對(duì)當(dāng)前耕地“非糧化”現(xiàn)象的分析
——基于糧食安全的視角

何蒲明,全 磊

(長(zhǎng)江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 荊州 434023)

近年來(lái)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷深入和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的逐步轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的“以糧為天，以土為綱”的觀念受到嚴(yán)重沖擊。土地流轉(zhuǎn)中耕地“非糧化”情況日益嚴(yán)重，第二、三產(chǎn)業(yè)占用耕地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，經(jīng)濟(jì)作物取代糧食作物態(tài)勢(shì)蔓延[1]。長(zhǎng)此以往，耕地大規(guī)模“非糧化”必將成為危及國(guó)家糧食安全的重大隱患。因此深入研究當(dāng)前耕地“非糧化”的現(xiàn)狀和原因，分析這一現(xiàn)象對(duì)我國(guó)糧食安全造成的影響，探索有效控制“非糧化”趨勢(shì)的政策措施，對(duì)保障我國(guó)糧食安全，謹(jǐn)防我國(guó)耕地過(guò)度“非糧化”具有重要意義。

1 當(dāng)前我國(guó)耕地“非糧化”的現(xiàn)狀

1.1 糧播面積不斷減少，“非糧化”規(guī)模不斷擴(kuò)大

根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》歷年有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)可知，1978～2012年我國(guó)糧食作物播種面積總體減少9277千公頃，其中稻谷播種面積減少4364千公頃，年均減少132.24千公頃，占糧播面積總損失量的47%；小麥播種面積減少4913千公頃，年均減少148.88千公頃，占糧播面積總損失量的53%。影響糧食產(chǎn)量的2個(gè)主要因素為：糧食播種面積和單位面積產(chǎn)量。在較短的一段時(shí)期內(nèi)，技術(shù)水平獲得較大提升的可能性較小，則糧食單產(chǎn)水平將會(huì)在某個(gè)程度上趨于穩(wěn)定，對(duì)糧食產(chǎn)量的影響不大。在這種情況下，糧食產(chǎn)量的多少將主要取決于糧食播種面積的大小，一旦糧食播種面積出現(xiàn)較大規(guī)模的減少，我國(guó)的糧食產(chǎn)量也會(huì)隨之出現(xiàn)較大程度的減少，這對(duì)糧食安全的保障是較為不利的。

1.2 非糧化比例持續(xù)上升，“非糧化”速度不斷加快

《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》歷年有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1978～2012年我國(guó)非糧食播種面積占農(nóng)作物播種面積的比例總體呈持續(xù)上升趨勢(shì)，其非糧化比例由最初的19.7%上升至31.9%，其中以1994～2003年10a非糧化比例上升最為明顯，累計(jì)上升了8.58%。在耕地面積一定的條件下，非糧化比例的持續(xù)上升，則意味著糧播比重的不斷減少；非糧化速度的不斷加快，則意味著我國(guó)糧播比重呈加速減少的趨勢(shì)。作為一個(gè)擁有13億多人口的東方大國(guó)，對(duì)糧食一直都保持著剛性需求，而當(dāng)糧播比重加速減少，糧食供給持續(xù)減少的情況下，勢(shì)必會(huì)造成糧食需求和供給之間的不平衡，那么國(guó)家的安全和穩(wěn)定則很難得到保障[2]。

1.3 地區(qū)間發(fā)展程度不同，“非糧化”狀況存在差異

由于受自然環(huán)境因素、人文歷史因素或政策扶持程度的差異等因素的影響，我國(guó)的東部、中部、西部地區(qū)的發(fā)展程度各不相同，且東部地區(qū)發(fā)展程度高于中西部地區(qū)[3]。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)用地被擠占，糧播比重不斷減少的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978～2012年?yáng)|部地區(qū)糧食播種面積占全國(guó)總播種面積的比重基本呈持續(xù)下降的趨勢(shì)，特別是2000年之后，下降速率更快，多年平均下降速率為0.9%。中部地區(qū)依然是我國(guó)糧食播種面積比重最大的區(qū)域，多年平均為47%，擔(dān)負(fù)著保障國(guó)家糧食安全的主要任務(wù)。西部地區(qū)變動(dòng)幅度不大，在2006年之前保持在23.7%左右，自2007年后有平緩下降趨勢(shì)(上述數(shù)據(jù)根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》歷年有關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出)。工業(yè)的發(fā)展不能以犧牲農(nóng)業(yè)為代價(jià)，而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更要以國(guó)家的安全穩(wěn)定為前提，因而，合理處理各產(chǎn)業(yè)間的發(fā)展關(guān)系，確保糧食安全將至關(guān)重要[4]。

2 我國(guó)耕地“非糧化”的主要原因

2.1 種糧成本高收益低，農(nóng)民種糧積極性不高

《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》歷年有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，與1998年相比，2011年5類(lèi)農(nóng)產(chǎn)品中糧食作物每公頃種植成本上升速度快于油料、糖類(lèi)和棉花，累計(jì)漲幅146%，年均漲幅10.4%。糧食作物種植成本的快速上升，如果能通過(guò)糧食生產(chǎn)價(jià)格的提高來(lái)得到轉(zhuǎn)移或者補(bǔ)償，那還影響不大，但如若得不到合理轉(zhuǎn)移和補(bǔ)償，勢(shì)必會(huì)對(duì)農(nóng)民的種糧積極性產(chǎn)生消極影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998～2007年，我國(guó)糧食作物每公頃純收益平均增幅明顯低于油料和棉花，僅為2.4%，而后兩者的平均增幅則分別達(dá)到27.9%和119.2%。2007年底，油料、棉花、糖料每公頃純收益分別是糧食的2.2、2.1、1.9倍。糧食作物花費(fèi)較高的生產(chǎn)成本，卻只換來(lái)較低的經(jīng)濟(jì)收益，在政府補(bǔ)貼力度不夠的情況下，農(nóng)民從其自身利益考慮，當(dāng)然會(huì)選擇將寶貴的耕地資源用于其他經(jīng)濟(jì)作物的種植，從而會(huì)造成會(huì)導(dǎo)致耕地的“非糧化”。

2.2 高效農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度較大，種糧扶持政策較少

目前，在我國(guó)流轉(zhuǎn)后的土地如若發(fā)展蔬菜、苗木花卉、特種養(yǎng)殖等高效農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，且達(dá)到一定規(guī)模和年限的，國(guó)家會(huì)在財(cái)政上給予一定的補(bǔ)貼，同時(shí)對(duì)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范基地等的資格資質(zhì)認(rèn)證和建設(shè)項(xiàng)目的申報(bào)都有具體的政策指導(dǎo)，然而政府對(duì)發(fā)展糧食生產(chǎn)和種糧大戶(hù)的扶持政策相對(duì)就比較少了。政府對(duì)高效農(nóng)業(yè)的重視和扶持，在無(wú)形之中會(huì)給農(nóng)民以一定的政策導(dǎo)向，從而促使更多農(nóng)民放棄糧食生產(chǎn)，而更多地發(fā)展高效農(nóng)業(yè)。

2.3 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)發(fā)生調(diào)整，經(jīng)濟(jì)作物地位提升

近年來(lái)，為了發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入，各地紛紛進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，并呈現(xiàn)出以擴(kuò)大高收益經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整趨勢(shì)，非糧化態(tài)勢(shì)日趨顯現(xiàn)。由于制止農(nóng)村耕地“非糧化”，與城市化建設(shè)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收等多方面存在著相互制約關(guān)系，因而許多地方政府出于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者政績(jī)的考慮，往往會(huì)對(duì)非糧化的行為采取姑息的態(tài)度，并不會(huì)真的下大力氣進(jìn)行整治，從而使“非糧化”的現(xiàn)象未得到有效遏制。

3 耕地“非糧化”對(duì)糧食安全造成的影響

3.1 非糧化輻射效應(yīng)明顯，糧食安全隱憂(yōu)增大

耕地“非糧化”現(xiàn)象的出現(xiàn)并不是由單一的原因所造成的。同樣，由它所引致的結(jié)果也將不會(huì)是單一的、小范圍的。在輻射效應(yīng)的作用下，其對(duì)糧食生產(chǎn)的消極作用將有可能成倍增加。在目睹大規(guī)模耕地被用于種植經(jīng)濟(jì)作物并獲得較高收益后，更多的農(nóng)民就會(huì)選擇放棄糧食生產(chǎn)，轉(zhuǎn)而投產(chǎn)高收益經(jīng)濟(jì)作物。以河北省玉田縣為例，2009～2010年該縣共流轉(zhuǎn)耕地3440hm2，其中用于經(jīng)營(yíng)高效農(nóng)業(yè)的面積由2009年的791hm2，增加到了2010年的1513hm2[5]。這只是一個(gè)省的情況，但倘若把所有省份的情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)匯總，相信將是一個(gè)不小的數(shù)字，對(duì)我國(guó)糧食安全的影響作用應(yīng)引起重視。

3.2 耕地質(zhì)量不斷下降，負(fù)外部效應(yīng)較為明顯

隨著大片耕地被農(nóng)藝區(qū)、果實(shí)采摘區(qū)、休閑娛樂(lè)場(chǎng)所、停車(chē)場(chǎng)地所占用，大規(guī)模的污染也相伴出現(xiàn)。一方面為了保證農(nóng)藝區(qū)和果實(shí)采摘區(qū)的可觀賞性，企業(yè)一般會(huì)使用大量的農(nóng)藥、化肥和催熟劑等對(duì)土質(zhì)有損害性的化學(xué)物質(zhì)；另一方面人口聚集必定會(huì)產(chǎn)生較多的廢水廢氣。一旦這些有害物質(zhì)進(jìn)入土壤，在土壤里堆積，并通過(guò)水循環(huán)、空氣等方式間接傳遞給周?chē)募Z田，其負(fù)的外部效應(yīng)將會(huì)顯現(xiàn)，使得糧食生產(chǎn)的環(huán)境受到極大破壞，甚至?xí)劤蔁o(wú)法挽回的悲劇。這不論是對(duì)糧食安全的保障，還是生態(tài)環(huán)境的保護(hù)都是較為不利的[6]。

3.3 糧食自給率出現(xiàn)下降，進(jìn)口總量不斷增加

近年來(lái)，國(guó)家糧食雖然創(chuàng)造了“九連增”的奇跡，但值得關(guān)注的是同期全國(guó)生產(chǎn)凈調(diào)出的省份在不斷減少。同時(shí)，我國(guó)糧食進(jìn)口量已經(jīng)連續(xù)三年增加，并且從過(guò)去的一兩個(gè)品種到去年小麥、玉米、水稻三大主糧首次全部出現(xiàn)進(jìn)口的狀況。截至2011年前11個(gè)月，中國(guó)對(duì)三大谷物的凈進(jìn)口量已達(dá)到940.4萬(wàn)噸，其中稻谷175.5萬(wàn)噸、玉米430.7萬(wàn)噸，小麥334.2萬(wàn)噸，且分別是去年同期的21.4倍、2.7倍和3.6[7]。糧食凈進(jìn)口量的增加，說(shuō)明我國(guó)對(duì)國(guó)外糧食依存度在不斷提高，對(duì)于一個(gè)人口大國(guó)，糧食自給率下降，對(duì)外依存度提高，長(zhǎng)此以往，勢(shì)必會(huì)對(duì)國(guó)家的安全和穩(wěn)定產(chǎn)生威脅。

4 防止耕地過(guò)度“非糧化”，保障我國(guó)糧食安全的對(duì)策建議

4.1 增加糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼投入，提高農(nóng)民種糧熱情

為了保持農(nóng)民的種糧熱情，減緩耕地“非糧化”進(jìn)程，要么得推進(jìn)糧食價(jià)格大幅度上漲，要么得對(duì)糧食生產(chǎn)進(jìn)行持續(xù)補(bǔ)貼，要么兩者兼而有之。然而，糧價(jià)作為“百價(jià)之基”，其增長(zhǎng)幅度的大小，勢(shì)必會(huì)關(guān)系其他產(chǎn)品價(jià)格的變動(dòng)，因而為維持物價(jià)的穩(wěn)定，糧食價(jià)格大幅上漲缺乏其現(xiàn)實(shí)可能性。故此，農(nóng)民種糧熱情的調(diào)動(dòng)，最終還是得依靠政府的補(bǔ)貼。近幾年，雖然國(guó)家大幅度增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的綜合補(bǔ)貼，但這些補(bǔ)貼遠(yuǎn)不足以彌補(bǔ)糧食生產(chǎn)的成本。因此，為提高農(nóng)民的種糧熱情，我國(guó)應(yīng)該繼續(xù)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)糧食生產(chǎn)的扶持力度，以此來(lái)緩解糧食生產(chǎn)成本過(guò)快增加而導(dǎo)致的對(duì)農(nóng)民收益產(chǎn)生的嚴(yán)重侵蝕。

4.2 積極推進(jìn)土地合理流轉(zhuǎn)，加大流轉(zhuǎn)用途監(jiān)管

為了適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求，實(shí)行土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)將勢(shì)在必行。為推動(dòng)土地的合理規(guī)范流轉(zhuǎn)，保障糧食安全，首先要明確農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)制度，使用權(quán)主體的權(quán)利、義務(wù)等，理清產(chǎn)權(quán)關(guān)系，從而形成有效的耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制；其次要嚴(yán)格監(jiān)控耕地用途，尤其是用于糧食生產(chǎn)的耕地，流轉(zhuǎn)后也應(yīng)該用于糧食生產(chǎn)，不能轉(zhuǎn)作其他方式；再次中央政府應(yīng)劃定各地方的種糧耕地面積，并把耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量作為其政績(jī)考核的范疇，提高地方政府嚴(yán)格審批種糧耕地的意識(shí)；最后中央政府應(yīng)增設(shè)耕地“非糧化”用途的耕地流轉(zhuǎn)稅、增值稅等，以提高轉(zhuǎn)做他用的成本，從而在一定程度上控制耕地的“非糧化”速度。

4.3 科學(xué)實(shí)施農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化效果評(píng)價(jià)方法

各地區(qū)在進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)，應(yīng)秉承一切從實(shí)際出發(fā)的原則，結(jié)合自身的自然條件、地理位置、特定資源、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)傳統(tǒng)、生產(chǎn)技術(shù)條件、勞動(dòng)素質(zhì)以及市場(chǎng)環(huán)境等因素來(lái)進(jìn)行合理調(diào)整。在調(diào)整過(guò)程中，地方政府要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的監(jiān)管力度，實(shí)行優(yōu)勝劣汰制度，避免出現(xiàn)因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)趨同而造成大面積侵占糧田的情況。另外，由于糧田幾乎承擔(dān)了全部糧食生產(chǎn)任務(wù)，因此保護(hù)基本糧田是耕地保護(hù)的重中之重。在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中必須強(qiáng)化耕地的剛性保護(hù)，真正把基本糧田作為“一條不可逾越的紅線”，并把糧田數(shù)量不減少、質(zhì)量不下降作為評(píng)價(jià)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整效果的先決條件。

4.4 發(fā)展環(huán)保節(jié)約型產(chǎn)業(yè)，減少資源浪費(fèi)現(xiàn)象

農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)的過(guò)快發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)村中土地被閑置、浪費(fèi)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。為此，地方政府首先要轉(zhuǎn)變農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，高起點(diǎn)、嚴(yán)要求，走集約型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之路，對(duì)于那些消耗高、效率低、經(jīng)濟(jì)效益低的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目要嚴(yán)格控制，甚至不予立項(xiàng)。其次，在第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過(guò)程中，要始終保持產(chǎn)業(yè)與耕地、資源、生態(tài)環(huán)境以及人與人之間的和諧，大力發(fā)展環(huán)保型第三產(chǎn)業(yè)，減少資源浪費(fèi)，以實(shí)現(xiàn)節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展和安全發(fā)展。

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