我國房改進程中第三大遺憾

包宗華

建設住房需要大量的資金，因而在1988年頒發(fā)23號文以前的歷次房改文件中，都把理順住房資金（含建房與購房資金），作為一個重要的問題提出來。其中重要的理念有二：一是，住房資金由政府、単位和居民共同負擔；二是，房改前供應住房資金的渠道在房改后不要改變。

在醞釀起草23號文送審稿時，情況有了一個較大的變化，就是23號文做出了實行住房分類供應制度的決定，資金供應理應做相應的改變。當時的分析是：對高收入者供應商品房，由房地產商籌措建設資金，高收入者出資買房，無須政府出資；對中低收入者供應經(jīng)濟適用住房，在出讓土地和稅收方面給予優(yōu)惠的前提下，應做到保本微利，政府只需提供啟動資金；對最低收入者供應廉租屋，建設資金和租金補貼都由政府負擔。

當時有兩個問題存在不同意見而猶豫不決。一是，當時了解到，英、美、新等國的保障房資金主要由中央政府撥給。而上世紀八九十年代我國中央財政比較緊迫。此前每年建設住房的資金，雖然中央政府的投資占有比較重要的地位，但大頭是地方政府和單位承擔的，因而應否把中央政府負擔適當比例的住房資金寫入文件就猶豫不決。二是，當時媒體刊登了許多反對企事業(yè)單位“辦社會”的文章，并把單位幫助職工解決住房問題列為“辦社會”的一種表現(xiàn)予以反對。而另一種意見是，我國政府經(jīng)濟實力較弱，應該允許經(jīng)濟條件好的企事業(yè)單位參與建設保障房，讓他們在解決住房問題方面為國分憂。由于在以上兩個重要問題上有不同意見，又由于此前的房改文件都是具有法律效力的“國發(fā)”文件，因而決定在送審稿中不寫住房資金問題。也就是說，住房資金問題先按此前的文件執(zhí)行，在執(zhí)行中積累經(jīng)驗教訓再做補充修改。后來，在正式頒發(fā)的23號文中，卻加入一條資金來源的內容，即在廉租屋條文中寫上廉租屋“也可以由政府或單位出資興建”。文件發(fā)出不久就收到不少反映：廉租屋是政府行為，應刪去“單位”二字。這些年的實踐也證明，沒有發(fā)生過單位出資建廉租屋的事。

一、在執(zhí)行中碰到的一大遺憾

此前，中央政府下?lián)苜Y金主要是以下兩筆：一是財政部門向有關行政單位和事業(yè)單位下?lián)艿慕?jīng)費；二是國家計委向有關單位下?lián)艿幕ㄍ顿Y。23號文頒發(fā)后，曾向這兩個部門的同志了解，今后這兩個部門下?lián)苜Y金中所含的住房建設資金能否繼續(xù)下?lián)??；卮鹗牵@兩個部門以前每年下?lián)艿馁Y金從未注明過其中含有住房建設資金。那么，這些單位的住房建設資金是從哪里來的？經(jīng)向一些單位了解，他們以前的住房建設資金，是從能夠到手的各種資金（含中央政府下?lián)艿模┲泄?jié)省出來或者千方百計擠出來的。有的單位條件和運氣好，一兩年就可以擠出建設一兩幢住房的資金；有的單位條件和運氣不好，三五年甚至更長的時間都擠不出建房資金。事情弄清楚后使我們明白，靠房改文件中寫上一句原有住房建設資金渠道不變，并不能要求中央政府出資支持保障房。因而，從1998年頒發(fā)23號文以后的10年時間里，我國的保障房建設一直沒有得到中央政府的資金支持，成為這一段時間我國保障房建設嚴重偏少的一條重要原因，并成為一大遺憾。

后來我們又進一步了解到，英美等國的住房保障資金，都是作為專款列入國家財政預算，經(jīng)議會通過后由中央政府?？钕?lián)?。此前我國那種沒有專款下?lián)?，而靠各單位千方百計、通過各種渠道去擠資金的辦法，是一種不規(guī)范、無法律保障的辦法。

這才使我們逐步地弄清楚造成這一大遺憾有兩條原因：一是，對此前中央政府沒有?？钕?lián)茏》抠Y金的情況不了解；二是，對中央政府注資保障房的重大作用認識不夠。后一條是通過“十二五”規(guī)劃才提高了認識。

二、在執(zhí)行中碰到的另一大遺憾

中央政府沒有資金支持，解決建設保障房資金的擔子就全部落在地方政府、特別是城市政府肩上。而進入21世紀后，卻出現(xiàn)了地方財政收入比重不斷下降的問題，并主要表現(xiàn)在共享稅的調整上。此前，共享稅都是地方得“大頭”或全部歸地方，幾經(jīng)調整，轉成了中央得“大頭”。這些年對幾項重要共享稅做的調整如下：增值稅中央與地方的分成比例原為50：50，2001年調整為75：25；印花稅原為50：50，1997年調整為80：20，2001年再次調整為94：6，2002年又調整為97：3；企業(yè)所得稅原為40：60，后來調整為50：50，2003年再次調整為60：40。個人所得稅，在1995-2001年為地方稅，2002年調整為50：50，2003年再次調整為60：40。

與此同時，地方有些其他稅收還在減少。以工商業(yè)稅收為例。對“三資”企業(yè)（港澳臺企業(yè)享受同等待遇）的所得稅，從獲利年度起“兩年免稅三年減半”，使得稅收甚少；企業(yè)增值稅3/4上繳中央，1/4省市分成，城市拿不到1/10；營業(yè)稅和附加費歸地方，但是地方政府為招商采取退稅優(yōu)惠政策，通常退稅50%，許多城市退稅高達80%以上。特別是沿?！叭Y企業(yè)”比較集中的城市，出口退稅額度更大。2005年分稅制再次作了調整后，城市政府對“兩頭在外的企業(yè)”不但沒有直接的稅收，還要倒貼。民營企業(yè)也基本上享受這個政策。有人著文指出，全國的稅收，中央拿走52%，省和自治區(qū)拿走28%，留給省轄市縣只有20% （這幾個數(shù)字本人沒有條件核對，請有條件的同仁核實）。城市政府財政收入緊迫，就成為前些年保障房建設供應嚴重偏少的另一個重要原因，并成為另一大遺憾。

由于稅收減少，許多城市政府不得不在土地出讓和房地產稅收方面“狠下功夫”，此“增”彼“減”，致使土地出讓和房地產稅收在城市財政收入的比重中占據(jù)了近一半或超過一半，成了廣大群眾批評的“土地財政”。

三、執(zhí)行中還有一個遺憾

行政和企事業(yè)單位可以建經(jīng)濟適用住房，我國有關文件是“放行”的。遺憾的是，在前些年的執(zhí)行中，可能受到反對單位“辦社會”的影響，對它的支持和重視都不夠，因而建設量相對偏少。在“十二五”規(guī)劃中，沒有包括單位建設保障房的內容，就是明證。

順便指出，有些大型企事業(yè)單位，在出售完房改房后制定了一條“土政策”，主要內容是：本單位職工住本單位大院，就近上下班，有利于工作和生活。因此本單位大院的住房如要出售，均由本單位回購，再賣給本單位新增加無住房的職工。因而，有人說這些單位的“土政策”，已經(jīng)把自己大院內的住房改成了“另類的”經(jīng)濟適用住房。還有，有些城市已開始為公務員建設供應“專用的”經(jīng)濟適用住房，雖然數(shù)量不多，卻已呈現(xiàn)方興未艾的態(tài)勢。以上情況，都值得重視和因勢利導。

四、幾點建議

（一）建議重申我國建設供應保障房的資金，實行中央政府、地方政府、單位和居民共同負擔的原則。

（二）明確規(guī)定：保障房的建設和運行資金，主要由中央政府和地方政府承擔，并通過規(guī)劃規(guī)定各方應承擔的適當比例；保障房資金應列入中央和地方的規(guī)劃和財政預算，經(jīng)人大通過后作為專款下?lián)軐嵤?/p>

（三）解決“土地財政”問題。城市的財政收入，40%甚至50%以上來自土地（含房地產），世所罕見，很不正常。其要害是嚴重地影響城市可持續(xù)發(fā)展能力，并使土地出讓價格猛漲。現(xiàn)在已經(jīng)到了下決心解決問題的時候。

（四）大力支特單位建設經(jīng)濟適用住房。有人說，讓單位建設經(jīng)濟適用住房，富的單位就會多建房，窮的單位只能少建甚至建不起房，很不公平。其實，在我國現(xiàn)有的條件下，出現(xiàn)一些不公平很難避免。例如，逐步地消減貧富差距，是社會主義制度的一項重要特征。由于這些年我們在這方面的工作不力，貧富差距反而有所擴大。一些富豪，不僅住著套型碩大的豪宅，而且手里還握著幾套、十幾套甚至更多用以保值增值的住宅。與廣大中低收入者的住房難相比，就很不“公平”。又如，我國每年建設的保障房供不應求，只好搖號供應。搖到號的歡天喜地，搖不到號的垂頭喪氣，這也很不“公平”?？梢?，只有做到保障房供應能全覆蓋中低收入者，全面實現(xiàn)中低收入者的住有所居，才能算得上基本做到了住房供應的“大公平”。而讓單位力所能及地參與建設經(jīng)濟適用住房，并完善規(guī)章、加強管理，使之健康運行，就能增加一股建設保障房的力量。這正是一條加快保障房建設步伐，盡早實現(xiàn)住房供應“大公平”的重要措施。

王春敏/責任編輯endprint