英國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策對我國城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的啟示

◎ 王勇輝 管一凡

一、前言

英國作為世界上第一個工業(yè)化的國家，其城鄉(xiāng)統(tǒng)籌歷史基本上反映了西方城鄉(xiāng)一體化探索的全過程。我們在研究英國歷史時，不難發(fā)現(xiàn)英國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策及其演進對人類歷史進程的貢獻。如英國第一個制定了城鄉(xiāng)規(guī)劃法①，第一個建立了“田園城市”②，第一個實行城鄉(xiāng)社會保障體系③，第一個提出“衛(wèi)星城”概念④，第一個實現(xiàn)了郊區(qū)城市化⑤等。由此看來，英國是世界城鄉(xiāng)一體化的一個試驗基地，關(guān)于鄉(xiāng)村發(fā)展、城鎮(zhèn)化的許多新思想和新計劃在英國得以實踐和論證。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是城鄉(xiāng)一體化的必經(jīng)道路，二者統(tǒng)一于城鄉(xiāng)融合的發(fā)展目標(biāo)。[1]當(dāng)前中國社會正處于工業(yè)化后期階段，城鎮(zhèn)化任務(wù)艱巨，“三農(nóng)”問題突出，在處理城鎮(zhèn)化快速推進與城鄉(xiāng)差距不斷拉大矛盾的過程中，借鑒英國關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理念與政策措施，對于我國城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展將會起到積極作用。

二、英國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的歷史背景

（一）快速城市化帶來的城鄉(xiāng)失衡

工業(yè)革命使英國迅速開始了城市化步伐，并在不到一個世紀(jì)的時間里成為世界上第一個城市化國家。在城市化早期，由于政府缺乏政策干預(yù)，導(dǎo)致城市迅速擴張而鄉(xiāng)村逐漸衰落——鄉(xiāng)村經(jīng)濟不斷萎縮，城鄉(xiāng)居民收入不斷擴大，形成了城市與鄉(xiāng)村的對立。為了發(fā)展城市機器化工業(yè)，英國長達三個世紀(jì)的“圈地運動”在18世紀(jì)達到高潮，許多農(nóng)民被趕出土地，而在當(dāng)時近代大工業(yè)還未完全建立，城市難以吸收和接納大量鄉(xiāng)村移民，結(jié)果這些剩余勞動力遭到了城市居民的鄙視、抵制乃至驅(qū)逐[2]，生活狀況日益惡化。工業(yè)化后期，為了限制農(nóng)村人口向城市的無限擴張，以緩解城市面臨的人口和環(huán)境壓力，英國政府又頒布了《濟貧法》、《定居法》等一系列法律，限制農(nóng)民的自由遷徙[3](P37-38)和政治權(quán)利[4]。英國政府英國的這種城鄉(xiāng)分離的政策措施，使英國出現(xiàn)了城鄉(xiāng)失衡的發(fā)展局面。

（二）工業(yè)化和城市人口的高度集中對生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重威脅

工業(yè)革命使英國迅速從一個農(nóng)業(yè)國家轉(zhuǎn)變成工業(yè)國家，工業(yè)化的迅速推進，使煤炭需求量急劇上升，1800年消費量還只有1000萬噸，1856年增長到6000萬噸，1869年達到16700萬噸，1900年則高達18900萬噸。[5](P16)煤炭需求的增加直接導(dǎo)致了城市空氣質(zhì)量的下降，1872年，英國人羅伯特·史密斯首次創(chuàng)造“酸雨”(acid rain)一詞，用以描述曼徹斯特城內(nèi)和周圍地區(qū)受污染的空氣。[6]根據(jù)英國學(xué)者的研究，1914～1916年間，謝菲爾德的工業(yè)郊區(qū)阿特科里夫(Attercliffe)每平方英里的月固體沉積物達55噸，倫敦和曼徹斯特分別是38噸和32噸。[5](P14)此外，由于政府沒有制定嚴(yán)格的環(huán)境保護政策，工廠任意排放工業(yè)廢棄物，導(dǎo)致河流及引用水污染等問題，直接威脅到城市居民的生命健康。1851年的人口調(diào)查表明，英國的城市人口第一次超過了農(nóng)村人口，達到總?cè)丝诘?0%，實現(xiàn)了初步的城市化。[7]然而，最初的城市化主要集中在倫敦、伯明翰、曼徹斯特等幾個工業(yè)重鎮(zhèn)，這種不均衡的城市化導(dǎo)致人口的過度集中，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共衛(wèi)生條件不能滿足城市居民的基本需求。1821年，格拉斯哥因惡劣的生活環(huán)境感染疾病而死亡的比例為2.8%，1838年上升為3.8%，1843年達到了4%。[8]

（三）19世紀(jì)晚期埃比尼澤·霍華德的“田園城市”構(gòu)想

面對城市化帶來的一系列社會問題，霍華德最早提出了解決方案。他將工業(yè)化背景下日益衰落的農(nóng)村重新納入自己社會改革的藍圖，在充分肯定農(nóng)村在整個社會系統(tǒng)中的地位的基礎(chǔ)上，倡導(dǎo)一種新的社會改革思想，即用城鄉(xiāng)一體的新社會結(jié)構(gòu)形態(tài)來取代城鄉(xiāng)分離的舊社會結(jié)構(gòu)形態(tài)。他在《明日的田園城市》中說：“城市和鄉(xiāng)村都各有其優(yōu)點和相應(yīng)缺點，而‘城市-鄉(xiāng)村’（城鄉(xiāng)一體）則避免了二者的缺點……城鄉(xiāng)分離這種該詛咒的社會和自然的畸形分離再也不能繼續(xù)下去”?！俺鞘泻袜l(xiāng)村必須成婚，這種愉快的結(jié)合將迸發(fā)出新的希望、新的生活、新的文明?！盵9](P17)然而，他也認識到農(nóng)村相對于城市在經(jīng)濟上的落后，因此他提出了發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、建立“新城”等主張，以提高鄉(xiāng)村的地位。他指出，“如果不給人民，至少是一部分人民，大于現(xiàn)有大城市的‘引力’，就沒有有效的政策。因而，必須建立‘新引力’來克服‘舊引力’。”[9](P5)

（四）20世紀(jì)50年代以后關(guān)于城鄉(xiāng)關(guān)系的理論探索

英國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理論在經(jīng)歷了一個比較長的時期后逐步得到完善。20世紀(jì)50年代后的城鄉(xiāng)理論主要圍繞城鄉(xiāng)經(jīng)濟關(guān)系展開?！皠⒁姿埂崴埂M景漢”模型是這一時段研究的經(jīng)典之作。該模型認為經(jīng)濟增長和現(xiàn)代化需要“城市工業(yè)”加速的增長和向以城市社會為基礎(chǔ)的社會轉(zhuǎn)化，需要將剩余勞動力從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到城市工業(yè)部門，這一理論為城市掠奪農(nóng)村資源、資金和勞動力找到了依據(jù)。20世紀(jì)70年代以后，利普頓對城鄉(xiāng)關(guān)系理論進行了批判，認為以往的城鄉(xiāng)關(guān)系理論都具有“城市傾向”，并指出貧困國家最主要的沖突是在鄉(xiāng)村階級與城市階級之間，即本國城鄉(xiāng)間沖突。他指出“城市偏向”政策使社會資源合理地流入了城市地區(qū)，其結(jié)果是城鄉(xiāng)差距的不斷擴大。[3](P51-52)20世紀(jì)90年代至今，經(jīng)濟全球化與科技的進步使城市規(guī)?？涨皵U大，這種現(xiàn)象在發(fā)展中國家和發(fā)達國家同時出現(xiàn)，后工業(yè)化時代的英國雖然已經(jīng)在城鄉(xiāng)一體化道路上走在了世界的前列，然而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌依然是英國政府既定的國家政策。

三、英國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策的內(nèi)容

（一）大力推行農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，鼓勵興辦鄉(xiāng)村企業(yè)

農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營是英國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策的重要內(nèi)容，目的在于整合鄉(xiāng)村資源，發(fā)展地區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。1935年英國有680萬個家庭農(nóng)場，到20世紀(jì)80年代末減至200萬個左右。[10]根據(jù)英國環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部（DEFRA）2014年2月的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在英國農(nóng)村地區(qū)，每萬人企業(yè)數(shù)達520家，小企業(yè)（Business）數(shù)量比城市地區(qū)還多，年營業(yè)總額超過3000億英鎊，這說明英國的中小企業(yè)大部分集中在農(nóng)村地區(qū)。農(nóng)林漁企業(yè)占英國全國注冊企業(yè)數(shù)的5%，它們是農(nóng)村地區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)林漁企業(yè)占英國農(nóng)村地區(qū)注冊企業(yè)數(shù)的17.4%，專業(yè)化科技服務(wù)業(yè)企業(yè)占14.8%，批發(fā)和零售貿(mào)易、機動車修理占14.1%，建筑業(yè)占12.3%。[11]由于鄉(xiāng)村企業(yè)的飛速發(fā)展，使城鄉(xiāng)在就業(yè)上的差距得以縮小，這一趨勢從20世紀(jì)60年代就開始了，[12]到80年代，農(nóng)村中小企業(yè)的就業(yè)量已經(jīng)高于城市企業(yè)。此外，英國政府對農(nóng)村市場的培育，以及對制造業(yè)生產(chǎn)工藝創(chuàng)新的鼓勵政策，使鄉(xiāng)村企業(yè)的創(chuàng)新能力得到不斷提升，因此可以驚訝地看到，1987～1990年間，英國農(nóng)村企業(yè)在新產(chǎn)品/服務(wù)供給、新生產(chǎn)工藝、新辦公系統(tǒng)等領(lǐng)域的創(chuàng)新成果明顯高于同期的城市企業(yè)。[13]在與城市的互動中，英國農(nóng)村地區(qū)抓住自身優(yōu)勢和政府的優(yōu)惠政策，積極參與市場競爭，吸引了眾多的鄉(xiāng)村企業(yè)投資者，農(nóng)村龐大的勞動力市場、眾多的獨立承包項目和政府優(yōu)惠政策一直被人們視為投資創(chuàng)業(yè)的良好目的地。[14]

（二）政府財政對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的投入

英國一直重視農(nóng)村的道路、排灌、水電等基礎(chǔ)設(shè)施及教育、文化、衛(wèi)生等社會公共事業(yè)建設(shè)，逐步實現(xiàn)了鄉(xiāng)村生活方式的城市化，鄉(xiāng)村擁有跟城市同等的生活條件。另外，職業(yè)教育也是一大重點，英國在全國范圍內(nèi)建立了職業(yè)教育網(wǎng)絡(luò)，根據(jù)地方產(chǎn)業(yè)特色，實行多元化的農(nóng)民職業(yè)技術(shù)教育。[3](P57)同時，英國政府十分重視農(nóng)村得天獨厚的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，認為這是農(nóng)村的核心競爭力所在，為此從1978年開始，英國政府已經(jīng)在全國范圍內(nèi)組織四次鄉(xiāng)村調(diào)查（Countryside Survey），對農(nóng)村地區(qū)的水資源、土地利用、生物多樣性、植被和地理環(huán)境等的變化情況進行長期監(jiān)控和評估，并建立了農(nóng)村生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)（Ecosystem Services），在政策制定、資金支持、災(zāi)害預(yù)防、資源利用等方面為農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)保護提供保障，以充分挖掘農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟價值。[15]

（三）加強對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的服務(wù)和指導(dǎo)

據(jù)DEFRA1999年的報告，當(dāng)年農(nóng)村地區(qū)91.4%的注冊企業(yè)雇員人數(shù)在10人以下，雇員人數(shù)在100人以上的僅占0.4%，由于企業(yè)規(guī)模小，分布不集中、與中心城市距離較遠等原因，針對農(nóng)村企業(yè)的服務(wù)推廣比較困難，且經(jīng)濟成本大。[16](P479-487)為此，英國政府為鄉(xiāng)村企業(yè)提供各類市場服務(wù)和指導(dǎo)，包括增建就業(yè)服務(wù)設(shè)施、就業(yè)信息網(wǎng)站、就業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)、鄉(xiāng)村超高速寬帶業(yè)務(wù)、農(nóng)村職業(yè)介紹網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)村婦女培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)等，以減少當(dāng)前存在的農(nóng)村發(fā)展壁壘。從2013年開始，英國政府已建立了5個農(nóng)村經(jīng)濟增長試點網(wǎng)絡(luò)（the Rural Growth Network，the RGNS），旨在解決鄉(xiāng)村企業(yè)經(jīng)營場所短缺、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)落后、商業(yè)團體分散等問題。同時，聯(lián)系大學(xué)和科研機構(gòu)建立農(nóng)業(yè)創(chuàng)新中心。[17]英國政府意識到，在農(nóng)村內(nèi)部也存在著地區(qū)發(fā)展不平衡情況，各地在商業(yè)環(huán)境、市場容量、人口規(guī)模等方面存在差異，因而在制定中小企業(yè)（SMEs）扶持政策時，也加以區(qū)分，將農(nóng)村尤其是偏遠農(nóng)村地區(qū)作為重點指導(dǎo)對象。[16](P479-487)

（四）建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系

英國是老牌資本主義國家中最早宣布建成福利社會的工業(yè)化國家。英國于1927年開始，逐步建立起城鄉(xiāng)居民的失業(yè)保險制度。1957年，政府設(shè)立單獨的農(nóng)場主養(yǎng)老保險制度，由國家出資，將原來的土地移交現(xiàn)金補貼制度轉(zhuǎn)換成農(nóng)場主部分養(yǎng)老保險制度。同時，通過“農(nóng)業(yè)社會互助金”的形式，實現(xiàn)全國農(nóng)村人口的社會保險。[18]英國的社會保障制度實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一立法，統(tǒng)一管理，以國家《社會保障法》為基礎(chǔ)，社會保障項目由國家設(shè)立確定。在國家統(tǒng)一立法下，由中央政府所屬的社會保障部負責(zé)集中統(tǒng)一管理。英國現(xiàn)代社會保障體系，已覆蓋其全體國民，即“國民皆保障”，不同地域、民族、職業(yè)、城鄉(xiāng)等之間的社會保障待遇的實質(zhì)差別亦不存在。[19]

（五）加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃和立法

1947年英國頒布了《1947年英國城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃法》，是英國歷史上第一部真正意義上的關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律規(guī)范，奠定了英國現(xiàn)代規(guī)劃體系的基礎(chǔ)。1990年，英國頒布新的《城市規(guī)劃法》，新法以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為核心，強調(diào)城市和鄉(xiāng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展，完善了國家、區(qū)域、結(jié)構(gòu)和地方規(guī)劃體系。新法頒布后，政府干預(yù)職能得以強化，并建立了城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)控系統(tǒng)，對城鄉(xiāng)建設(shè)、綠化、房地產(chǎn)開發(fā)等行為進行監(jiān)測。20世紀(jì)以來，為了解決城市化快速發(fā)展帶來的生態(tài)環(huán)境、社會管理以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變等問題，英國政府通過創(chuàng)建新城（new town）轉(zhuǎn)移200多萬人口，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、舊城改造、發(fā)展鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施等措施，將鄉(xiāng)村作為城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要支點。新城建設(shè)體現(xiàn)的是城市和鄉(xiāng)村的在生產(chǎn)方式和生活方式上的完美結(jié)合，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的典范。

四、啟示與政策建議

根據(jù)2011年聯(lián)合國《世界城市化前景報告（修訂本）》的結(jié)論，當(dāng)前亞洲城市人口占地區(qū)總?cè)丝诘?5%，到2020年和2050年，這一比率將分別達到55.5%和64.4%，中國的城鎮(zhèn)化的深入進行將成為亞洲城市人口增長的主要推動力之一。此外，報告還指出，城市內(nèi)部貧富差距擴大、人口過度集中形成的治安問題、環(huán)境污染和居民健康問題等，都將是亞洲國家城市化道路上需要及時解決的問題。[20]中共十八大報告指出，城鄉(xiāng)一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，⑥也是解決當(dāng)前城市問題的重要途徑。為此，我們可以在研究英國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的有益經(jīng)驗基礎(chǔ)之上，探索我國的城鄉(xiāng)一體化道路。

（一）大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鼓勵農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，提升農(nóng)民收入水平

由于城市化的推進，失地農(nóng)民數(shù)量劇增，使失地農(nóng)民就業(yè)成為當(dāng)前農(nóng)村的突出問題。根據(jù)《2011年中國城市發(fā)展報告》的數(shù)據(jù)，按照中國目前的城鎮(zhèn)化進程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐，今后因征地而新增的失地農(nóng)民數(shù)量將以每年超過300萬的速度遞增，預(yù)計到2030年將達到1.1億人左右。另據(jù)調(diào)查，有60%失地農(nóng)民生活困難，有81%的失地農(nóng)民對未來生活擔(dān)憂。⑦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對于吸收農(nóng)村剩余勞動力，整合區(qū)域優(yōu)勢資源，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，改善農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有重要意義。我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在管理、創(chuàng)新和競爭力方面正經(jīng)歷著早期英國鄉(xiāng)村企業(yè)的所面臨的困境，即管理落后，網(wǎng)絡(luò)化、信息化水平低，科技和創(chuàng)新能力不強等。然而，從英國的經(jīng)驗中可知，良好的科技支持、政策指導(dǎo)和基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，是中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的必要外部環(huán)境。針對當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍存在的市場信息落后、技術(shù)水平低、投資效益不高的狀態(tài)，政府應(yīng)加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的投資指導(dǎo)力度，加強農(nóng)村地區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)普及工作，鼓勵企業(yè)開展信息化管理；政府應(yīng)牽頭地方高等院校和科研機構(gòu)對基層企業(yè)進行對口支援，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的科技和管理水平；企業(yè)自身應(yīng)積極參與市場競爭，進行技術(shù)創(chuàng)新，根據(jù)市場變化優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，組織員工技能培訓(xùn)，提高企業(yè)整體競爭力。此外，應(yīng)鼓勵農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，重點支持生活困難人員、殘疾人和婦女創(chuàng)業(yè)。一方面，各級政府在政策允許的條件下應(yīng)盡量對自主創(chuàng)業(yè)人員在資金、稅收、場地、收費等方面予以扶持，以減少他們的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險，增強他們自主創(chuàng)業(yè)的信心；另一方面，應(yīng)建立對失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)機制，提高失地農(nóng)民的就業(yè)技能，為失地農(nóng)民再就業(yè)創(chuàng)造條件和提供機會，多渠道、多方式解決其就業(yè)問題。雖然在當(dāng)前條件下，中國不適宜推廣英國式的農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，但是可以在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化上多下功夫，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，通過專業(yè)化和集群化的生產(chǎn)經(jīng)營，打造地方特色，增加農(nóng)民就業(yè)。

（二）加快基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的城鄉(xiāng)一體化

為促進交通、水利、電力、電信、環(huán)保等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)城鄉(xiāng)之間的“無縫對接”和共建共享共用，從20世紀(jì)中期起，英國政府對農(nóng)業(yè)的固定投資比重都大于同期的農(nóng)業(yè)增加值比重，并鼓勵私人資本投資農(nóng)業(yè)。[3](P56)誠然，良好的投資環(huán)境和公共服務(wù)是經(jīng)濟發(fā)展的先決條件，然而據(jù)統(tǒng)計，2011年我國縣級市人均基礎(chǔ)設(shè)施投資為701.15元，鎮(zhèn)為468.7元、鄉(xiāng)僅為220.59元、村更是只有80.73元。⑧投資現(xiàn)狀顯然不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要，其中一個重要因素便是資金不足。為此，除政府要增加直接投入外，還要改革農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的資金籌集制度，拓寬籌資渠道，積極利用市場機制、社會力量、農(nóng)村社區(qū)及農(nóng)民自身的力量，鼓勵民間資本或外來資本從事農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，共同參與農(nóng)村公共服務(wù)的供給，逐步建立起以政府主導(dǎo)、社會參與、適度競爭、監(jiān)管有力的農(nóng)村公共服務(wù)多元化投入機制。同時，對投資農(nóng)村公共服務(wù)的企業(yè)或團體給予稅收優(yōu)惠和財政補貼，從而擴大農(nóng)村公共服務(wù)供給，促使為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民提供的公共服務(wù)與城市社會全面對接。最后，通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的績效評估機制、財政投入機制、市場融資機制、城鄉(xiāng)基層服務(wù)機制和組織保障機制，實現(xiàn)基本公共服務(wù)運行規(guī)范化。唯有如此，才能從根本上為農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供動力。

（三）重點發(fā)展小城鎮(zhèn)，使之發(fā)揮城鄉(xiāng)一體化的橋梁作用

作為城市的另一構(gòu)成部分——小城鎮(zhèn)，不僅是大城市功能的自然延伸，而且往往是當(dāng)?shù)卣?、?jīng)濟、文化中心，因而是聯(lián)結(jié)大城市和農(nóng)村的橋梁。在英國，聯(lián)系鄉(xiāng)村和城市之間的社會、經(jīng)濟和物質(zhì)空間的實體就是小城鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)通過經(jīng)濟和社會網(wǎng)絡(luò)，連接著廣大的農(nóng)村和城市地區(qū)。[21]第二次世界大戰(zhàn)之后，大城市出現(xiàn)了過度擁擠和各類環(huán)境問題，小城鎮(zhèn)成為英國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的重點。目前在蘇格蘭，在大約40% 的人口居住在人口規(guī)模大約為一千至兩萬的小城鎮(zhèn)。[22]小城鎮(zhèn)不僅緩解了英國城市的壓力，也為鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展注入了活力。當(dāng)前，我國要大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，使小城鎮(zhèn)不僅成為吸納和接收大城市功能輻射的地區(qū)，也成為具有一定輻射和帶動能力的農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟文化中心。[23]為此，要發(fā)揮新型工業(yè)化對小城鎮(zhèn)建設(shè)的推動作用，加強城鄉(xiāng)信息化建設(shè)，依靠信息化推動城鎮(zhèn)化；加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，依靠農(nóng)村地區(qū)內(nèi)生性發(fā)展推動小城鎮(zhèn)建設(shè)；提高農(nóng)民素質(zhì)，依靠人力資源優(yōu)勢推動小城鎮(zhèn)建設(shè)，發(fā)揮市場對小城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)性作用。城鄉(xiāng)一體化是城鎮(zhèn)化的最高階段，也是鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的最高階段，是城市現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的交匯融合，小城鎮(zhèn)建設(shè)作為城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容，是當(dāng)前條件下我國城鄉(xiāng)一體化的必由之路。

（四）逐步建立一體化的城鄉(xiāng)社會保障制度

英國的城鄉(xiāng)社會保障制度，是在長達幾個世紀(jì)的探索中逐漸形成的，是與其經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的，是在解決當(dāng)時社會主要矛盾過程中分重點、分階段逐步建立的。由于中國與英國等發(fā)達國家相比，農(nóng)村人口基數(shù)大、經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、地區(qū)發(fā)展不均衡，所以中國的城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)應(yīng)采取層層遞進原則，不可一蹴而就，更不可照搬照抄他國經(jīng)驗。英國等西方國家在農(nóng)村社會保障體制建設(shè)過程中采取的許多措施，是在一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)上建立起來的。例如，英國的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度普遍與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、就業(yè)與退休制度結(jié)合，以出讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料（土地）換取養(yǎng)老保障，在經(jīng)濟效率、促進就業(yè)和養(yǎng)老保障上取得了一種平衡。[24]英國的這一政策是在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)明晰，農(nóng)民收入水平較高，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)工人比重較大的基礎(chǔ)上提出的。這就意味著進一步規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策、加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化步伐、大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、提高農(nóng)民收入是農(nóng)村社會保障制度建立的必要條件。針對當(dāng)前社會保障體制的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，我國可以從保持城鄉(xiāng)社會保障差距在合理限度內(nèi)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置開始，逐步建立更高水平的一體化社會保障制度。

（五）加強城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃

規(guī)劃是城鄉(xiāng)一體化的龍頭。英國規(guī)劃體系的廣義目標(biāo)是“基于公共利益規(guī)范開發(fā)和土地利用”[25]嚴(yán)格按照開發(fā)規(guī)劃分配土地，開發(fā)規(guī)劃則需經(jīng)國家或地方議會通過，內(nèi)容涉及土地利用、房屋政策、交通運輸、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟運行、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、礦產(chǎn)采選、垃圾處理、環(huán)境保護、地方財政和機構(gòu)等方方面面。[26]據(jù)國土資源部2008年10月發(fā)布的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，全國城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共有閑置、空閑和批而未供的土地近26.67萬公頃（400萬畝）。1997～2005年，鄉(xiāng)村人口減少9633萬人，而農(nóng)村居民點用地卻增加了近11.75萬公頃，⑨說明農(nóng)村建設(shè)用地利用效率普遍較低，征地規(guī)模遠遠大于土地的實際需求。因此政府必須確立全新的規(guī)劃理念，重視規(guī)劃的先導(dǎo)引領(lǐng)作用，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃覆蓋，將產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃貫穿于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的全過程。進行大、中、小城市和小城鎮(zhèn)在空間上的布置，構(gòu)建出一個有序的、功能齊全的、社會效益最大的城鄉(xiāng)系統(tǒng)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、工業(yè)化和城鄉(xiāng)一體化的結(jié)合。

注釋：

①英國于1943年成立城鄉(xiāng)規(guī)劃部，于1944年通過城鄉(xiāng)規(guī)劃法，并于1946年和1947年對城鄉(xiāng)規(guī)劃法進行修改完善，使得英國的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌特別是“新城”建設(shè)有了法律保障。參加Frank Schaffer .The New Town Movement in Britain. International Urban Policies.1983(01).

2Ebenezer Howard 于1903年在倫敦郊區(qū)試驗第一座田園城市萊奇沃思（Letchworth），倡導(dǎo)“把田園的寬裕帶給城市，把城市的活力帶給田園，使城市與鄉(xiāng)村融為一體”的理念。.Ebenezer Howard ：Garden Cities of Tomorrow，Attic Books，1985.

③參見張舉國.英國社會保障立法體系的演進與運思[J].求索.2009（3）.

④參見Ebenezer Howard ：Garden Cities of Tomorrow，Attic Books，1985.

⑤參見孟祥林.發(fā)達國家的郊區(qū)城市化模式比較及對中國的借鑒[C].城鄉(xiāng)一體化與首都“十二五”發(fā)展—2012首都論壇文集.

⑥參見中國日報網(wǎng).http://www.chinadaily.com.cn/hqcj/zxqxb/2012-11-26/content_7603269.html.

⑦參見財經(jīng)網(wǎng). http://www.caijing.com.cn/2011-08-09/110804337.html.

⑧參見《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒（2012）》.

⑨參見中華人民共和國國土資源部.《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006－2020年）》

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