位，滿足就近入學(xué)的需求.其四，政府要充分發(fā)揮信息服務(wù)功能，為受教育者提供全面、準(zhǔn)確的辦學(xué)信息，對幼兒園的辦學(xué)水平、師資力量、設(shè)施設(shè)備基本情況等進(jìn)行公開，增加辦學(xué)的透明度.

3.3.3 發(fā)揮政府監(jiān)督和管理的主導(dǎo)作用

加強(qiáng)政府在學(xué)前教育中的監(jiān)督和指導(dǎo)，保證幼兒園辦學(xué)沿著正確的方向進(jìn)行，維護(hù)各種類型幼兒園的辦學(xué)利益，對幼兒園管理和發(fā)展面臨的問題加以指導(dǎo)，既是對辦學(xué)體制改革的支持，也是對參與辦學(xué)體制改革活動者和受教育者利益的保護(hù).

3.3.4 促進(jìn)學(xué)前教育公平

教育公平是社會公平的重要體現(xiàn)，它直接影響到我國整體人口素質(zhì)的提高、國民經(jīng)濟(jì)和整個社會的可持續(xù)發(fā)展.因此，政府應(yīng)加大教育投入，尤其是將財政經(jīng)費投入到經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)和貧困、殘疾弱勢兒童身上.對民辦園也應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的補(bǔ)貼，或直接以經(jīng)費的形式、或以財稅的形式，亦或以優(yōu)惠政策的形式.促進(jìn)各種學(xué)前教育機(jī)構(gòu)教育質(zhì)量的均衡發(fā)展.

〔1〕中國學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略研究課題組.中國學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略研究[M].北京:教育科學(xué)出版社,2010.73.

〔2〕中國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[Z].2003年至2011年數(shù)據(jù)整理.

〔3〕胡衛(wèi)何,金輝,朱利霞.辦學(xué)體制改革多元化的教育 訴求[M].北京:教育科學(xué)出版社,2010.101.

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1673-260X（2014）08-0148-02