關注“一把手”分權

背景材料：

近日，山西省出臺《關于黨政主要領導不直接分管部分工作的若干規(guī)定（試行）》，著力給黨政主要領導行使權力套上一個“制度的籠子”。黨政主要領導是指全省黨的機關、人大機關、行政機關、政協(xié)機關、審判機關、檢察機關、人民團體和事業(yè)單位的領導班子主要負責人。黨政主要領導不直接分管下列工作：干部人事工作；財務工作；工程建設項目；行政審批；物資采購。據(jù)悉，山西是較早在全省發(fā)文限制“一把手”人財物權力的省份，此前，廣東、遼寧、安徽、云南、重慶等多個省份及市縣也做過類似嘗試。

值得注意的是，“‘一把手’不直接分管”的改革在地方試點的基礎上，國家層面也已有所回應。中央紀委監(jiān)察部2013年12月4日在其官網(wǎng)刊文《如何加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監(jiān)督》指出，“應適當分解主要領導干部的權力和責任”，強調“一些地方推行主要領導干部不直接分管具體事務的制度，形成‘副職分管、正職監(jiān)管、集體領導、民主決策’的權力運行機制，主要領導干部末位發(fā)言制度等，值得借鑒?！彪S后，中央紀委研究室在中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站就十八屆中央紀委三次全會精神進行解讀時更為直接地提出，要切實強化權力制衡，按照分工負責原則，適當分解主要領導干部權力，減少主要領導干部對具體事務的插手干預，積極探索推廣主要領導干部不直接分管具體事務的制度。今年1月16日，國家海洋局黨組成員、紀委書記呂濱在全國海洋工作會議上提出，將試行黨政“一把手”不直接分管“人、財、物”的改革。這也是國家部委層面首次做出的試點嘗試。

近年來，紀檢監(jiān)察機關查處的腐敗案件中，有相當一部分是主要領導干部，有的還是高級干部。據(jù)統(tǒng)計，在所有受紀律處分的黨政機關縣處級以上干部中，“一把手”的比例占總數(shù)1/3以上；在廳局級以上干部中“一把手”的比例更高。這說明，對“一把手”權力的制約和監(jiān)督仍然是一個薄弱環(huán)節(jié)?！耙话咽帧币住俺鍪隆闭f明了什么？“一把手”被限權是否有助于遏制貪腐？已試行多年的“一把手”分權為何在此時受到如此多的關注？對于“一把手”分權制約的改革應如何進一步改進完善？本期監(jiān)督沙龍關注“一把手”分權，就該項改革的具體問題進行相關探討。

“一把手”分權意義何在

主持人：對山西省近日出臺的對“一把手”分權限權的規(guī)范文件您作何解讀及評價？給“一把手”分權限權的意義何在？劉偉：在中央強力推進反腐敗進程的背景下，該文件的出臺表明部分地方政府也試圖在制度反腐上尋求突破。從制度創(chuàng)新的角度看，山西省出臺這一文件，值得肯定，并有待我們進一步的觀察。文件的具體表述，將導致領導權力的多元化分配，并形成新的制約關系，如果運作得好，可能成為制約“一把手”權力的一種路徑。

宋立根：黨政“一把手”擔負著決策和管理的重任，山西省近日出臺的對 “一把手”分權限權，將“一把手”的重要人、財、物權交由副職分管，同時強化對副職的監(jiān)督，這使得領導集體內部的自我監(jiān)督力量由弱變強，是一種健全權力運行制約和監(jiān)督體系的有益嘗試。

給“一把手”分權限權的意義：一是有利于構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行體系，堅持用制度管權、管事、管人，是權力正確運行的重要保證。分解“一把手”權限，通過分權、監(jiān)督和制約，將規(guī)范行政權的行使，達到動態(tài)平衡，確保決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調；二是有利于健全懲治和預防腐敗體系，形成科學有效的權力制約和協(xié)調機制，有效杜絕黨政主要領導的 “一言堂”“一手遮天”的行為，推進權力運行公開化、規(guī)范化；三是有利于加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障，健全改進作風常態(tài)化制度，確保“一把手”按照法定權限和程序行使權力。四是有利于推進黨內監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民來監(jiān)督權力，使權力在陽光下運行。

王飛：在黨政“一把手”成為貪腐高危群體的背景下，山西省出臺對“一把手”分權限權的規(guī)范文件在相當程度上削弱了“一把手”的權力，亦可有效避免“一把手”的獨斷專行，應該給予充分的肯定。這種反腐新思路、新做法是對傳統(tǒng)權力運行方式的一種大膽突破，是領導班子實行民主管理的一種有益的嘗試，更是把反腐敗斗爭推向縱深不可或缺的重要一步。主持人：從背景材料知，對“一把手”分權并非新鮮創(chuàng)舉，一些地方的探索實踐已行之有年，中央近來對主要領導干部權力和責任的分解也有了更多更為明確的表述?！耙话咽帧狈謾酁楹卧诖藭r受到如此多的關注？說明了什么、有何意義？

劉偉：“一把手”分權為何此時受到如此多的關注，一是近期中央層面在反腐方面的力度已為民眾普遍感知，在此背景下，人們期待“一把手”分權能從之前的 “要求” 變成 “實踐”；同時，也說明這么多年我們一直在反腐，但效果一直不理想，腐敗反而有愈演愈烈之勢，對“一把手”的權力予以分解和限制，可能是體制內改革途徑中不得不真正面對和解決的問題。在我看來，核心權力的制約是中國政治改革的最大難題之一，現(xiàn)在能直面“一把手”的權力集中，不僅接續(xù)了80年代中國政治改革中關于“黨政分開”的議題，更將權力體系內部的分權與制約往前推進了。

王飛：十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要強化權力運行制約和監(jiān)督體系。加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監(jiān)督，加強行政監(jiān)察和審計監(jiān)督。前不久，中央紀委研究室在中央紀委網(wǎng)站就十八屆中央紀委三次全會精神進行解讀時指出，深化改革要體現(xiàn)懲治和預防腐敗的要求，其中就提到探索“一把手”不分管具體事務的制度，“地方的嘗試和探索，可看做是對中央紀委的回應?！敝鞒秩耍簭囊恍┞漶R的副部級以上官員腐敗情況看，很多都是在當市委書記或當市長時犯的錯，比如因受賄1200多萬元被判無期徒刑的原山東省副省長黃勝，其犯罪行為主要發(fā)生在擔任德州市市長和市委書記期間。去年落馬的南京市市長季建業(yè)，也曾在昆山、揚州等多地當黨政 “一把手”。 “一把手”易“出事”，根源何在？

劉偉：在中國官本位的社會背景下，資源和權力全面向黨政集中。而在現(xiàn)有的政治體制和政府體制下，權力又必將全面地向 “一把手”集中。在黨委系統(tǒng)中，書記本來僅僅是多元中的一元，但其作為“一頭”的色彩越來越濃厚，直至全面超越并抑制其他成員的權力，因此沒有人能對其說“不”，其權力的“含金量”可想而知。政府體系中也是這樣，政府的首長或政府部門的負責人，其擁有的權力也是高度集中的。在黨和政府控制或支配資源的情況下，“一把手”高度集中的權力勢必會成為腐敗的根源。

宋立根：當前查處的部分“一把手”貪腐案件，暴露了權力過分集中所帶來的弊端，折射出權力監(jiān)管的疲軟，也是眾多官員沒落腐敗的根源。一是在權力監(jiān)督方面相對疲軟，缺乏對黨政“一把手”權力行使的有效約束，很多手握重權的“一把手”或多或少都患有“權力沖動”病。二是“一把手”權力膨脹、插手干預具體事務，主要是由于權力欲望天生具有膨脹性，集中的權力如若缺乏有效的監(jiān)督，必將使權力異化成謀取私利的工具。三是“一把手”事必躬親，容易使分管副職失去管理獨立性，更不敢違背其意愿，一味服從和盲從，使原有的管理分工軟弱化，最終導致管理秩序混亂，甚至形成了“一把手”一手遮天的局面。

王飛：“一把手”要主持全局工作，他的能力和遠見卓識，他“帶班”的水平，在很大程度上決定一個班子的領導水平和凝聚力。但也正因此，在現(xiàn)有體制下，各級“一把手”權力如果高度集中，容易導致權力擁有者在各種場合都有 “一言九鼎”的威力，使法定程序常常變成一紙空文，處于“空轉”的狀態(tài)。江西省原副省長胡長清曾用“牛欄關貓，進出自如”來形容他的權力如何自由?！耙话咽帧币住俺鍪隆背浞终f明了不受約束的權力必然導致腐敗。

權責對等，推進“一把手”分權改革

主持人：給“一把手”分權代表一種權力制衡的趨勢，發(fā)文推進該項改革已是一項進步，然而在已有實踐中，給“一把手”分權限權的落實力度和成效實則有限，比如早在2010年已出臺相關文件要求黨政正職一般不直接分管人事、財務等重要部門工作的廣東和湖南省，其近年來“一把手”落馬現(xiàn)象并不少見，這又說明了什么？對“一把手”分權限權的關鍵何在？

劉偉：這說明對“一把手”分權難度非常之大，因為這是革自己的命。權力一旦為人所擁有，人就傾向于擴張權力，至少是維持已有的權力范圍。在沒有上層高壓和社會監(jiān)督的情況下，讓“一把手”放開自己手中的權力，也就意味著他失去了對很多關鍵資源的控制，黨政主要領導的不情愿和阻力可想而知。當然，這里面也有一個悖論，在中國目前的壓力型體制下，地方政府在推動經濟發(fā)展和維持地方穩(wěn)定方面承擔著全面的責任，權力的集中又在某種意義上難以完全避免。所以，要想做到黨政“一把手”完全放棄人事、財政等方面的關鍵權力，可能不夠現(xiàn)實；現(xiàn)實的選擇，也就是“一把手”分權限權的關鍵是，不能讓所有的重要權力都向“一把手”集中，在適當壓縮“一把手”現(xiàn)有權力范圍的前提下，逐步提升橫向的其他領導干部和部門的實質性權力，做到權力與責任的真正對等。

宋立根：把權力的行使關在制度籠子里，關鍵和前提是厘清權責。主要是規(guī)范各級黨政“一把手”的職責權限，科學配置黨政部門及內設機構權力和職能，明確職責定位和工作任務。實際上，權力在誰的手上不重要，權力如何規(guī)范運行才重要。健全的制度配置有助于分散 “一把手”過分集中的權力，將過分集中的權力重新配置，形成班子成員內部相互制約和相互協(xié)調的權力運行體系，使權力運行科學化、民主化、規(guī)范化。

王飛：此舉的出發(fā)點是好的，但未必奏效。“一把手”即便不直接管理人財物，但同樣可以插手。所謂的不直接管，實際上可以理解成是一種間接的管。但這仍屬于自我監(jiān)督，還停留在體制內進行限權，這樣導致的腐敗更隱蔽。因此，應該引入制衡機制，把權力運行的過程公開，對權力進行監(jiān)督和制約。主持人：也有人說“一把手”限權后，要小心腐敗從 “這一群人轉移到另一群人”，對此您怎么看？劉偉：這種擔心有一定的道理，也比較符合中國目前的社會現(xiàn)實。只要黨和政府依然掌握著太多的資源，僅僅是黨政體制內部的權力分解，并不能從根本上解決腐敗的難題。腐敗的根本解決還需要在權力結構上進行實質性變革,包括黨和政府間權力關系的調整，立法、司法和行政權的結構性分解，以及中央政府和地方政府、上下級政府權力的分解。但我們也要看到，隨著中央政府推動的行政審批制度改革以及其他有利于發(fā)揮市場主體作用的配套改革舉措的推進，黨和政府能直接掌控的資源將受到限制，黨和政府真正回歸到公共權力的位置，黨政體制內部的分權至少為決策的民主化和科學化培育了基礎，也為抑制腐敗增加了一個條件。當然，黨政體制內部的分權要真正發(fā)揮作用，不僅需要制度化和公開化的跟進，還需要社會監(jiān)督和媒體監(jiān)督的配合。

王飛：如果不從制度設計上對權力本身進行節(jié)制，對權力的運行進行規(guī)范，而只是將“一把手”分權限權，實屬拆東墻補西墻之舉。從某個方面而言，簡單的權力轉移、下移可能會變成腐敗轉移、下移 。主持人：針對近期“一把手”分權又成為輿論關注點，談談您對于“一把手”分權限權有何期待？并就“一把手”分權限權的進一步推行落實、“一把手”權力應如何行使談談您的想法觀點。

劉偉：我期待這次“一把手”分權能真正落實，并以此作為我國政治體制改革的突破口。黨的“一把手”要回到政治領導的應有位置，政的“一把手”的權力也不是無限的，不受制約的?！耙话咽帧钡臋嗔π枰诜謾嘀萍s的框架內行使，不僅要遵循權力有限的原則，還要遵循權責一致的原則?！耙话咽帧钡臋嗔θ绻嬲艿綑M向權力的制約，中國政治的權力結構就發(fā)生了一定程度的質的變化，這種新的權力結構才有可能支撐中國國家治理體系的創(chuàng)新，也才能推動中國今后經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

宋立根：第一，職責透明化?！耙话咽帧彼袡嗔Α氊熞_透明，“一把手”主持全面工作，不直接分管本單位財務、干部人事、工程建設、物資采購、行政審批“五項工作”。例如，對 “一把手”的任命方式、任命的過程必須公開透明。再如，對任何一項重大工程，都要在主要媒體上公開。媒體是公共性問責渠道，紀檢是制度性問責監(jiān)督渠道。在公開透明的基礎上，發(fā)揮公眾輿論和公共輿論等多方面監(jiān)督渠道，支持媒體和公眾監(jiān)督。只有實現(xiàn)多層次監(jiān)督，權力才不會被濫用。

第二，監(jiān)督問責一體化。健全機制，把好監(jiān)督關口。各級人大和黨委會，對于黨政“一把手”要有制度性監(jiān)督，實行誰任命、誰監(jiān)督、誰問責的制度，上一級任命，必須由上一級紀檢機關監(jiān)督并問責，決策過程和結果要詳細登記并上報紀委機關備案監(jiān)督，倒逼決策參與人對自己的意見負責，為科學決策上“雙保險”。

第三，決策規(guī)范化。對“一把手”分權限權以后，“五項工作”由黨政副職分管；黨政機關須以領導班子會議形式作出決策，決策會議符合規(guī)定人數(shù)方可召開，“一把手”應當在最后末位表態(tài)，發(fā)表結論性意見；采用無記名投票方式，贊成者符合規(guī)定人數(shù)為通過，如發(fā)生較大分歧，難以形成統(tǒng)一意見，除緊急情況外，應暫緩作出決定；駐黨政機關紀檢組(紀委)派專人列席會議，詳細記錄有關細節(jié)；對領導班子會議作出決定后，由專人負責填寫《決策情況登記表》，報紀委備案，并按規(guī)定要求進行公開，確保權力科學、規(guī)范、正確行使。

王飛：對“一把手”分權限權只是把權力關進籠子的第一步，通過制度設計，依法依規(guī)將各種權力的運行加以約束和規(guī)范，充分調動起人大、媒體、公眾等各種監(jiān)督力量，讓權力的運行真正暴露在陽光下，才能避免以權謀私行為的發(fā)生。