公用企業(yè)與普通企業(yè)法律制度的異同性評析

史虎生

（寧波大學(xué)法學(xué)院，浙江 寧波 315211）

引言

公用企業(yè)作為獨立的商品經(jīng)濟組織，具有一般企業(yè)的普遍特征，又具有公用事業(yè)的特性。目前，國內(nèi)學(xué)者對于公用企業(yè)的研究，多集中于反壟斷法是否可以適用于公用企業(yè)，而對公用企業(yè)與普通企業(yè)的比較研究卻相對較少。作者認(rèn)為只有在了解了公用企業(yè)與普通企業(yè)的異同性的基礎(chǔ)上，才能更好地促進我國公用企業(yè)法律制度的構(gòu)建。因此，作者對兩者在反壟斷法律制度以及反不正當(dāng)競爭法制度上存在的差異性進行評析，并在此基礎(chǔ)上進行進一步思考，提出將競爭機制引入公用企業(yè)，正確處理公用企業(yè)與反壟斷法的關(guān)系。

1 公用企業(yè)內(nèi)涵概述

公用企業(yè)作為一種特殊的企業(yè)形態(tài)，對于一國國民經(jīng)濟的發(fā)展有著不可或缺的作用。有關(guān)公用企業(yè)概念的界定，不同的學(xué)科有不同的定義，本文采用的是法學(xué)上的概念。

1.1 公用企業(yè)的界定與特征

公用事業(yè)與公用企業(yè)是兩個相似的概念，公用事業(yè)是指為社會大眾提供最基本生活所需的商品或勞務(wù)的社會組織，其企業(yè)形式大多數(shù)為國營國有，并且具有自然壟斷的性質(zhì)，公用事業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)的價格與百姓的生活密切相關(guān)，為了讓百姓的生活免遭剝削，這些公用事業(yè)一般情況下都有政府控制。公用企業(yè)作為公用事業(yè)的一類，是指持續(xù)存在的，為社會提供具有公共性質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)為其主要經(jīng)營活動，且具有一定盈利目標(biāo)，受到政府特殊管制措施所制約的經(jīng)濟組織[1]，1993年發(fā)布的《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》第二條對公用企業(yè)做出了規(guī)定，即公用企業(yè)的經(jīng)營者，指的是水、電、熱、氣、郵政等的供應(yīng)者。

公用企業(yè)的特性，具體表現(xiàn)為：其一，供需面大。公用企業(yè)的服務(wù)對象是全民，而水、電、瓦斯、郵政、公交等是現(xiàn)代生活之民生必需品，是為了滿足社會的總體需求，涉及面廣，關(guān)系到每家每戶的衣食住行，所以公用企業(yè)不論何時何地，其運營都必須健康正常。其二，對基礎(chǔ)設(shè)施的依懶性。公用企業(yè)提供的是老百姓日常生活所必須的產(chǎn)品和服務(wù)，對基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)有依賴性。公共企業(yè)提供服務(wù)，需要以管道或者網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施作為媒介，這就往往會牽涉到路權(quán)或者其他地線管線的鋪設(shè)，為避免重復(fù)投資而形成的浪費，政府通常會給予其獨占或者區(qū)域性的特許經(jīng)營權(quán)。其三，經(jīng)營目標(biāo)兼有公益與盈利。公用企業(yè)是面向老百姓，面向社會的企業(yè)，其提供的服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣，以及其自身的經(jīng)營狀況，與國民經(jīng)濟和百姓生活有著巨大的聯(lián)系。但是，其作為市場主體之一，當(dāng)然會把自身利益最大化，把經(jīng)濟效益作為自己的總體目標(biāo)[2]，這是市場主體盈利的本性。其四，價格的壟斷控制。公用企業(yè)傳統(tǒng)上是自然獨占企業(yè)，因其提供的產(chǎn)品為民生之生活必需品，所以價格上缺乏競爭機能，為了使老百姓免于被剝削，其提供商品及服務(wù)的價格和費率，大多情況下是由政府的主管機關(guān)報請核定后，方可實施。

上述公用企業(yè)的特性，決定了公用企業(yè)總的自然壟斷性，即公用企業(yè)通過網(wǎng)絡(luò)，通過社會基礎(chǔ)設(shè)施向公眾提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，其提供產(chǎn)品質(zhì)量的優(yōu)劣、價格的高低都時刻影響著社會公眾最基本的生活條件，且公用企業(yè)在當(dāng)今社會已經(jīng)成為判斷一個國家社會進步與否的重要標(biāo)志，正因如此，若公用企業(yè)濫用其自然壟斷之優(yōu)勢，則會對我國市場競爭與社會經(jīng)濟都有非常嚴(yán)重的損害，對公用企業(yè)的改革與調(diào)控已經(jīng)成為當(dāng)前維護我國市場競爭機制與促進我國經(jīng)濟發(fā)展的重要措施。公用企業(yè)的特征也就決定了其天生的弊端，如主體性質(zhì)含糊不清，管理體制的壟斷性為公用企業(yè)濫用市場地位提供了條件，這些弊端使得公用企業(yè)很容易采取損害消費者利益的方法來謀取不正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟利益。

1.2 我國規(guī)范公用企業(yè)的現(xiàn)行法律制度

公用企業(yè)法律規(guī)則制度體系，主要包括五個方面：公用企業(yè)市場準(zhǔn)入規(guī)制；公用企業(yè)的反壟斷制度；產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量保障制度；產(chǎn)品與服務(wù)價格管理制度；產(chǎn)品與服務(wù)供給保障制度。

當(dāng)前規(guī)制我國公共企業(yè)的法規(guī)主要有三大塊，首先是《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》，該法對不正當(dāng)競爭行為的認(rèn)定提供了兩個前提，一是公用企業(yè)的行為在客觀上屬于濫用市場獨占地位的情形，二是這些濫用行為中僅指那些限定他人購買某一經(jīng)營者的某些產(chǎn)品的情形。其次是各種行業(yè)立法，主要包括《中華人民共和國電力法》、《中華人民共和國鐵路法》等等。然而這些行業(yè)立法會牽涉到行業(yè)利益，所以在實際中這些法規(guī)很難對行業(yè)起到規(guī)范和約束。除此以外還包括國家工商行政管理局，1993年頒布的 《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》，因該規(guī)定只工商行政總局頒布的一門部門規(guī)章，所以在實踐操作中，其效果并不理想。

對于公用企業(yè)是否適用《中華人民共和國反壟斷法》，目前的觀點是認(rèn)為其屬于《反壟斷法》適用除外的范圍。當(dāng)然，隨著公用企業(yè)的發(fā)展，越來越多的人認(rèn)為《反壟斷法》對于公用企業(yè)中的非自然壟斷部分是應(yīng)當(dāng)適用的。作者也認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將公用企業(yè)中的自然壟斷部分與非自然壟斷部分作出區(qū)分，對于自然壟斷部分當(dāng)然不適用《反壟斷法》，但是對于公用企業(yè)中的非自然壟斷部分則應(yīng)當(dāng)予以適用。

2 我國公用企業(yè)與普通企業(yè)在法律制度構(gòu)建上的比較

公用企業(yè)作為一種特殊的企業(yè)形態(tài)，其在法律制度構(gòu)建方面與普通企業(yè)相比較而言，既有共通性，也存在差異性。

2.1 兩類企業(yè)在法律制度構(gòu)建上的共同性評析

公用企業(yè)有其自身的特征，但是作為一種企業(yè)形態(tài)，其與普通企業(yè)在法律制度上還是存在著相同之處，比如兩者都要符合有關(guān)企業(yè)登記管理制度。企業(yè)登記是指企業(yè)為了從事營利事業(yè)，將法定登記事項向登記主管機關(guān)提交登記申請，并經(jīng)主管機關(guān)審核同意予以注冊和公告的法律行為[1]，就我國現(xiàn)行企業(yè)登記制度。企業(yè)登記是創(chuàng)設(shè)企業(yè)主體資格、消滅企業(yè)主體、確立企業(yè)營業(yè)資格的一種法律制度，并成為市場準(zhǔn)入和市場退出制度的有機組成部分。也就是說公用企業(yè)市場準(zhǔn)入也要和普通企業(yè)一樣，都要遵守相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。

2.2 我國公用企業(yè)與普通企業(yè)在法律制度構(gòu)建上的差異性評析

公用企業(yè)雖然也是企業(yè)形式的一種，但是由于其自身的特性，比如經(jīng)濟上屬于自然壟斷行業(yè)，政治上有國家給予保護，資本實力上要高于普通企業(yè)。這些都使得公共企業(yè)與普通企業(yè)相比在反壟斷法制度、反不正當(dāng)競爭法制度、法律監(jiān)管制度以及民事責(zé)任制度等方面都存在著重要的差異性。

2.2.1 反壟斷法制度的差異

反壟斷法中的豁免制度，主要指的是國家為了促使國民經(jīng)濟得到健康穩(wěn)定的發(fā)展，而在反壟斷法以及相關(guān)法規(guī)中規(guī)定的，哪些壟斷行為不適用反壟斷法的法律制度。當(dāng)今世界各國幾乎都把豁免制度應(yīng)用到公用企業(yè)之上，但是在我國對于公用企業(yè)和普通企業(yè)的“除外制度”則存在著差異。

對于普通企業(yè)而言，其適用除外制度的規(guī)定主要是《反壟斷法》第十五條的規(guī)定。經(jīng)營者需要舉證，其所達成的協(xié)議屬于《反壟斷法》第15條列舉的情形，即改進技術(shù)、提高質(zhì)量與效率、保護環(huán)境、節(jié)約能源等。我國的《反壟斷法》對公共企業(yè)適用除外的規(guī)定并不確切[3]，內(nèi)容主要體現(xiàn)在該法的第六條和第七條。即市場支配地位的經(jīng)營者不得排除、限制競爭，關(guān)系國家經(jīng)濟命脈的的行業(yè)，要依法經(jīng)營、誠實守信，國家對其依法給予保護，不的利用其特殊的獨占地位損害消費者利益。

這兩條規(guī)定應(yīng)當(dāng)屬于對自然壟斷行業(yè)的適用除外規(guī)定。但是這兩條又不僅僅適用于自然壟斷行業(yè)。我國的公用企業(yè)應(yīng)當(dāng)引入競爭，在反壟斷上，應(yīng)當(dāng)把公用企業(yè)視為普通企業(yè)予以對待，一般性的適用發(fā)壟斷法。至于公用企業(yè)的公益性質(zhì)，則可以在適用發(fā)壟斷法的同時，額外的增加若干條款，對公用企業(yè)中的非競爭性業(yè)務(wù)，作出適用除外的規(guī)定。

從銷售數(shù)據(jù)上看，茅臺醬香系列酒大單品打造成效顯著，數(shù)據(jù)最為搶眼的是茅臺王子酒，完成銷售額超32億元，成為茅臺集團僅次于茅臺酒的第二大單品。茅臺迎賓酒、賴茅酒、漢醬酒、貴州大曲以穩(wěn)定的發(fā)展態(tài)勢，即將形成10億元級大單品群。

2.2.2 反不正當(dāng)競爭法制度的差異

在反不正當(dāng)競爭法律制度中，對于公用企業(yè)和普通企業(yè)的不正當(dāng)行為的表現(xiàn)形式、認(rèn)定方法等方面均存在著差異。

（1）表現(xiàn)形式的不同

根據(jù)《反不正當(dāng)競爭法》的規(guī)定，主要有下列11種不正當(dāng)競爭行為：虛假宣傳行為；虛假標(biāo)識行為；濫用優(yōu)勢地位行為；商業(yè)賄賂行為；強行搭售行為；不正當(dāng)有獎銷售行為；侵犯商業(yè)秘密行為；濫用行政權(quán)利行為；虧本銷售行為；商業(yè)誹謗行為；串通招標(biāo)投標(biāo)行為。

但是對于公用企業(yè)的不正當(dāng)競爭行為的規(guī)定相對比較寬松?！斗床徽?dāng)競爭法》規(guī)定，擁有市場支配地位或者具有獨占地位的企業(yè)，不得強迫其他經(jīng)營者購買其指定的商品。同時，由于公用企業(yè)有其特殊性，其不正當(dāng)競爭行為的表現(xiàn)形式還應(yīng)包括：濫用壟斷地位；濫用市場優(yōu)勢地位，濫收費用、拒絕交易、強制交易；歧視行為、掠奪行為、內(nèi)部業(yè)務(wù)交叉補貼行為、差別待遇行為、瓶頸壟斷行為以及附條件交易行為等。

從上述規(guī)定可以看出，《反不正當(dāng)競爭法》對于不正當(dāng)競爭行為的表現(xiàn)形式，規(guī)定的并不是很全面。國家工商局雖然通過擴大解釋的方法，對上述規(guī)定進行了重新的闡述述，體現(xiàn)了禁止強制交易的情形。但這也只是解了燃眉之急，根本無法滿足在公共企業(yè)領(lǐng)域引入競爭后，建立和維護自由、公平、有效的競爭秩序之需要。

（2）認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的不同

2.2.3 法律監(jiān)管制度的差異

政府對公用企業(yè)的法律監(jiān)管較之普通企業(yè)而言要嚴(yán)格的多。

首先是在進入管制上。對于普通企業(yè)而言，只要符合國家的相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，并且提交詳實的申請資料，再經(jīng)有關(guān)機關(guān)的審核即可允許進入市場。尤其是在現(xiàn)在市場自由的價值導(dǎo)向下，允許更多的企業(yè)主體開展經(jīng)濟活動。但是對于公用企業(yè)則大多數(shù)是要經(jīng)過有關(guān)行政機關(guān)的審批，并且其設(shè)立條件更為嚴(yán)格。

其次是在價格管制上。我國長期以來一直依據(jù)《價格法》等行業(yè)立法，對公用企業(yè)提供的產(chǎn)品與服務(wù)的價格，采取嚴(yán)格的管制方式。這和我國當(dāng)時的國情是緊密相連的。這些行業(yè)立法，通過明確的規(guī)定公共企業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的定價主體、權(quán)利范圍、定價區(qū)間與手段的方法，來管制公用企業(yè)的行為與產(chǎn)品服務(wù)價格。例如，制定政府定價、政府指導(dǎo)價等，這也就賦予了政府的有關(guān)部門，對公共企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)價格的監(jiān)督管理權(quán)。2001年頒布的《中央定價目錄》，除13種特殊的產(chǎn)品與服務(wù)外，其他行業(yè)的都適當(dāng)?shù)姆潘闪藢Χ▋r權(quán)的管制，把一部分行業(yè)的定價權(quán)交給了企業(yè)。這也在說明，我國放松了對公共企業(yè)的價格管制，競爭機制開始慢慢的走進公用企業(yè)，但是我們也要清楚的看見，當(dāng)前實施政府定價的實際情況是政府雖然放松了對公共企業(yè)的價格管制，但是與普通企業(yè)相比，對公用企業(yè)的管制較普通企業(yè)還是處于一種較高的管制水平。

3 關(guān)于公用企業(yè)法律制度構(gòu)建上的兩點思考

在比較分析了公用企業(yè)與普通企業(yè)在法律制度構(gòu)建的差異的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，隨著新自然壟斷理論的發(fā)展，在構(gòu)建公用企業(yè)法律制度時應(yīng)當(dāng)引入競爭機制，同時，正確處理好公用企業(yè)與反壟斷的關(guān)系，擴大《反壟斷法》適用范圍，對于公用企業(yè)中的非自然壟斷部分，應(yīng)當(dāng)適用《反壟斷法》。

3.1 引入競爭機制

公用企業(yè)的長期表現(xiàn)說明，無論公用企業(yè)國有或國營，都不利于其發(fā)展。公用企業(yè)雖然在性質(zhì)上屬于自然壟斷企業(yè)，但這并不能說明公用企業(yè)已經(jīng)無藥可救。我們可以對公用企業(yè)進行私有化改革，使它的所有制形式以及經(jīng)營模式發(fā)生最根本的改變[5]，然而私有化，也不能根本的解決壟斷問題，如果私有化的結(jié)果是建立起了一個更加龐大的企業(yè)，并且這個企業(yè)并不受政府及市場的控制，結(jié)果可想而知，只能會是造成更大規(guī)模的壟斷。所以公用企業(yè)要想獲得健康的發(fā)展，必須存在競爭，讓原先的壟斷企業(yè)感受到新興主體所帶來的競爭壓力，只要競爭關(guān)系在公用企業(yè)的行業(yè)中存在著，那么公用企業(yè)可以是任何所有制形式，哪怕是私有化。

通過鼓勵非國有制經(jīng)濟進入公用領(lǐng)域，引入競爭，使公用企業(yè)感受競爭的壓力，以此來促進公用事業(yè)的發(fā)展。對于公用企業(yè)確實需要有國家的管理控制，因為牽扯到民生，但是管理控制并不代表控股。應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)的不同特點，積極的探索吸收各方面的投資來發(fā)展公用事業(yè)。我國當(dāng)前的實際情況是，供水、供氣、供熱等能力比較低，需要采取措施進一步緩解供需矛盾。這樣的現(xiàn)實也決定了市政公用行業(yè)需要采取特許經(jīng)營權(quán)競標(biāo)和鼓勵跨地區(qū)經(jīng)營或城鄉(xiāng)一體化經(jīng)營方式，引入競爭機制。

3.2 公用企業(yè)與反壟斷的關(guān)系

傳統(tǒng)理論上，反壟斷一直將公用企業(yè)列為適用除外的范圍，但是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，自然壟斷的性質(zhì)也發(fā)生了改變?？v觀公用企業(yè)的歷史進程可以發(fā)現(xiàn)，對其反壟斷法適用，可以分為三個階段[6]，首先是最初建立公用企業(yè)之時，在這一階段中公用企業(yè)的市場規(guī)模和市場需求較小，這時公用企業(yè)僅適用事業(yè)法，而不適用反壟斷法。但是隨著公用事業(yè)的發(fā)展，公用企業(yè)給社會的各種基本生活都產(chǎn)生了重大的影響，此時事業(yè)法與反壟斷法作為一個整體規(guī)則共同作用于公用企業(yè)。最后，雖然競爭秩序的形成，反壟斷法取代事業(yè)法，自然壟斷逐漸消亡。今天，公用企業(yè)處于快速發(fā)展的時期，世界各國普遍對公用企業(yè)采取放松型經(jīng)濟性規(guī)制與加強間接規(guī)制。由此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對公用企業(yè)同時適用反壟斷法。其理由如下：

第一，公用企業(yè)間競爭的必然性。反壟斷法保護的對象是競爭機制，如果公用企業(yè)之間根本不存在競爭關(guān)系，那么發(fā)壟斷法就根本沒有介入公用領(lǐng)域的必要。但是，中國國情的發(fā)展，使得自然壟斷的性質(zhì)產(chǎn)生了比較大的變化，原先的在位者利益感受到了新興企業(yè)競爭產(chǎn)生的壓力，與競爭者產(chǎn)生了利益上的沖突，因這些沖突而產(chǎn)生的社會關(guān)系，需要法律進行調(diào)整和規(guī)制。

第二，公用企業(yè)網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢的限制。由于我國對公用企業(yè)暫時并無統(tǒng)一的概念，其范圍一般指的是其狹義的內(nèi)容，即電能、熱能、給水、電信之事業(yè)，并且這些產(chǎn)業(yè)提供的商品與勞務(wù)通常需要產(chǎn)品提供者與消費者之間的網(wǎng)狀連接來完成。因此，公用企業(yè)基于網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的天然優(yōu)勢，其操縱、控制市場的能力將會遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他競爭性行業(yè)，在這樣一種缺乏競爭的體制下，如果沒有外力加以控制監(jiān)管，造成的結(jié)果肯定會比競爭行業(yè)產(chǎn)生的壟斷更加嚴(yán)重。

第三，我國公用事業(yè)發(fā)展之需求。因為發(fā)壟斷法的缺失，使得我國很多行業(yè)壟斷格局難以動搖，企業(yè)間的競爭機制也難以形成，這樣的現(xiàn)狀可以使我們想到，那些與公用企業(yè)不存在直接利益聯(lián)系的政府部門，例如法院反壟斷規(guī)制機構(gòu)，加上發(fā)壟斷法的有效應(yīng)用，其結(jié)果是自然壟斷行業(yè)會重組、改進的更快，競爭的格局也更容易形成。

反壟斷法在規(guī)制公共企業(yè)行為上起著關(guān)鍵作用，因公共企業(yè)自身的特性，使得行業(yè)管制在一定時期內(nèi)依然存在，這就要求我們做好公用企業(yè)反壟斷執(zhí)法的權(quán)限劃分，將公共企業(yè)的信息公開透明化，加強反壟斷執(zhí)法行業(yè)管制機構(gòu)的監(jiān)管效力。筆者認(rèn)為，公用企業(yè)中反壟斷法的實現(xiàn)，則主要是在實踐中，探索公用企業(yè)的行業(yè)立法與反壟斷法的實施細(xì)則，完善的公用企業(yè)立法，會對公用企業(yè)中競爭機制的引入起著指導(dǎo)與規(guī)范的作用，反壟斷法也應(yīng)當(dāng)將公用企業(yè)與普通企業(yè)在其范疇內(nèi)統(tǒng)一適用。

綜上所述，公用企業(yè)作為企業(yè)的一種特殊的企業(yè)形態(tài)，既具有普通企業(yè)的一般特征與共性，又具有其獨特之處。本文僅是對其中一部分異同性進行了考量研究，由于掌握的知識以及資料的不足，造成還有很多亟待完善的地方。另外，有關(guān)公用企業(yè)是否應(yīng)當(dāng)引入競爭機制，以及如何正確處理好反壟斷法與公用企業(yè)的關(guān)系，仍然將是兩個值得進一步深入研究的問題。希望本文能夠?qū)ξ覈墓闷髽I(yè)法律制度的構(gòu)建貢獻綿薄之力。

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