歐洲土地銀行的經驗對我國農村土地銀行的啟示

●武漢大學資源與環(huán)境科學學院 雷莎莎

引言

黨的十一屆三中全會以來，農村的改革與發(fā)展一直是黨和政府關注的重點。家庭聯(lián)產承包責任制的實施，使農村的社會生產力得到了極大的解放，農村經濟快速發(fā)展。然而，隨著社會經濟的發(fā)展，農村人口不斷增長，土地越來越“碎片化”，加之大量農村人口進城務工，農村中“撂荒”現(xiàn)象嚴重，這些都嚴重阻礙了農村經濟的發(fā)展。因此，“土地銀行”的構想被越來越多的專家學者提出，并于2009年在成都、湖南瀏陽、寧夏羅平等多地開始試點。

一、土地銀行的定義及內涵

最早的土地銀行出現(xiàn)在德國，普魯士王朝為了解除高利貸對農民的盤剝，促使資金流入農村振興農村經濟，于1770年建立了“土地抵押信用合作社”。荷蘭、俄國、英國、奧地利、法國、瑞典等國政府,以促進農業(yè)融資、促進農村資本主義發(fā)展、合理配置土地資源，相繼成立了土地銀行。

土地科學詞典將“土地銀行”定義為以土地為抵押的辦理長期放款業(yè)務的銀行；土地大辭典將“土地銀行”定義為一種辦理土地金融業(yè)務的信用機構, 業(yè)務主要是發(fā)行土地債券或出售土地抵押債券、并負還本付息的責任。與大多數(shù)歐洲國家的土地私有制不同的是，我國土地所有制為社會主義公有制，即城市土地為國家所有，農村土地集體所有。在此國情下，我國農村土地銀行的內涵與國外土地銀行有所區(qū)別，其內涵主要為以下三個方面：第一，我國土地銀行是能夠提供以土地為抵押的貸款業(yè)務的土地金融機構；第二，我國農村土地銀行融資平臺所涉及的土地權利并非指的是集體土地的所有權，而是指承包權或者集體土地使用權；第三，可用于抵押的農地,并非特指農用地,而是包含農村承包地、農村集體建設用地及農民宅基地在內的農村土地。

二、歐洲土地銀行的建立

盡管歐洲諸國的土地所有制不全相同，但是他們的土地銀行都發(fā)揮著配置土地資源、調節(jié)房地產市場、進行土地融資等作用。歐洲土地銀行的運作大致可以概括為三個步驟，即職能定位、業(yè)務設定、運行模式。

（一）職能定位。早期的歐洲發(fā)達國家，由于農村經濟處于困境，資金較為緊張，民間高利貸盛行。為了解決土地融資問題，農村成立土地銀行勢在必行。俄國、德國、法國等國的土地銀行便是在此情形下成立，其中以俄國為典型。農奴制改革后的俄國，走上了資本主義道路，但地主經濟未能及時與資本主義相適應，俄國農村經濟由于地主經濟的束縛而凋零，為了緩和社會矛盾、發(fā)展農村經濟，沙皇亞歷山大三世批準《國家農民土地銀行章程》, 這個章程的頒布是俄國土地銀行建立的標志。

隨著社會經濟與人口的不斷發(fā)展和增加，農業(yè)人口不斷向城市轉移，城市化率逐漸提高，城市的人口密度也逐漸加大，城市居民對土地的需求也越來越大，住房困難、綠地占城市土地面積的比重下降、道路擁擠等問題凸顯。為了改善城市居民的生活質量，使土地資源得到合理的配置，諸多歐洲國家選擇建立土地銀行以調節(jié)土地市場。例如，在20世紀初，荷蘭許多城市擁擠不堪，因此荷蘭政府仿效瑞典政府的措施，建立了土地銀行，通過行政和價格雙重手段來影響土地價格，以改善城市的居住條件。

如今，針對土地市場反映出來的多種問題，歐洲的土地銀行職能多樣化，兼顧土地金融、調節(jié)房價、保護綠地與公園等公益用地等職能。而我國成立農村土地銀行，職能定位則相對簡單，即為農村土地使用權的流轉、為土地融資提供平臺與渠道，從而促進農業(yè)規(guī)?；?、現(xiàn)代化。

（二）業(yè)務設定。有了明確的職能定位，就可依此設定具體業(yè)務和相應的規(guī)范。各國土地銀行的具體業(yè)務不盡相同，例如有的國家的土地銀行主要負責辦理以土地作為抵押的長期貸款，并以土地為抵押物發(fā)行債券，以土地融資為主要業(yè)務，如德國的“土地抵押信用合作社”；有的國家的土地銀行所涉及的土地僅僅局限于城市土地，具體包括城市土地的征購、整理、開發(fā)和處置等活動，這些業(yè)務并非旨在促進土地流轉，而是為了解決土地儲備問題，例如瑞典的土地銀行。

目前試點地區(qū)對業(yè)務也設定和規(guī)范仍在摸索中前進，有的地區(qū)業(yè)務相對全面，譬如瀏陽、成都；有的地區(qū)則相對簡單，譬如寧夏的羅平。筆者認為，我國的農村土地銀行的業(yè)務構成應主要有以下幾個方面。第一，充當中介機構，為存地的農民和貸地的大農戶或公司提供平臺；第二，提供土地融資業(yè)務，以土地使用權或承包權作為抵押物，給有意圖實現(xiàn)大農場經營模式的大農戶或工資提供貸款，解決資金問題；第三，發(fā)行土地債券，并把此項資金用于土地的開發(fā)、整理，以更優(yōu)質的土地貸出，提高土地的質量和效率；第四，農地使用權流轉后，對土地利用類型及利用程度的監(jiān)督。

（三）運行模式。歐洲土地銀行的運行，大致可以分為三個步驟，即土地征購、土地儲備、土地出讓。

第一是集中征購土地。市政當局以政府出資、銀行貸款、發(fā)行公債等方式籌措資金，先于房地產開發(fā)商從零散的土地所有者手中集中征購土地，從而擁有大量的市政待開發(fā)土地。第二是進行儲備土地。集中征購來的土地通常不會立即出讓，而是先儲備一段時間，一方面是對開發(fā)條件不成熟的土地進行整理，另一方面，將儲備的土地作為土地存量，來調控房地產市場。第三是出讓土地。土地出讓通常是分期分批的，已經開發(fā)成熟的土地先推向土地市場，土地出讓的方式也分為出租和出售兩種方式。例如1971年荷蘭的土地銀行出租和出售的土地分別為31%和59%，出租占了不小比重。另外，土地的出讓價格并不取決于政府在該土地上所投入的實際費用（如購地成本、貸款利息、開發(fā)成本等），而是取決于該土地的使用性質。譬如，工商業(yè)用地的出讓價格總是高于政府投入該土地的實際費用，而資助性住宅用地和公益性事業(yè)用地的租售價則低于市場價。

三、我國試點地區(qū)的農村土地銀行存在的問題

我國農村土地銀行的試點工作已經在全國范圍內的多個省開展，如陜西省楊凌、成都、湖南省瀏陽等地。隨著試點工作的開展和深入，諸多問題逐漸涌現(xiàn)，主要表現(xiàn)為以下四大問題。

（一）組織機構松散，缺乏統(tǒng)一的運行和管理規(guī)范。部分試點地區(qū)的農村土地銀行的組織機構松散，缺乏統(tǒng)一的運行和管理規(guī)范。第一，只有少部分地區(qū)成立了專門的土地運營網點，如農村土地合作社等，但仍有很多地區(qū)沒有建立專門的運營網點，只由村委會代為執(zhí)行其職能。第二，很多土地銀行的職員為村委會的現(xiàn)有成員，他們中的絕大多數(shù)沒有經過相關方面的職業(yè)技能培訓，不具備土地銀行職員所應具備的職業(yè)素養(yǎng)，在工作中不能正確規(guī)范地將土地銀行的職能傳達給農民，也不能及時、合理處理與解決農民在咨詢和辦理業(yè)務中出現(xiàn)的疑難問題，致使很多地方的農民參與積極性不高。第三，有的地區(qū)為了完成試點“任務”，甚至出現(xiàn)了利用行政命令，違背自愿參與的原則和農民的意愿，強行“要求”村民將其所承包土地的使用權存入土地銀行，再以較低的價格貸給相關公司，損害了農村的利益，與中央強調的“千方百計增加農民財產性收入”的精神相違背。第四，土地銀行的業(yè)務辦理過程中缺乏統(tǒng)一、科學的合同規(guī)范，存地和貸地業(yè)務的合同存在多個范本，合同對相關內容的規(guī)定有缺失和模糊界定的現(xiàn)象，有的合同存在明顯的漏洞，這意味著參與業(yè)務的雙方的權益保障都存在風險。

（二）缺乏監(jiān)督體系，風險難以得到有效控制。部分試點地區(qū)的農村土地銀行沒有建立行之有效的監(jiān)督機制，這意味著這些農村土地銀行有可能因為潛在的運營風險而不可持續(xù)。第一，土地銀行的運營資金沒有得到統(tǒng)一、規(guī)范的管理和有效的監(jiān)督，不能有效地避免“行政貪污”，也沒有有效的措施來實現(xiàn)資本保值，當面對通貨膨脹或通貨緊縮等經濟形勢變化時，沒有有效的措施來規(guī)避風險，農民的財產性收入沒有得到保障。第二，土地銀行對貸地方（即大農戶或公司）的償還能力沒有建立有效的風險評估機制，不能有效評估和預判貸地方的還款能力。由于農民的土地承包權周期較長，如何在較長的時期內跟蹤評估貸地方的還款能力，并在貸地方無力償還時，采取何種措施來有效保護存地方的利益，這些問題都有待進一步完善。

（三）配套機制欠缺，土地銀行的可持續(xù)性不強。農村土地銀行的長期有效地運營依賴一系列配套機制的支持，其中有明晰的產權劃定，法律保護，風險評估體系，土地評估，土地整理和開發(fā)，土地肥力監(jiān)控，完善的社會保障制度等等，這些環(huán)節(jié)缺一不可。

沒有清晰的產權法定，土地銀行的建立就無從談起；沒有建立和健全的法律，土地銀行的業(yè)務就無法可依，出現(xiàn)的法律糾紛就不能合法解決；沒有完善的風險評估體系，貸地方的還款能力就無法正確評估，土地銀行的不可持續(xù)性將大大增加；沒有土地評估體系，土地的存地價格和貸地價格就沒有客觀有效的評估；沒有土地整理和開發(fā)，土地銀行無法建立土地儲備來支持土地銀行業(yè)務的運營；沒有土地肥力監(jiān)控機制，存地方的土地肥力和貸地方的土地利用將不可控；沒有完善的社會保障制度，農民就不敢將依賴生存的生產資料轉讓。

四、歐洲土地銀行經驗對我國農村土地銀行的啟示與借鑒

（一）建立健全組織機構及其職能，提高從業(yè)人員業(yè)務素質。首先，我國農村土地銀行的組織機構設置有待完善，可以選擇借鑒商業(yè)銀行和國外土地銀行的組織機構框架的設計經驗，結合適合我國的國情，設計與之相適應的農村土地銀行運營構架，明確各部門之間的職責，減少冗余的運作環(huán)節(jié)，提高工作效率。

其次，豐富農村土地銀行的職能定位，把現(xiàn)行的農村土地銀行由單一的土地融資平臺向兼具土地整理及儲備職能的綜合土地金融機構轉變。把土地整理和開發(fā)這個重要環(huán)節(jié)納入土地銀行的業(yè)務中，通過土地整理和開發(fā)，提高土地的利用效率，并建立與之配套的農村土地儲備系統(tǒng)，使農村土地銀行不單具備土地金融職能，還能通過土地儲備，有效控制農村土地市場，是農村土地金融良性發(fā)展。

最后，對從業(yè)人員進行業(yè)務培訓，提高業(yè)務技能。在宣傳方面，能準確有效地將農村土地銀行的土地融資業(yè)務向廣大農民進行傳達，讓作為重要參與方的農民了解到農村土地銀行能為他們帶來財產性收入，提高農民參與的積極性；在業(yè)務方面，能做到積極、高效地辦理業(yè)務，讓存地方和貸地方都能準確明白土地流轉合同中雙方的權利和義務。

（二）完善土地金融法律法規(guī)，制定經營章程與合同范本。完善土地金融相關的法律法規(guī)，對農民的土地產權進行科學、合理的界定，明晰產權主體、產權內容以及權利人的相關權利，并以法律的形式確定下來。結合《農村土地承包法》、《農村土地經營權流轉辦法》、《物權法》等法律，根據(jù)農村土地銀行的業(yè)務細則，掃清農村土地銀行運營中所遇到的法律障礙，切實做到農地流轉有法可依。

借鑒歐洲國家的土地銀行的經驗，結合我國的具體國情，參考商業(yè)銀行的職能與制度規(guī)章涉及，依據(jù)我國法律法規(guī)的相關規(guī)定，制定完善的土地銀行業(yè)務章程與農地流轉合同范本。第一，業(yè)務章程中應明確業(yè)務內容和業(yè)務程序，以及資金管理和運行的細則，并成立監(jiān)督機構監(jiān)督資金的流向，確保農村土地銀行的良性運營；第二，農地流轉合同范本中應科學詳細地規(guī)定流轉形式、流轉價格、年限、年利率、雙方權利義務等內容，以及違約所承擔的法律后果。

（三）完善相關配套機制，進行風險監(jiān)督。建立和完善與農村土地銀行相關的配套機制，促進農村土地銀行的可持續(xù)性及良性運營。第一，建立風險評估機制，對貸地方的還款能力進行風險評估。鑒于存地方所存的土地使用權年限較長，還須做到持續(xù)風險評估，對其還款能力進行長期的監(jiān)督考量，即如果貸地方在申請貸地的時候通過了風險評估，但由于后期的經營不當導致后期出現(xiàn)還款困難時，土地銀行能及時采取措施，減少損失，避免出現(xiàn)大量呆賬、壞賬，降低土地銀行的運營風險。第二，建立土地評估機制，對存入的土地進行科學的土地等級評估，把評估結果作為判定土地抵押價格的參考依據(jù)，確保農民的利益和土地資源的合理利用。第三，建立土地整理與儲備機制，科學整理存入的土地，提高土地肥力，改善土地利用條件等，再以合理的價格貸出，確保存地農民的財產性收入，也有利于土地銀行的可持續(xù)運營，并以土地整理為基礎建立土地儲備，是農村土地銀行有能力履行穩(wěn)定和調節(jié)農村土地市場的職能。第四，建立土地利用和肥力監(jiān)督機制，跟蹤監(jiān)督貸地方的土地利用方式，確保其按照流轉合同所規(guī)定的方式利用土地，禁止違背流轉合同所規(guī)定的方式利用土地，并對土地肥力進行定期監(jiān)測，避免因過度利用土地而導致土地肥力下降。第五，完善廣大農民的社會保障制度，土地是農民最重要的生產資料之一，是主要的收入來源，因此，為了解決農民的后顧之憂，必須完善社會保障制度，破除農民的心理障礙和顧慮。

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