高?？?jī)效預(yù)算實(shí)施思考

江蘇科技大學(xué) 曹 寸 桑晨燕

一、績(jī)效預(yù)算涵義

一般認(rèn)為，績(jī)效預(yù)算是一種以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算。它要求預(yù)算單位在請(qǐng)求撥款時(shí)，必須明確闡述所要達(dá)到的目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而擬定的支出計(jì)劃需要花費(fèi)多少錢，以及用哪些量化的指標(biāo)來衡量其在實(shí)施每項(xiàng)計(jì)劃的過程中所取得的成績(jī)（或完成工作的情況）。它包括績(jī)、預(yù)算、效三個(gè)方面，績(jī)是指請(qǐng)求撥款是為了達(dá)到某一具體目標(biāo)或計(jì)劃，即業(yè)績(jī)指標(biāo)。業(yè)績(jī)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是可以量化的，以便進(jìn)行編制和考核。預(yù)算是指要完成目標(biāo)或計(jì)劃所需要的費(fèi)用總額或全部成本。效是指對(duì)業(yè)績(jī)和效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，并按照績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果對(duì)預(yù)算進(jìn)行管理。2011年7月5日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》，這是我國(guó)關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理工作的第一個(gè)綱領(lǐng)性文件，高校實(shí)施績(jī)效預(yù)算成為亟待深入研究和加速推進(jìn)的一項(xiàng)工作。本文以高?？?jī)效預(yù)算的理論為基礎(chǔ)，歸納了高校現(xiàn)行預(yù)算管理中存在的問題，對(duì)高校實(shí)施績(jī)效預(yù)算的意義和運(yùn)作步驟提出了一些見解，希望能對(duì)高?？?jī)效預(yù)算的實(shí)施提供幫助。

二、高校實(shí)施績(jī)效預(yù)算的意義

（一）優(yōu)化高校的資源配置，提高資金的使用效益 高校內(nèi)部資源在很大程度上存在著盲目和低效率配置，資金在校內(nèi)各部門之間分配不合理，存在著貧富不均的現(xiàn)象。績(jī)效預(yù)算強(qiáng)調(diào)以績(jī)效為前提來進(jìn)行預(yù)算資金的分配，將各部門本年度獲得的預(yù)算資金與其上年度資金使用的效益相聯(lián)系，將績(jī)效考核結(jié)果作為部門預(yù)算增減的重要依據(jù)，使資源能夠得到合理的配置，從而提高資金的使用效益。

（二）調(diào)動(dòng)各部門的積極性，增強(qiáng)預(yù)算的約束力與剛性 高校實(shí)施績(jī)效預(yù)算，把預(yù)算與績(jī)效相結(jié)合，在安排資金時(shí)，充分考慮資金的使用效益、效率和效果，明確部門的工作目標(biāo)和任務(wù)，將部門經(jīng)費(fèi)與其目標(biāo)和任務(wù)相掛鉤，并簽訂績(jī)效合同，建立績(jī)效考評(píng)機(jī)制，合理運(yùn)用考評(píng)結(jié)果，將能調(diào)動(dòng)各部門員工的積極性，提高各部門管理人員的責(zé)任心，從而使預(yù)算約束得以硬化，財(cái)務(wù)管理的力度得以加強(qiáng)，高校的預(yù)算管理水平得以提高。

（三）推進(jìn)和諧校園建設(shè)，增強(qiáng)辦學(xué)實(shí)力 高校推行績(jī)效預(yù)算，通過自下而上的參與機(jī)制，讓相關(guān)部門人員和教職工參與到預(yù)算管理的過程之中，廣泛征求他們的意見，在預(yù)算管理過程中充分體現(xiàn)民主、公平，有利于推進(jìn)和諧校園的建設(shè)。高校實(shí)施績(jī)效預(yù)算，能充分調(diào)動(dòng)各部門的積極性，提高資金的使用效益，從而進(jìn)一步提高學(xué)校的整體績(jī)效，學(xué)校整體績(jī)效的提高有利于高校獲得更多的財(cái)政教育資金補(bǔ)助，高校就可以合理安排使用，增加學(xué)校的辦學(xué)實(shí)力。

（四）合理控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)高校的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展 高校在發(fā)展過程中面臨著許多風(fēng)險(xiǎn)，尤其是高校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，影響頗大。高校實(shí)施績(jī)效預(yù)算，可以通過考核和評(píng)價(jià)學(xué)校的財(cái)務(wù)發(fā)展?jié)摿?，充分衡量其在?fù)債和風(fēng)險(xiǎn)方面的承受能力?？?jī)效預(yù)算作為一種較為先進(jìn)的預(yù)算管理方法，在衡量和監(jiān)控各部及項(xiàng)目的運(yùn)行績(jī)效方面發(fā)揮著重要的作用。因此，高校推行績(jī)效預(yù)算不但可以合理控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高財(cái)務(wù)管理水平，而且也可以促進(jìn)高校的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

三、高校現(xiàn)行預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算管理意識(shí)淡薄，資金浪費(fèi)嚴(yán)重 目前，大部分高校還沒有真正建立建全預(yù)算管理制度，而且由于對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)存在片面性，意識(shí)淡薄，沒有充分認(rèn)識(shí)到績(jī)效管理的重要性，也沒有將績(jī)效評(píng)價(jià)納入高校預(yù)算編制和執(zhí)行的管理體系中。更有甚者，有的學(xué)校沒有把財(cái)務(wù)預(yù)算制度作為組織財(cái)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的法定依據(jù)，有章不循隨意更改，使預(yù)算成為一種擺設(shè)，加上各部門忙于追加、爭(zhēng)奪資金，很少有人去考核資金的使用效益，導(dǎo)致資金使用效益低下。

（二）目標(biāo)制定不明確，與學(xué)校長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)脫節(jié) 很多高校在制定內(nèi)部預(yù)算的時(shí)候目標(biāo)不明確，使得不同項(xiàng)目之間缺乏可比性，項(xiàng)目的選擇與安排容易產(chǎn)生隨意性。由于校內(nèi)各部門存在著相對(duì)利益的差別，各部門發(fā)展目標(biāo)的不一致，對(duì)整個(gè)學(xué)校當(dāng)年發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)也就很難達(dá)成共識(shí)，導(dǎo)致各部門爭(zhēng)經(jīng)費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，經(jīng)費(fèi)支出效益不高，經(jīng)費(fèi)緊張和亂花錢現(xiàn)象并存，資金體外循環(huán)嚴(yán)重。

（三）預(yù)算編制不合理，預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性 由于現(xiàn)行高校的預(yù)算編制一般仍采用基數(shù)加增長(zhǎng)的方法編制，使得原來不合理的因素仍然存在，當(dāng)然編制出來的預(yù)算也就缺乏科學(xué)性。再加上高校在預(yù)算管理及相關(guān)配套制度建設(shè)上尚有欠缺，預(yù)算執(zhí)行過程中，常常有追加預(yù)算的情況發(fā)生，這就使得預(yù)算名存實(shí)亡，預(yù)算的剛性也被大大削弱，最終導(dǎo)致預(yù)算的編制和執(zhí)行相脫節(jié)。

（四）預(yù)算管理缺乏成本控制，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng) 高校沒有建立有效的教育成本分擔(dān)機(jī)制，學(xué)校所獲得的有限的教育經(jīng)費(fèi)很難滿足高校的發(fā)展需要，而各部門對(duì)分配下來的經(jīng)費(fèi)使用有時(shí)又不按申報(bào)時(shí)的預(yù)算執(zhí)行，節(jié)約開支的觀念淡薄，無形中也增加了學(xué)校財(cái)務(wù)管理的風(fēng)險(xiǎn)。學(xué)校為了保證基本建設(shè)任務(wù)的完成，在經(jīng)費(fèi)不足的情況下，主要采用銀行貸款的方式來改善辦學(xué)條件，這雖然在短期內(nèi)解決了學(xué)校發(fā)展中的實(shí)際困難，但同時(shí)也給學(xué)校帶來了很大的還款壓力，而高校對(duì)還款支出估計(jì)不足或者重視程度不高，這種舉債經(jīng)營(yíng)可能帶來的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在預(yù)算編制中也沒有很好地予以體現(xiàn)，就使得預(yù)算的平衡原則難以實(shí)現(xiàn)，增加了學(xué)校長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)。

四、高?？?jī)效預(yù)算運(yùn)作步驟

（一）設(shè)立高校預(yù)算委員會(huì) 借鑒國(guó)外績(jī)效預(yù)算的主要做法，高校需設(shè)立專門的組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)績(jī)效預(yù)算的具體工作，建議高校設(shè)立預(yù)算委員會(huì)，其性質(zhì)為預(yù)算審定和咨詢機(jī)構(gòu)。該委員會(huì)主任由總會(huì)計(jì)師擔(dān)任，成員可以由人事、科研、教務(wù)等部門相關(guān)人員組成，其職責(zé)主要是負(fù)責(zé)制訂績(jī)效預(yù)算的方案，分解預(yù)算指標(biāo)、編制績(jī)效預(yù)算、建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系、監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行情況、對(duì)預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果進(jìn)行績(jī)效考核，然后根據(jù)考核的結(jié)果調(diào)整下一年度的預(yù)算。預(yù)算委員會(huì)通過的議程報(bào)校長(zhǎng)辦公會(huì)討論，校長(zhǎng)辦公會(huì)主要負(fù)責(zé)績(jī)效預(yù)算方案的審批、下達(dá)，對(duì)考核結(jié)果進(jìn)行懲處，對(duì)預(yù)算委員會(huì)監(jiān)督等。高校內(nèi)部各部門及個(gè)人為高校績(jī)效預(yù)算的具體實(shí)施主體。高校的教職工代表大會(huì)在預(yù)算管理中對(duì)學(xué)校的預(yù)決算具有審議、質(zhì)疑和提出修改意見的權(quán)利，并定期和審計(jì)處、紀(jì)監(jiān)委對(duì)預(yù)算委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)于預(yù)算會(huì)的違法行為及時(shí)進(jìn)行懲處。

（二）規(guī)劃績(jī)效目標(biāo) 確定績(jī)效目標(biāo)是編制預(yù)算的重要環(huán)節(jié)。一是要確定戰(zhàn)略目標(biāo)。戰(zhàn)略目標(biāo)是高校戰(zhàn)略規(guī)劃的核心內(nèi)容，反映了高校在某一時(shí)期的發(fā)展方向和程度。高校一般要進(jìn)行3～5年的戰(zhàn)略規(guī)劃，而戰(zhàn)略目標(biāo)是戰(zhàn)略規(guī)劃在特定時(shí)期的奮斗目標(biāo)，部門目標(biāo)是總體戰(zhàn)略目標(biāo)的具體化。二是要設(shè)定績(jī)效目標(biāo)?？?jī)效目標(biāo)是績(jī)效預(yù)算的“靈魂”，高校的戰(zhàn)略目標(biāo)決定了高校的績(jī)效目標(biāo)，高校發(fā)展規(guī)劃中的長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)可以分解細(xì)化為短期績(jī)效目標(biāo)，而預(yù)算是績(jī)效目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的資源配置工具。

（三）制定年度績(jī)效計(jì)劃 年度績(jī)效計(jì)劃是編制年度績(jī)效預(yù)算的依據(jù)之一，是學(xué)?；虿块T戰(zhàn)略規(guī)劃和日常工作之間的紐帶，包括績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。其主要任務(wù)是明確學(xué)校和部門的年度績(jī)效目標(biāo)、衡量績(jī)效的指標(biāo)和評(píng)價(jià)績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)及方法。學(xué)校將整體戰(zhàn)略目標(biāo)分解到各個(gè)年度，各部門再根據(jù)學(xué)校的年度戰(zhàn)略目標(biāo)制定本部門的年度績(jī)效計(jì)劃，年度績(jī)效計(jì)劃必須明確本部門的工作活動(dòng)所要達(dá)到的績(jī)效水平，具體到實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)的工作程序、技術(shù)、所要投入的人、財(cái)、物等資源。其中，績(jī)效目標(biāo)必須客觀、量化、可度量，不僅明確確定做什么，還要明確工作的產(chǎn)出數(shù)量和應(yīng)當(dāng)達(dá)到的效果；績(jī)效指標(biāo)中不僅要有質(zhì)量、數(shù)量和效果指標(biāo)還要有相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

（四）編制年度績(jī)效預(yù)算 高校在編制年度績(jī)效預(yù)算時(shí)，要以部門預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算為基礎(chǔ)。首先，各部門要根據(jù)學(xué)校的戰(zhàn)略目標(biāo)制定出本部門3～5年的戰(zhàn)略規(guī)劃劃和年度績(jī)效目標(biāo)，使各部門的具體工作與學(xué)校的總體發(fā)展規(guī)劃聯(lián)系起來；其次，各部門依據(jù)年度績(jī)效目標(biāo)制定本部門的年度績(jī)效計(jì)劃，確定部門的項(xiàng)目活動(dòng)；再次，各部門依據(jù)年度工作計(jì)劃，根據(jù)年度資源需求量和相關(guān)規(guī)定估算資金，編制出本部門的績(jī)效預(yù)算；最后，學(xué)校對(duì)各部門的績(jī)效預(yù)算進(jìn)行匯總形成學(xué)校的績(jī)效預(yù)算。

（五）簽訂績(jī)效合同 績(jī)效預(yù)算的核心是簽訂績(jī)效合同，績(jī)效合同是一種契約關(guān)系，是連接項(xiàng)目與預(yù)算、部門預(yù)算與學(xué)校預(yù)算的紐帶。部門在被賦予高度的自主權(quán)的同時(shí)，要事先做出達(dá)到績(jī)效的合理而可靠的承諾，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。績(jī)效合同以目標(biāo)、任務(wù)和項(xiàng)目為主要內(nèi)容，一般都包括部門所需要的資金額、部門在支出上的權(quán)力、資金使用后的產(chǎn)出和效果及衡量產(chǎn)出和效果的績(jī)效指標(biāo)等，其原型是年度工作目標(biāo)責(zé)任書、聘期目標(biāo)責(zé)任書、專項(xiàng)資金申請(qǐng)書等，績(jī)效合同的文本可以參照科研項(xiàng)目申報(bào)、重大建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)等來進(jìn)行設(shè)計(jì)和完善。

（六）提交績(jī)效報(bào)告 年度終了，部門或單位需提交年度績(jī)效報(bào)告，年度績(jī)效報(bào)告是績(jī)效預(yù)算的關(guān)鍵。年度績(jī)效報(bào)告是執(zhí)行績(jī)效預(yù)算的單位或部門在年末將執(zhí)行績(jī)效預(yù)算的結(jié)果撰寫成報(bào)告，用于跟蹤部門年度績(jī)效計(jì)劃的進(jìn)展情況。報(bào)告的內(nèi)容包括實(shí)際預(yù)算配置情況，實(shí)際的開支，人力資源管理、績(jī)效水平等。年度績(jī)效報(bào)告即要報(bào)告預(yù)算項(xiàng)目的已完成情況也要總結(jié)預(yù)算的執(zhí)行情況，比如，資金是否得到了充分的利用，用在了哪里，活動(dòng)的成本是多少，取得了什么成果等。年度績(jī)效報(bào)告應(yīng)將實(shí)際取得的績(jī)效與當(dāng)初年度績(jī)效計(jì)劃中規(guī)定的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比分析，如果績(jī)效目標(biāo)沒有達(dá)到，需要陳述原因，并報(bào)告下一步將要采取的措施。如果績(jī)效目標(biāo)已經(jīng)無法實(shí)現(xiàn)或者不切實(shí)際，需要作出解釋，并推薦合理的改革方案。

（七）進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià) 績(jī)效評(píng)價(jià)是組織運(yùn)用一系列的科學(xué)技術(shù)方法，對(duì)績(jī)效預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果與績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比分析，績(jī)效評(píng)價(jià)的信息將被應(yīng)用于未來的決策之中，績(jī)效評(píng)價(jià)是組織提高績(jī)效的外在動(dòng)力。組織在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，需要確定績(jī)效評(píng)價(jià)的原則、設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)、確定評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)和方法。目前，高校還沒有建立起統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，因此，各高校在設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)應(yīng)結(jié)合自身的實(shí)際情況，選擇適合的指標(biāo)體系，運(yùn)用適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)方法，對(duì)績(jī)效預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（八）反饋績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果 2011年7月5日，財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》第三條指出：“逐步建立預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成的評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制?！币虼?，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果出來以后，預(yù)算委員會(huì)就要反饋到校長(zhǎng)辦公會(huì)，用于編制本年度的預(yù)算績(jī)效報(bào)告，為制定明年的預(yù)算績(jī)效計(jì)劃和績(jī)效預(yù)算作參考，同時(shí)也為執(zhí)行高校戰(zhàn)略規(guī)劃和戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施提供參考。高校還可以建立適當(dāng)?shù)目荚u(píng)機(jī)制，對(duì)績(jī)優(yōu)的部門給予獎(jiǎng)勵(lì)，績(jī)差的部門給予一定的懲罰，也可以將績(jī)效考評(píng)結(jié)果同津貼、職稱晉升、職務(wù)聘任等相掛鉤，用以調(diào)動(dòng)各部門和教職工的積極性。

總之，高校實(shí)施績(jī)效預(yù)算具有重要的意義，但高校還應(yīng)該根據(jù)自身的條件和發(fā)展水平，選擇適合的實(shí)施路徑，要逐步的引入績(jī)效信息，不可盲目實(shí)施，因?yàn)榭?jī)效預(yù)算是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，高校實(shí)施績(jī)效預(yù)算需要多方面的支撐，即需要領(lǐng)導(dǎo)的重視，全員的參與和各部門的相互配合，也需要相應(yīng)的組織保障和制度保證等等。而目前，績(jī)效預(yù)算在高校的應(yīng)用還處于理論研究階段，我國(guó)高?？?jī)效預(yù)算還沒有全面進(jìn)行，建議高?？梢韵葟牟糠謱ｍ?xiàng)資金項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效預(yù)算的試點(diǎn)。

［1］ 陳勝權(quán)：《高等學(xué)?？?jī)效預(yù)算管理模式的評(píng)價(jià)》，《財(cái)務(wù)與金融》2009年第1期。

［2］ 張思強(qiáng)：《高等學(xué)?？?jī)效預(yù)算的理論框架》，《事業(yè)財(cái)會(huì)》2006年第4期。

［3］ 王麗萍、郭嵐、張勇：《高校新績(jī)效預(yù)算管理體系研究》，《財(cái)會(huì)通訊》2008年第3期。

［4］ 母丹、戴鋒：《高?？?jī)效預(yù)算管理模式研究》，《重慶教育學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第11期。

［5］ 謝靖、薛明梅：《高?？?jī)效預(yù)算改革的思考》，《中國(guó)管理信息化》2011年第7期。