基于政府干預(yù)視角的企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼研究

張洪剛

（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院 遼寧 大連 116025）

無(wú)論是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的中國(guó)，還是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的西方國(guó)家，政府干預(yù)企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主要方式之一，而財(cái)政補(bǔ)貼則是政府干預(yù)的重要工具之一。財(cái)政補(bǔ)貼是政府為了實(shí)現(xiàn)特定的政治、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)目標(biāo)，安排財(cái)政資金向特定企業(yè)或個(gè)人提供的一種無(wú)償?shù)呢?cái)政支出。政府利用財(cái)政補(bǔ)貼干預(yù)企業(yè)行為是為了更好地實(shí)現(xiàn)政府的產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。我國(guó)政府實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼的具體動(dòng)機(jī)是什么？財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)施現(xiàn)狀如何？如何規(guī)范我國(guó)企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼行為？本文擬從政府干預(yù)理論的視角，分析探討我國(guó)企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼中存在的問(wèn)題及形成原因，提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、政府干預(yù)與財(cái)政補(bǔ)貼理論概述

（一）政府干預(yù)理論概述 政府干預(yù)（Government Intervention）是指一國(guó)政府為達(dá)到公共目的，或者官員出于私人利益，采取各種措施對(duì)企業(yè)活動(dòng)進(jìn)行直接的干預(yù)。政府干預(yù)通常在市場(chǎng)出現(xiàn)失靈的“意外”時(shí)能夠起到應(yīng)急作用，作為替代市場(chǎng)來(lái)調(diào)控經(jīng)濟(jì)，維護(hù)正常的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序的主要機(jī)制。如果在市場(chǎng)失靈時(shí)，政府不能有效地承擔(dān)或履行好干預(yù)目標(biāo)，那么不僅無(wú)法解決市場(chǎng)失靈后的種種問(wèn)題，還會(huì)出現(xiàn)政府失靈。政府干預(yù)理論最早出現(xiàn)在15世紀(jì)的資本主義國(guó)家，當(dāng)時(shí)，隨著資本主義的不斷發(fā)展，西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的市場(chǎng)化程度逐漸達(dá)到較高水平，但因市場(chǎng)的局限性而暴露出的問(wèn)題也越來(lái)越多。到了19世紀(jì)，很多資本主義國(guó)家開(kāi)始盛行由政府發(fā)揮職能，對(duì)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)活動(dòng)進(jìn)行宏觀調(diào)控甚至是干預(yù)。然而，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制“看不見(jiàn)的手”作用的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派的代表亞當(dāng)·斯密（Adam Smith，1776）認(rèn)為，市場(chǎng)機(jī)制能夠自覺(jué)引導(dǎo)資源的最優(yōu)配置，政府對(duì)自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)反而會(huì)扭曲這種最優(yōu)配置，他在《國(guó)富論》中就主張應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)潛能，政府不應(yīng)過(guò)度參與和干預(yù)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，只需扮演好“守夜人”的角色。不過(guò)，從20世紀(jì)30年代開(kāi)始，西方的發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家開(kāi)始爆發(fā)大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，這是市場(chǎng)機(jī)制的資源配置功能在某些領(lǐng)域無(wú)法充分發(fā)揮的真實(shí)反映，市場(chǎng)失靈已成為大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家的共識(shí)。這時(shí)新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)派的代表人物凱恩斯（Keynes）開(kāi)始反思傳統(tǒng)自由放任理論，并提出了帶有重商主義色彩的政府干預(yù)政策。然而，政府干預(yù)政策實(shí)施后，資本主義國(guó)家爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)越來(lái)越頻繁，工人失業(yè)、經(jīng)濟(jì)蕭條，原本高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)有所減緩甚至停滯不前，這也說(shuō)明在解決社會(huì)問(wèn)題和資源配置方面，政府并不比市場(chǎng)機(jī)制更有效，政府同樣存在失靈現(xiàn)象。于新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)派主張把政府干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)有機(jī)結(jié)合，以政府干預(yù)作為市場(chǎng)機(jī)制的必要補(bǔ)充，二者在調(diào)控經(jīng)濟(jì)秩序、維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方面發(fā)揮協(xié)同作用。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨（Stiglitz）認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展到了一定階段時(shí)，市場(chǎng)失靈已經(jīng)成為了普遍現(xiàn)象，此時(shí)必然需要政府介入，以限制和規(guī)范市場(chǎng)活動(dòng)，雖然政府的職能可能也會(huì)失靈，但這并不能成為阻止政府發(fā)揮作用的借口。這實(shí)際上是肯定了政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮的適度調(diào)控和規(guī)制作用，這能夠有效彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷。但是，筆者認(rèn)為，政府干預(yù)應(yīng)該把握好一個(gè)適當(dāng)?shù)亩?，即政府干預(yù)是行政機(jī)關(guān)利用公共權(quán)力來(lái)影響社會(huì)和經(jīng)濟(jì)，在市場(chǎng)機(jī)制出現(xiàn)偏差或失靈時(shí)，能夠及時(shí)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)秩序，幫助和協(xié)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制更好地發(fā)揮作用，如果政府干預(yù)凌駕于市場(chǎng)機(jī)制之上，顯現(xiàn)出較強(qiáng)的隨意性、偏好性和專(zhuān)制性，就很可能產(chǎn)生過(guò)度干預(yù)，反而損害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。

（二）財(cái)政補(bǔ)貼概念及形式 目前學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為：財(cái)政補(bǔ)貼是國(guó)家財(cái)政部門(mén)在一定的時(shí)期內(nèi)，根據(jù)國(guó)家政策的需要，對(duì)某些特定的產(chǎn)業(yè)、部門(mén)、地區(qū)、企事業(yè)單位或某些特定的產(chǎn)品、事項(xiàng)給予的補(bǔ)助和津貼。它是財(cái)政調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中派生的一種分配形式，是財(cái)政調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要杠桿，起著輔助經(jīng)濟(jì)的作用。從這一財(cái)政補(bǔ)貼概念可以推知：財(cái)政補(bǔ)貼的行為主體是國(guó)家，財(cái)政補(bǔ)貼是國(guó)家財(cái)政分配的一種形式，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能的一種工具，財(cái)政補(bǔ)貼必須得到國(guó)家政府授權(quán)財(cái)政部門(mén)的認(rèn)可；財(cái)政補(bǔ)貼的依據(jù)是國(guó)家在一定時(shí)期制定的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)的有關(guān)政策；財(cái)政補(bǔ)貼的對(duì)象是一些特定的產(chǎn)業(yè)、部門(mén)、地區(qū)、企事業(yè)單位和特定的產(chǎn)品、事項(xiàng)，因此，財(cái)政補(bǔ)貼不具有統(tǒng)一性、普遍性，是一個(gè)特殊的財(cái)政分配形式；財(cái)政補(bǔ)貼是國(guó)家在經(jīng)濟(jì)管理中自覺(jué)運(yùn)用價(jià)值規(guī)律、實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的不可缺少的一個(gè)重要經(jīng)濟(jì)杠桿。因此，世界上大多數(shù)的國(guó)家都運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。財(cái)政補(bǔ)貼的形式多種多樣，最終都表現(xiàn)為政府向企業(yè)輸入資產(chǎn)。資產(chǎn)的具體形式以貨幣性資產(chǎn)為主，當(dāng)然也可以是非貨幣性資產(chǎn)。李娜（2006）財(cái)政補(bǔ)貼的主要形式包括：財(cái)政撥款。財(cái)政撥款是國(guó)家各級(jí)財(cái)政部門(mén)按批準(zhǔn)的預(yù)算，將財(cái)政資金撥給預(yù)算會(huì)計(jì)單位，又稱(chēng)預(yù)算撥款。一般撥款前就通過(guò)某種方式限定了款項(xiàng)的使用方式，屬于國(guó)家（通常是無(wú)償）輸出給企業(yè)的資金；財(cái)政貼息。財(cái)政貼息是政府提供的一種較為隱蔽的補(bǔ)貼形式，即政府代企業(yè)支付部分或全部貸款利息，其實(shí)質(zhì)是向企業(yè)提供價(jià)格補(bǔ)貼；稅收返還。通過(guò)先征后退（先征后返）、即征即返（即征即退）等方式，政府將對(duì)企業(yè)征收的部分稅款進(jìn)行補(bǔ)償，相當(dāng)于一種在稅收方面給予企業(yè)的優(yōu)惠方式；出口補(bǔ)貼。出口補(bǔ)貼是政府為了增加出口商品在國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力，降低商品的企業(yè)出口成本，給予出口企業(yè)或商家的財(cái)政優(yōu)惠政策或現(xiàn)金補(bǔ)貼；科技補(bǔ)貼與扶持資金；非貨幣性資產(chǎn)的無(wú)償劃撥。

二、基于政府干預(yù)視角的財(cái)政補(bǔ)貼動(dòng)機(jī)分析

（一）政府干預(yù)的理論分析 我國(guó)一方面，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變中，政府的權(quán)力配置經(jīng)歷了從集權(quán)到分權(quán)的過(guò)程，政府（特別是地方政府）的行政、經(jīng)濟(jì)等權(quán)力得以擴(kuò)大，獲得了財(cái)政自主權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)等權(quán)力。但同時(shí)政府也相應(yīng)地需要承擔(dān)起諸如就業(yè)、社會(huì)養(yǎng)老、社會(huì)穩(wěn)定等社會(huì)政治目標(biāo)（程仲鳴等，2008），而政府通過(guò)干預(yù)企業(yè)活動(dòng)解決以上政策性負(fù)擔(dān)是其主要途徑之一；另一方面，目前政府官員的選拔和提升標(biāo)準(zhǔn)主要以其經(jīng)濟(jì)績(jī)效指標(biāo)為主（劉培林，2005）。這種對(duì)政府官員政績(jī)的評(píng)價(jià)機(jī)制導(dǎo)致了政府官員圍繞GDP增長(zhǎng)而進(jìn)行的“晉升錦標(biāo)賽”（Blanchard和Shleifer，2001；周黎安，2004，2007）。因此，政府有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)干預(yù)企業(yè)活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)GDP和財(cái)政收入的增長(zhǎng)。政府干預(yù)企業(yè)活動(dòng)存在“支持之手”和“掠奪之手”兩種假說(shuō)。Shleifer和Vishny（1998）、譚勁松等（2009）認(rèn)為，政府會(huì)通過(guò)積極手段來(lái)扶持企業(yè)，提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效來(lái)實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治等公共管理目標(biāo)。而Shleifer和Vishny（1994，1998）、夏力和楊德才（2012）認(rèn)為，政府治理可能并非為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化，而是追求自己的私利，政府（政府官員）會(huì)通過(guò)干預(yù)企業(yè)活動(dòng)實(shí)現(xiàn)其自身利益最大化，而非企業(yè)價(jià)值最大化（潘紅波、余明桂，2011）。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，財(cái)政補(bǔ)貼是政府支出的一個(gè)重要方面，也是世界各國(guó)政府最常用的干預(yù)經(jīng)濟(jì)的政策之一，作為直接或間接向微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體（企業(yè)和個(gè)人）提供的一種無(wú)償?shù)霓D(zhuǎn)移，財(cái)政補(bǔ)貼屬于轉(zhuǎn)移支付范疇，因而這樣的補(bǔ)貼是有條件的（陳冬華，2003；唐清泉和羅黨論，2007；向洪金等，2008）。事實(shí)上，只有在政府和微觀經(jīng)濟(jì)主體有清晰財(cái)產(chǎn)界限的條件下，政府出于某些目的，認(rèn)為有必要干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)主體去追求某些經(jīng)濟(jì)利益的活動(dòng)時(shí)，才會(huì)產(chǎn)生補(bǔ)貼行為（王鳳翔、陳柳欽，2005）。因此，政府對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼，本質(zhì)上仍是一種理性行為，政府在提供財(cái)政補(bǔ)貼時(shí)，必定是為實(shí)現(xiàn)自己的某些目標(biāo)而服務(wù)的，政府的決策行為絕非盲目，只是不同的目標(biāo)取向會(huì)導(dǎo)致不同的行為，在這樣的決策過(guò)程中，可能出現(xiàn)與公共目標(biāo)相偏離的情況，也可能發(fā)生尋租行為，使得部分企業(yè)或個(gè)人獲利?？傊?，政府為企業(yè)提供財(cái)政補(bǔ)貼有著多樣的目標(biāo)取向，至少可分為經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和政治目標(biāo)兩大類(lèi)（崔學(xué)剛，2004）

（二）政府干預(yù)視角的財(cái)政補(bǔ)貼動(dòng)機(jī) 政府通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼干預(yù)企業(yè)活動(dòng)的動(dòng)機(jī)主要在以下方面。（1）促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)是地方政府官員政績(jī)考核的重要指標(biāo)之一（劉培林，2005；王鳳翔和陳柳欽，2006）。在這一動(dòng)機(jī)推動(dòng)下，地方政府的執(zhí)政第一職能就是極力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，從而產(chǎn)生了圍繞GDP增長(zhǎng)的各種“晉升錦標(biāo)賽”（Maskin et al.，2000；周黎安，2004，2007），而地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展又依賴(lài)于本地企業(yè)的發(fā)展。因此。政府往往通過(guò)提供財(cái)政補(bǔ)貼的方式扶持本地區(qū)具有競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的優(yōu)勢(shì)企業(yè)，促進(jìn)企業(yè)投資增長(zhǎng)，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，進(jìn)而促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（2）實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)。各地政府是地方經(jīng)濟(jì)的直接管理者，同時(shí)也是受益者，地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開(kāi)合理的地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。對(duì)于地方政府而言，優(yōu)先發(fā)展高利潤(rùn)、高發(fā)展速度的產(chǎn)業(yè)部門(mén)，使經(jīng)濟(jì)資源向這些部門(mén)集中，同時(shí)促進(jìn)落后產(chǎn)業(yè)部門(mén)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，是地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。而企業(yè)是地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，是地方政府實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要渠道，特別是那些處于優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)，更是地方政府的重點(diǎn)依托和扶持對(duì)象。因而，地方政府有動(dòng)機(jī)通過(guò)各種經(jīng)濟(jì)政策來(lái)扶持當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，誘導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向（王鳳翔、陳柳欽，2006）。給予企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼就是政府幫助企業(yè)盡快達(dá)到既定目標(biāo)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)的重要手段。政府通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼引導(dǎo)企業(yè)將資源向新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移或從落后產(chǎn)業(yè)撤出，最終實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)。（3）增加就業(yè)水平，維持社會(huì)穩(wěn)定。對(duì)于政府而言，其治理目標(biāo)不僅僅包含經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，還包括政治、社會(huì)目標(biāo)。而提高就業(yè)水平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定就是政府的重要職責(zé)之一，就業(yè)水平的高低與社會(huì)穩(wěn)定、居民福祉緊密相連。因此，政府側(cè)重于將財(cái)政補(bǔ)貼與企業(yè)創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)聯(lián)系在一起，對(duì)創(chuàng)造大量就業(yè)機(jī)會(huì)的項(xiàng)目給予重點(diǎn)扶持。特別是對(duì)于能夠直接或間接提供大量就業(yè)機(jī)會(huì)的企業(yè)而言，在其出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困難時(shí)，即使對(duì)其資助有違公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)原則，政府依然有強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)為其提供大量財(cái)政補(bǔ)貼以幫助其渡過(guò)難關(guān)以保護(hù)就業(yè)水平、維持社會(huì)穩(wěn)定。（4）保牌動(dòng)機(jī)。在我國(guó)證券市場(chǎng)上，嚴(yán)格的審核制度使上市公司成為寶貴的“殼資源”。同時(shí)，上市公司往往又是地方的龍頭企業(yè)，是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的重要支柱，對(duì)提高當(dāng)?shù)刂取⑻岣呔蜆I(yè)機(jī)會(huì)、增加當(dāng)?shù)囟愂铡⒋龠M(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都發(fā)揮了十分重要的作用。因此，當(dāng)上市公司虧損，面臨暫停上市或退市摘牌的困難境地時(shí)，政府往往會(huì)不遺余力地通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼等方式提供“支持之手”扶持上市公司，幫助其渡過(guò)難關(guān)，從而可以保留上市公司資格。（5）融資動(dòng)機(jī)。與國(guó)外證券市場(chǎng)融資“啄食順序理論”中把股權(quán)融資作為最后考慮的融資方式不同，我國(guó)證券市場(chǎng)上市公司股權(quán)融資是一種較低成本的融資方式，因此，企業(yè)會(huì)積極爭(zhēng)取上市資格，上市公司也會(huì)積極爭(zhēng)取再融資資格。為了幫助本地上市公司獲取更多資源，政府會(huì)通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼等方式與企業(yè)合謀進(jìn)行盈余管理，使企業(yè)能夠達(dá)到上市資格或增發(fā)新股、配股等再融資規(guī)定的各種條件。

三、我國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)施中存在的問(wèn)題及原因分析

（一）財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)施中存在的問(wèn)題 （1）財(cái)政補(bǔ)貼隨意性較大。由于財(cái)政補(bǔ)貼是政府實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)的重要手段，因此，財(cái)政補(bǔ)貼的具體內(nèi)容都是按照政府政策需要而制定的，體現(xiàn)了較強(qiáng)的政策性。但正是因?yàn)檩^強(qiáng)的政策性，導(dǎo)致財(cái)政補(bǔ)貼也有較大的隨意性，政府在確定財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)象、補(bǔ)貼金額以及補(bǔ)貼期限上都沒(méi)有具體統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，而是按照政策需要予以確定，并且很少公布財(cái)政補(bǔ)貼的具體項(xiàng)目、具體對(duì)象、具體原因以及補(bǔ)貼的使用情況等。財(cái)政補(bǔ)貼的隨意性往往容易造成補(bǔ)貼資金的浪費(fèi)以及腐敗問(wèn)題的產(chǎn)生。（2）財(cái)政補(bǔ)貼具有較強(qiáng)“剛性”。正如上文所述，財(cái)政補(bǔ)貼是政府實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要手段，而政策往往又會(huì)隨著相關(guān)因素和需要的變化而進(jìn)行調(diào)整，具有一定的靈活性，同時(shí)政策還具有一定的時(shí)效性特點(diǎn)。因此，作為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)手段的財(cái)政補(bǔ)貼，同樣也具有一定的靈活性和時(shí)效性，也即當(dāng)政策由于形勢(shì)變化而需要調(diào)整、修正或更新時(shí)，財(cái)政補(bǔ)貼也應(yīng)該相應(yīng)作出調(diào)整變化；當(dāng)形勢(shì)發(fā)生重大變化而導(dǎo)致相關(guān)政策失效時(shí)，與之相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼也應(yīng)隨之終止。但是，目前我國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼卻呈現(xiàn)“剛性”發(fā)展的現(xiàn)象，當(dāng)企業(yè)獲得財(cái)政補(bǔ)貼后，往往會(huì)形成“路徑依賴(lài)”，希望能夠得到政府扶持而一直獲得補(bǔ)貼，特別是當(dāng)相關(guān)政策發(fā)生變動(dòng)或失效后，企業(yè)依然依賴(lài)于政府財(cái)政補(bǔ)貼，甚至于再找新的補(bǔ)貼理由或通過(guò)造假來(lái)多報(bào)、虛報(bào)補(bǔ)貼需求額。這種“剛性”發(fā)展容易對(duì)政府形成財(cái)政壓力，也有違財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)施的初衷。（3）財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模大、范圍廣、內(nèi)容雜，缺乏有效管理。財(cái)政補(bǔ)貼作為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式之一，本質(zhì)上是政府的一種調(diào)節(jié)手段，其規(guī)模與使用范圍應(yīng)該是在一定限度內(nèi)才能最大化財(cái)政補(bǔ)貼的效益。但目前，我國(guó)的現(xiàn)狀是缺乏對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的有效管理，導(dǎo)致其規(guī)模不斷擴(kuò)大，補(bǔ)貼范圍不斷擴(kuò)展。從規(guī)模來(lái)看，如表（1），我國(guó)上市公司獲得的政府財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模在2008-2012年增長(zhǎng)了635.67%；從補(bǔ)貼的范圍來(lái)看，生產(chǎn)環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)甚至消費(fèi)環(huán)節(jié)都存在各種各樣的財(cái)政補(bǔ)貼；從補(bǔ)貼的行業(yè)來(lái)說(shuō)，遍布了工業(yè)、農(nóng)業(yè)以及各類(lèi)服務(wù)行業(yè)；從企業(yè)的投入產(chǎn)出來(lái)看，補(bǔ)貼廣泛存在于企業(yè)生產(chǎn)鏈中的上游企業(yè)、下游企業(yè)乃至最終消費(fèi)者；從補(bǔ)貼的形式來(lái)說(shuō)，包括了價(jià)格補(bǔ)貼、虧損補(bǔ)貼、生活補(bǔ)貼、財(cái)政貼息等等，名目繁多。這在事實(shí)上形成了財(cái)政補(bǔ)貼無(wú)處不在的格局，導(dǎo)致了“無(wú)差別補(bǔ)貼”，弱化了財(cái)政補(bǔ)貼的功能作用。財(cái)政補(bǔ)貼的規(guī)模膨脹，勢(shì)必為財(cái)政帶來(lái)巨大的壓力，造成不必要的負(fù)擔(dān)，而補(bǔ)貼范圍過(guò)寬，削弱了市場(chǎng)的資源有效配置功能，扭曲了正常的市場(chǎng)秩序。（4）財(cái)政補(bǔ)貼效果不理想。財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)施效果一般可以分為經(jīng)濟(jì)效果和社會(huì)效果，經(jīng)濟(jì)效果是指企業(yè)接受財(cái)政補(bǔ)貼后的企業(yè)績(jī)效的變化；而社會(huì)效果是指企業(yè)接受財(cái)政補(bǔ)貼后帶來(lái)的地方就業(yè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的變化?？陀^地說(shuō)，我國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼曾對(duì)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)績(jī)效產(chǎn)生過(guò)積極影響，但隨著近幾年補(bǔ)貼規(guī)模膨脹，補(bǔ)貼范圍過(guò)寬，部分補(bǔ)貼的積極效應(yīng)正逐步減弱，消極效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，補(bǔ)貼效果越來(lái)越不理想。從財(cái)政補(bǔ)貼經(jīng)濟(jì)效果來(lái)看，如表（2），我國(guó)上市公司接受財(cái)政補(bǔ)貼當(dāng)年及后一年相比較，經(jīng)濟(jì)績(jī)效并沒(méi)有顯著性的增加，總體而言，財(cái)政補(bǔ)貼并沒(méi)有真正從實(shí)質(zhì)上提高企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效。從財(cái)政補(bǔ)貼社會(huì)效果來(lái)看，越來(lái)越多的研究顯示，財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)社會(huì)效果的作用一般大于經(jīng)濟(jì)效果，但其社會(huì)效果的作用往往只是部分實(shí)現(xiàn)或不太顯著（唐清泉、羅黨論，2007；黃蓉、趙黎鳴，2011）。如趙書(shū)新、歐國(guó)立（2009）研究了財(cái)政補(bǔ)貼與環(huán)保產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼并未顯著促進(jìn)中國(guó)環(huán)保行業(yè)的發(fā)展。申香華（2010）的研究顯示接受財(cái)政補(bǔ)貼的公司在促進(jìn)就業(yè)、繳稅、增加環(huán)保投入或支出、提供社會(huì)捐助等方面沒(méi)有顯著的貢獻(xiàn)。余明桂等（2010）的研究發(fā)現(xiàn)與地方政府有政治關(guān)聯(lián)的民營(yíng)企業(yè)獲得的財(cái)政補(bǔ)貼與企業(yè)的社會(huì)貢獻(xiàn)負(fù)相關(guān)；但沒(méi)有政治關(guān)聯(lián)的民營(yíng)企業(yè)獲得的財(cái)政補(bǔ)貼與企業(yè)的社會(huì)貢獻(xiàn)正相關(guān)。

表1 2008-2012年我國(guó)上市公司財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模

表2 2008-2011年我國(guó)上市公司財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)施前后企業(yè)績(jī)效統(tǒng)計(jì)描述

（二）財(cái)政補(bǔ)貼問(wèn)題形成的原因分析 （1）缺乏相關(guān)法規(guī)規(guī)范。目前為止，我國(guó)還沒(méi)有制定關(guān)于規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼的法律法規(guī)，缺乏清晰的指導(dǎo)性規(guī)章，財(cái)政補(bǔ)貼更多是以一種政策的形式在實(shí)施，缺少法律依據(jù)，法律效力不強(qiáng)。雖然相關(guān)部門(mén)對(duì)于財(cái)政補(bǔ)貼也有相應(yīng)文件規(guī)定，但這些文件缺少具體指導(dǎo)補(bǔ)貼政策實(shí)施的操作性?xún)?nèi)容，公眾對(duì)此也了解不多。因此，在財(cái)政補(bǔ)貼的具體實(shí)施過(guò)程中，由于缺少法規(guī)約束，財(cái)政補(bǔ)貼往往容易被濫用。（2）政企不分。盡管我國(guó)對(duì)于政府與企業(yè)的關(guān)系已經(jīng)有了比較成熟的觀點(diǎn)，即政府應(yīng)遵循市場(chǎng)原則，不應(yīng)該過(guò)多干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，只有在“市場(chǎng)失靈”的時(shí)候才加以干預(yù)，而且政府干預(yù)要適度，但在政府通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼方式干預(yù)企業(yè)的實(shí)踐中，政府作為補(bǔ)貼資金的提供者，往往把被扶持企業(yè)（特別是國(guó)有企業(yè)）視作自己可以直接支配的對(duì)象，對(duì)接受財(cái)政補(bǔ)貼的企業(yè)往往隨意干涉其補(bǔ)貼資金的使用，甚至以提供財(cái)政補(bǔ)貼為條件，把企業(yè)作為體現(xiàn)政績(jī)的工具（往往是以犧牲企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益為代價(jià)）。（3）企業(yè)尋租。布坎南的尋租理論認(rèn)為政府干預(yù)必然會(huì)產(chǎn)生租金，這會(huì)誘使企業(yè)通過(guò)尋租的方式獲取通過(guò)市場(chǎng)無(wú)法獲取的利益。對(duì)于企業(yè)而言，財(cái)政補(bǔ)貼是政府提供的可以無(wú)償使用的資金，因此，企業(yè)具有強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)去盡可能多的獲取補(bǔ)貼資金。而對(duì)于政府（政府官員）而言，其向企業(yè)提供財(cái)政補(bǔ)貼時(shí)具有較大的自由裁量權(quán)，也即對(duì)補(bǔ)貼的對(duì)象、金額以及期限有較大的自由決定權(quán)，出于其自身私有利益的考慮，政府（政府官員）會(huì)刻意把財(cái)政補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置得很模糊或具有較強(qiáng)的任意性，通過(guò)“設(shè)租”方式誘使企業(yè)向自己“尋租”。因此，為了獲取補(bǔ)貼資金，企業(yè)會(huì)想辦法通過(guò)與政府（政府官員）構(gòu)建“關(guān)系”而進(jìn)行尋租，這樣，在爭(zhēng)取政府財(cái)政補(bǔ)貼時(shí)才更有可能獲得財(cái)政補(bǔ)貼政策的認(rèn)定和審批。吳文鋒等（2008）研究認(rèn)為，具有政治聯(lián)系的民營(yíng)企業(yè)比沒(méi)有政治聯(lián)系的民營(yíng)企業(yè)更容易獲得財(cái)政補(bǔ)貼。余明桂等（2010）也指出，與地方政府建立政治聯(lián)系的民營(yíng)企業(yè)確實(shí)能夠獲得更多的財(cái)政補(bǔ)貼。制度環(huán)境越差的地區(qū)，依賴(lài)政治聯(lián)系獲取補(bǔ)貼的效應(yīng)越強(qiáng)，但采用這種尋租方式獲取的補(bǔ)貼使用效率低下甚至無(wú)效，甚或往往還伴隨著政府腐敗的發(fā)生，這導(dǎo)致政府實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼的目的難以達(dá)到，并最終導(dǎo)致補(bǔ)貼政策的失靈。（4）缺少有效的監(jiān)督管理。在我國(guó)，由于政府財(cái)政補(bǔ)貼的隨意性，在財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)象的確定、金額的多少乃至使用上都缺少相應(yīng)的監(jiān)督與管理，對(duì)補(bǔ)貼資金使用效果缺少考核、評(píng)價(jià)，對(duì)如何使用補(bǔ)貼資金、是否達(dá)到既定補(bǔ)貼目標(biāo)也缺少監(jiān)管。這在一定程度上造成了補(bǔ)貼資金的使用浪費(fèi)以及腐敗問(wèn)題的產(chǎn)生。

四、我國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼完善的政策建議

（一）完善法律規(guī)范 要規(guī)范、公平、透明地實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼，需要把財(cái)政補(bǔ)貼的主要內(nèi)容以法律形式加以規(guī)定，使之在執(zhí)行財(cái)政補(bǔ)貼中具有權(quán)威性、規(guī)范性、可操作性和透明性，明確財(cái)政補(bǔ)貼的實(shí)施條件、補(bǔ)貼對(duì)象、金額的確定標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼的程序以及怎樣規(guī)范和管理補(bǔ)貼，通過(guò)制度約束來(lái)保證財(cái)政補(bǔ)貼的合理使用，減少財(cái)政補(bǔ)貼的隨意性。

（二）轉(zhuǎn)變政府角色 處于轉(zhuǎn)軌期的我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，雖然已經(jīng)取得較大的建設(shè)成就，但仍存在很多不完善之處。2012年11月召開(kāi)的黨的“十八大”已經(jīng)明確提出，必須全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革，這是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵，同時(shí)還特別指出，“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，必須更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用”。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確提出，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)。其核心問(wèn)題是如何處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”。由此可見(jiàn)，政企關(guān)系改革是未來(lái)全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革，加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要目標(biāo)，政府和企業(yè)的關(guān)系應(yīng)該向著健康、規(guī)范、合作、共贏的方向發(fā)展，只有這樣才能促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的順利轉(zhuǎn)型，只有雙方在各自的分工范圍內(nèi)行使必要權(quán)利，同時(shí)承擔(dān)好責(zé)任和義務(wù)，政府和企業(yè)才能實(shí)現(xiàn)良好互動(dòng)。因此，規(guī)范政府和企業(yè)行為，明確政府和企業(yè)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中應(yīng)該具備的職能、扮演的角色，適當(dāng)減少政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)，由“過(guò)度干預(yù)”向“適度干預(yù)”轉(zhuǎn)變，由“直接干預(yù)”向“間接干預(yù)”轉(zhuǎn)變，由“權(quán)力主導(dǎo)”向“服務(wù)主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府的準(zhǔn)確定位，把更多的經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)權(quán)交還市場(chǎng)。此外，還要進(jìn)一步完善行政審批制度，通過(guò)簡(jiǎn)化繁雜的行政審批程序，降低企業(yè)采用非正常的尋租手段達(dá)到自身目的的可能性，減少由此可能引發(fā)的社會(huì)不公和腐敗；社會(huì)公共資源的配置應(yīng)當(dāng)交由市場(chǎng)這一主導(dǎo)力量完成，而不是將行政權(quán)力凌駕于市場(chǎng)權(quán)力之上，政府要堅(jiān)持公開(kāi)、規(guī)范、透明的資源分配原則，同時(shí)對(duì)一些法規(guī)尚未觸及的領(lǐng)域要用更加明確的制度和法律予以健全、明晰和完善，從而為企業(yè)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)、政府的職能清晰、政企關(guān)系的良性化及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的成熟等提供有力的制度保障。在此基礎(chǔ)上有效實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼才真正有助于發(fā)揮補(bǔ)貼效應(yīng)，提高企業(yè)績(jī)效，達(dá)到政府實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼的預(yù)期目的。

（三）規(guī)范程序增加透明度 一是要規(guī)范、公平、透明地實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼，把財(cái)政補(bǔ)貼的主要內(nèi)容以更為明確的法律形式加以規(guī)定，使之在執(zhí)行財(cái)政補(bǔ)貼中具有權(quán)威性、規(guī)范性、可操作性和透明性，明確財(cái)政補(bǔ)貼的實(shí)施條件、補(bǔ)貼對(duì)象、金額的確定標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼的程序以及怎樣規(guī)范和管理補(bǔ)貼，通過(guò)制度約束來(lái)保證財(cái)政補(bǔ)貼的合理使用，減少財(cái)政補(bǔ)貼的隨意性；二是要規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼程序，公開(kāi)財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)施的流程與結(jié)果，減少暗箱操作，限制政治關(guān)聯(lián)導(dǎo)致的設(shè)租、尋租行為，盡可能減少財(cái)政補(bǔ)貼中的浪費(fèi)與腐敗。

（四）構(gòu)建有效的監(jiān)管體系 （1）建立財(cái)政補(bǔ)貼績(jī)效考核體系。針對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的實(shí)施目的，有針對(duì)性地選擇諸如企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效、就業(yè)率、地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率等相關(guān)的指標(biāo)，賦予不同的權(quán)重，構(gòu)建財(cái)政補(bǔ)貼的績(jī)效考核體系，對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的實(shí)施效果加以考核、評(píng)價(jià)。（2）加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。由于財(cái)政補(bǔ)貼涉及到政府和企業(yè)，因此，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)企業(yè)使用財(cái)政補(bǔ)貼的外部審計(jì)和政府批復(fù)財(cái)政補(bǔ)貼的財(cái)政審計(jì)。企業(yè)外部審計(jì)的重點(diǎn)應(yīng)該圍繞補(bǔ)貼資金使用是否合法合規(guī)、是否對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行了合適的會(huì)計(jì)核算與揭示等展開(kāi)。而對(duì)政府審計(jì)，其審計(jì)重點(diǎn)應(yīng)該圍繞財(cái)政補(bǔ)貼程序是否合規(guī)、財(cái)政補(bǔ)貼的實(shí)際運(yùn)用效果如何評(píng)價(jià)等方面進(jìn)行。

［1］ 程仲鳴、夏新平、余明桂：《政府干預(yù)、金字塔結(jié)構(gòu)與地方國(guó)有上市公司投資》，《管理世界》2008年第9期。

［2］ 黃蓉、趙黎鳴：《政府補(bǔ)助：保殼還是培優(yōu)》，《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2011年。

［3］ 劉培林：《地方保護(hù)和市場(chǎng)分割的損失》，《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2005年第4期。

［4］ 潘紅波、余明桂：《支持之手、掠奪之手與異地并購(gòu)》，《經(jīng)濟(jì)研究》2011年第9期。

［5］ 申香華：《成長(zhǎng)空間、盈虧狀況與營(yíng)利性組織財(cái)政補(bǔ)貼績(jī)效》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2010年第9期。

［6］ 唐清泉、羅黨論：《政府補(bǔ)貼動(dòng)機(jī)及其效果的實(shí)證研究——來(lái)自中國(guó)上市公司的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《金融研究》2007年第6期。

［7］ 吳文鋒、吳沖鋒、劉曉薇：《中國(guó)民營(yíng)上市公司高管的政府背景與公司價(jià)值》，《經(jīng)濟(jì)研究》2008年第7期。

［8］ 夏力、楊德才：《“扶持之手”還是“掠奪之手”：政府干預(yù)與企業(yè)政治關(guān)聯(lián)文獻(xiàn)綜述》，《學(xué)?！?012年第3期。

［9］ 余明桂、回雅甫、潘紅波：《政治聯(lián)系、尋租與地方政府財(cái)政補(bǔ)貼有效性》，《經(jīng)濟(jì)研究》2010年第3期。

［10］ 趙書(shū)新、歐國(guó)立：《信息不對(duì)稱(chēng)條件下財(cái)政支持環(huán)保產(chǎn)業(yè)的效果與策略》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2009年。

［11］ 周黎安：《晉升博弈中政府官員的激勵(lì)與合作——兼論我國(guó)地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問(wèn)題長(zhǎng)期存在的原因》，《經(jīng)濟(jì)研究》2004年第6期。

［12］ 周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。

［13］ Shleifer,A.,&Vishny,R.W.The Quality of Government,Harvard Institute of Economic Research Working Papers:1847,1998.

［14］ Blanchard,O.,&Shleifer,A.Federalism with and without Political Centralization:China versus Russia,IMF Staff Papers,2001.

［15］ Faccio,M.Politically Connected Firms,American Economic Review,2006.

［16］ Shleifer,A.,&Vishny,R.W.Politicians and Firms,Quarterly Journal Of Economics,1994.