加強(qiáng)預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理的思考

●湖南省株洲市財(cái)政局 余一多

一、預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理存在的主要問題

（一）財(cái)務(wù)分析呈整體低水平。目前，大多數(shù)預(yù)算單位對(duì)財(cái)務(wù)分析的指標(biāo)內(nèi)容與要求不熟悉，有的甚至幾乎沒有開展此項(xiàng)工作。能提供財(cái)務(wù)分析資料的單位亦大多僅限于年度預(yù)算編制與執(zhí)行分析，且分析報(bào)告質(zhì)量整體有待提高。

（二）一級(jí)預(yù)算單位在所屬二級(jí)機(jī)構(gòu)開支費(fèi)用。部分一級(jí)預(yù)算單位利用行政職能的影響，將本單位的支出在下屬單位列支。

如：湖南省株洲市XX局2013年1—10月在其兩個(gè)所屬二級(jí)機(jī)構(gòu)以發(fā)放過節(jié)物資、開支汽車行駛費(fèi)、領(lǐng)取獎(jiǎng)金、上交物業(yè)管理費(fèi)（合理分?jǐn)偛糠忠芽鄢┑确绞搅兄?8.2萬元。

經(jīng)了解，這些所屬二級(jí)機(jī)構(gòu)基本均出于上級(jí)部門職能壓力而接受“被承擔(dān)”費(fèi)用現(xiàn)實(shí)，此舉給正常經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)帶來了很大的負(fù)面影響。

（三）不依法設(shè)置會(huì)計(jì)賬簿。如：株洲市XXXX處是株洲市AD局下屬的副處級(jí)財(cái)政全額補(bǔ)助事業(yè)單位，57人 （含離退休）。經(jīng)查，該單位分設(shè)“XXXX處”與“XX站”兩套賬，其中“XX站”賬套屬違規(guī)賬套。201X年該單位收入總計(jì)為1336萬元，其中：財(cái)政補(bǔ)助收入466.7萬元，事業(yè)收入861.52萬元。該處將事業(yè)收入除125.13萬元納入法定賬套核算外，其余736.39萬元列入違規(guī)賬套核算。

（四）違規(guī)大額開支學(xué)習(xí)考察費(fèi)。此現(xiàn)象在一級(jí)預(yù)算單位所屬二級(jí)機(jī)構(gòu)普遍存在。如：上述“XXXX處”與其關(guān)聯(lián)單位“XX中心”（兩塊牌子、一套人員）201X年度1—10月支付給各旅行社學(xué)習(xí)考察費(fèi)合計(jì)89.53萬元。其中“安排一人同往”同一事項(xiàng)批示附件兩次入賬列支，合計(jì)金額達(dá)8.638萬元。

（五）違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼、福利。上述“XXXX處”201X年度在其違規(guī)賬套為該處干部、職工列支加班工資、獎(jiǎng)金、津補(bǔ)貼等支出合計(jì)115.18萬元。其中以“未休年休假加班工資”名義為該處全體在職職工53人一次性集中發(fā)放35.40萬元，人均6600多元。

另株洲XXXX大學(xué)因違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼被群眾舉報(bào)，經(jīng)查該校2010—2013年2月以虛名超范圍（標(biāo)準(zhǔn)）發(fā)放各項(xiàng)費(fèi)用合計(jì)684.72萬元。其中：2010年、2011年該校以虛名超范圍（標(biāo)準(zhǔn)）發(fā)放各項(xiàng)費(fèi)用分別為161.11萬元和245.97萬元；2012年1月—2013年2月，以虛名超范圍（標(biāo)準(zhǔn)）發(fā)放各項(xiàng)費(fèi)用277.64萬元。

株洲市XX局在支付DH單位 “春節(jié)”、“八一”慰問禮品購(gòu)買款中為工作人員、本局機(jī)關(guān)人員列支物品開支合計(jì)117780元。此舉更涉及違規(guī)使用財(cái)政專項(xiàng)資金。

除此之外，單位通過以會(huì)計(jì)科目核算不合規(guī)的形式，實(shí)行隱匿性發(fā)放獎(jiǎng)金現(xiàn)象亦比較常見。如：

1.湖南XXXX學(xué)院：20XX年2月在“事業(yè)支出——會(huì)議費(fèi)”中列支獎(jiǎng)金196500.00元。

2.株洲市XXXX有限責(zé)任公司 （財(cái)政預(yù)算補(bǔ)助單位）20XX年12月在 “管理費(fèi)用——會(huì)務(wù)費(fèi)”科目中發(fā)放獎(jiǎng)金142000.00元。

（六）未按規(guī)定取得原始憑證或取得的原始憑證不符合規(guī)定

1.“市XXXX站”201X年1—10月在“事業(yè)支出——項(xiàng)目支出”中列支“購(gòu)買食品支出”67.3萬元，無商品明細(xì)清單，無相關(guān)入庫(kù)接收、發(fā)放、存量臺(tái)賬;且所附發(fā)票其中合計(jì)26.3萬元為“付款單位”與本單位名稱不一致的廢票。

2.“XX中心”兩次合計(jì)付“XX商場(chǎng)”14萬元，附辦公用品、食品發(fā)票，無明細(xì)清單；支付“市XX煙酒店”合計(jì)22.24萬元，發(fā)票“項(xiàng)目”標(biāo)注為“煙酒”，所有支付憑證均無明細(xì)清單。

（七）欠稅、漏稅。此現(xiàn)象多發(fā)生在有服務(wù)性收費(fèi)項(xiàng)目的二級(jí)機(jī)構(gòu)。如：上述“XXXX處”在該次檢查中被查出未及時(shí)足額繳納各項(xiàng)稅金合計(jì)147.10萬元。其中：欠繳企業(yè)所得稅139.47萬元。

二、原因分析

各預(yù)算單位之所以出現(xiàn)以上種種問題，待檢查組發(fā)現(xiàn)、徹查，有的違規(guī)、違法行為甚至很低級(jí)、很嚴(yán)重?？v觀大小案例，造成如此后果原因主要為：

（一）會(huì)計(jì)人員專業(yè)水平有待提高，財(cái)務(wù)人員和相關(guān)負(fù)責(zé)人法制意識(shí)淡薄。分析案例，可以總結(jié)出一個(gè)規(guī)律：違規(guī)、違法行為嚴(yán)重程度的會(huì)計(jì)主體，其單位會(huì)計(jì)人員、單位分管財(cái)務(wù)責(zé)任人或單位負(fù)責(zé)人財(cái)經(jīng)法律意識(shí)普遍淡薄。除極個(gè)別屬于高水平違規(guī)、違法外，其余多因單位會(huì)計(jì)人員專業(yè)水平不盡人意所致。

以上述問題部分（七）“未按規(guī)定取得原始憑證或取得的原始憑證不符合規(guī)定”為例，《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》第十四條、《會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》第四十七條、第四十八條對(duì)此均有明確的規(guī)定。但與出現(xiàn)此類問題的單位會(huì)計(jì)人員交換意見時(shí)，大多皆表示對(duì)此內(nèi)容不熟悉。

（二）監(jiān)管不力，財(cái)政作為會(huì)計(jì)主管部門難辭其咎。以上述問題部分（三）“不依法設(shè)置會(huì)計(jì)賬簿”為例，株洲市“XXXX處”作為一個(gè)僅57人（含離退休）的財(cái)政全額補(bǔ)助事業(yè)單位，除預(yù)算一年正常安排466.7萬元經(jīng)費(fèi)外，該單位竟將事業(yè)收入736.39萬元列入違規(guī)賬套核算 （合計(jì)861.52萬元，其中125.13萬元納入法定賬套核算）且基本全部開支完；未及時(shí)足額繳納各項(xiàng)稅金達(dá)147.10萬元 （其中：欠繳企業(yè)所得稅139.47萬元）。一個(gè)全額撥款的預(yù)算單位，長(zhǎng)期游離于財(cái)政和其主管局機(jī)關(guān)的監(jiān)管之外，其違規(guī)、違法行為性質(zhì)如此之嚴(yán)重，這些情況讓檢查組成員觸目驚心，難以置信。如果財(cái)政相關(guān)部門、其主管局機(jī)關(guān)認(rèn)真、及時(shí)履行了其指導(dǎo)、監(jiān)管職能，在被檢查單位違規(guī)之初就能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并要求其整改，單位也不至于發(fā)展到如此地步。

對(duì)于預(yù)算單位嚴(yán)重違規(guī)、違法行為的發(fā)生，財(cái)政作為會(huì)計(jì)主管部門，首先應(yīng)思考自己應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任：監(jiān)督是否及時(shí)？監(jiān)督內(nèi)容是否全面？監(jiān)督方式是否合適？

（三）處罰處分不力，給糾正違法行為、維護(hù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序增加了難度。結(jié)合各地市財(cái)政監(jiān)督管理工作交流情況，一致反映普遍存在“重檢查、輕處罰、難處分”的局面。預(yù)算單位與財(cái)政因常年工作交往，人熟情深。檢查過程中發(fā)現(xiàn)了問題，雖然事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，依據(jù)充分，可在是否依法依規(guī)實(shí)施處罰處分時(shí)，依然常因抹不開情面而難下決定，或從輕處罰為多見；若涉及到相關(guān)人員的處分，更是阻力重重、需慎之又慎。此舉給財(cái)政部門糾正單位的違法行為、維護(hù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序增加了難度。

三、改進(jìn)措施

（一）多舉措提高會(huì)計(jì)人員專業(yè)水平和法制意識(shí)

1.嚴(yán)格實(shí)行具備從業(yè)資格上崗制。株洲市本級(jí)各單位在會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、會(huì)計(jì)人員配備方面情況普遍較好，但縣級(jí)情況較差?！皩I(yè)的才是最好的”，這對(duì)于會(huì)計(jì)行業(yè)同樣適用。財(cái)政部門應(yīng)認(rèn)真按照《會(huì)計(jì)法》的要求對(duì)各單位從事會(huì)計(jì)工作的人員是否具備從業(yè)資格實(shí)施監(jiān)督，杜絕無證上崗現(xiàn)象存在。

2.加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)人員的教育和培訓(xùn)。各單位、業(yè)務(wù)主管部門、財(cái)政部門應(yīng)各司其職，將對(duì)會(huì)計(jì)人員的教育和培訓(xùn)工作落到實(shí)處。

財(cái)政部門除在職權(quán)范圍內(nèi)依法對(duì)違法行為作出處理、處罰決定外，應(yīng)將在各種形式的檢查中所發(fā)現(xiàn)的各會(huì)計(jì)主體在財(cái)務(wù)管理方面好的做法、先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)以及工作認(rèn)真、敢于堅(jiān)持原則，做出顯著成績(jī)的典型會(huì)計(jì)人員等予以及時(shí)記錄、總結(jié)并在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)予以宣傳、表彰和推廣，為預(yù)算單位改善財(cái)務(wù)管理搭建、提供一個(gè)好的交流平臺(tái)。這種財(cái)政部門對(duì)會(huì)計(jì)人員教育和培訓(xùn)的方式值得探索，也是財(cái)政義不容辭的責(zé)任。

以先進(jìn)的榜樣為模板，現(xiàn)實(shí)、具體、生動(dòng)地引導(dǎo)財(cái)務(wù)管理水平落后的單位，讓他們?cè)谥苯訉?duì)比中發(fā)現(xiàn)自己的管理差距，意識(shí)到自己的不足，然后直接學(xué)習(xí)和吸收先進(jìn)單位鮮活、適用的管理方法和經(jīng)驗(yàn)，成為先進(jìn)。這種對(duì)會(huì)計(jì)人員教育和培訓(xùn)的方法成本低（幾乎是零成本）、見效快；比純粹的批評(píng)、說教效果要好很多。此法簡(jiǎn)便易行，可操作性強(qiáng)，單位也易接收，但這種方法的實(shí)施與推行需要財(cái)政相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和執(zhí)法者全心全意為人民服務(wù)的公仆意識(shí)。

3.干部的提拔和任用、高級(jí)會(huì)計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)不容忽視。縱觀違規(guī)、違法典型案例，單位負(fù)責(zé)人、主管會(huì)計(jì)工作的負(fù)責(zé)人跨專業(yè)操作（不熟悉會(huì)計(jì)專業(yè)）是導(dǎo)致單位財(cái)務(wù)管理混亂的主要原因之一；尤其會(huì)計(jì)人員專業(yè)水平、職業(yè)道德不理想的單位，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更高。

建議各預(yù)算單位在提拔和任用干部時(shí)盡量堅(jiān)持單位負(fù)責(zé)人和主管會(huì)計(jì)工作的負(fù)責(zé)人兩人中至少有一人是學(xué)會(huì)計(jì)專業(yè)的原則。這樣可有效實(shí)施各單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督、指導(dǎo)制度，將各種違規(guī)、違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。

另外各單位（含財(cái)政部門）都要大力加強(qiáng)高級(jí)會(huì)計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)力度，從整體上提高會(huì)計(jì)管理水平，更好地為社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。

（二）加強(qiáng)監(jiān)管。財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)、各行業(yè)主管局均應(yīng)認(rèn)真、及時(shí)履行監(jiān)管職能。

財(cái)政作為會(huì)計(jì)主管部門，應(yīng)嚴(yán)格按照《會(huì)計(jì)法》第三十二條的要求以合適的監(jiān)督方式及時(shí)對(duì)各單位法定事項(xiàng)實(shí)施監(jiān)督。在各被檢查單位違規(guī)之初就能及時(shí)發(fā)現(xiàn)其不規(guī)范的會(huì)計(jì)行為并要求其整改。檢查、批評(píng)、處罰不是財(cái)政監(jiān)督的全部?jī)?nèi)容，業(yè)務(wù)指導(dǎo)是財(cái)政干部對(duì)各預(yù)算單位應(yīng)盡的基本義務(wù)之一。發(fā)現(xiàn)各預(yù)算單位會(huì)計(jì)人員做得不合規(guī)或不會(huì)做，財(cái)政干部要耐心對(duì)其進(jìn)行政策宣傳、講解以及準(zhǔn)則解讀與指導(dǎo)。關(guān)鍵的實(shí)務(wù)操作可以現(xiàn)場(chǎng)手把手地教對(duì)方至弄懂、弄通，弄明白為止。財(cái)政干部要牢固樹立“預(yù)算單位出現(xiàn)嚴(yán)重違規(guī)違法行為、財(cái)政是有責(zé)任的”管理意識(shí)。

如前述問題部分所列預(yù)算單位 “財(cái)務(wù)分析整體水平低”的現(xiàn)象，財(cái)政部門一定要引起高度的重視。

財(cái)務(wù)分析是一項(xiàng)法定的基礎(chǔ)性工作，在現(xiàn)場(chǎng)了解時(shí)，很多單位反映 “財(cái)政沒要求我們交報(bào)表”、“沒有寫財(cái)務(wù)情況說明書”等等。財(cái)務(wù)報(bào)告尚未定期提供，財(cái)務(wù)分析工作的開展情況和質(zhì)量就更可想而知了。預(yù)算單位財(cái)務(wù)分析工作呈現(xiàn)如此整體低水平狀態(tài)，財(cái)政應(yīng)深思。明確要求各預(yù)算單位嚴(yán)格按《財(cái)務(wù)規(guī)則》規(guī)定定期開展財(cái)務(wù)分析，并適時(shí)對(duì)單位給予有效的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這是財(cái)政針對(duì)預(yù)算單位“財(cái)務(wù)分析整體水平低”的現(xiàn)象施行的具體辦法。

（三）加大處罰力度。財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)在規(guī)定職權(quán)范圍內(nèi)，應(yīng)依法對(duì)違法行為作出處理、處罰決定，真正做到“執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，讓“重檢查、輕處罰、難處分”的局面從根本上得到扭轉(zhuǎn)。

如前述問題部分所列 “違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼、違規(guī)大額開支學(xué)習(xí)考察費(fèi)”等現(xiàn)象，目前相關(guān)管理規(guī)定均很齊全，如：《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》、《株洲市市直機(jī)關(guān)規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼實(shí)施辦法》等對(duì)相關(guān)審批程序、開支范圍及標(biāo)準(zhǔn)均有明確規(guī)定；另如國(guó)家監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部、審計(jì)署第31號(hào)令《違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為處分規(guī)定》自2013年8月1日起亦開始施行；《關(guān)于把“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理納入黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的通知》（湘紀(jì)發(fā)[2013]16號(hào)）對(duì)財(cái)政監(jiān)督的工作方式也賦予了調(diào)研、暗訪、突擊檢查等新的內(nèi)容。面對(duì)這些剛性強(qiáng)的規(guī)章、規(guī)定，財(cái)政監(jiān)督部門要充分利用起來，真正做到“嚴(yán)查嚴(yán)處”,有效遏制經(jīng)濟(jì)違規(guī)、違法行為的發(fā)生。

（四）充分利用檢查結(jié)論。財(cái)政監(jiān)督檢查的結(jié)果應(yīng)充分地利用起來。這里主要談?wù)勗谪?cái)政內(nèi)部的運(yùn)用。財(cái)政監(jiān)督與分配兩職能應(yīng)緊密結(jié)合，再具體點(diǎn)講，監(jiān)督是為了更科學(xué)地分配。檢查報(bào)告出具后，可與相關(guān)支出科室共享信息、相互交流。若涉及到了處理處罰，尤其涉及到預(yù)算執(zhí)行等方面的違規(guī)問題應(yīng)及時(shí)將處理處罰決定書送達(dá)預(yù)算、相關(guān)支出科室等部門，以便這些部門及時(shí)掌握單位的預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控信息?？茖W(xué)利用、科學(xué)管理，讓監(jiān)督的服務(wù)作用得以充分發(fā)揮。

（五）《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》亟待修訂?，F(xiàn)行《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》自2000年7月1日開始施行。歷時(shí)14年，部分內(nèi)容急待完善。如：部分常見違法會(huì)計(jì)核算行為在現(xiàn)行《會(huì)計(jì)法》缺乏相應(yīng)處罰條款，這給違法主體留下了回旋空間?，F(xiàn)行法律、法規(guī)亟待修訂、完善，以滿足和適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要?！?/p>

全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).2000.中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法［Z］。