農村養(yǎng)老保障制度中政府責任差異的國際比較及啟示*

鄭軍，朱甜甜

(安徽財經大學金融學院，安徽蚌埠233030)

農村養(yǎng)老保障制度中政府責任差異的國際比較及啟示*

鄭軍，朱甜甜

(安徽財經大學金融學院，安徽蚌埠233030)

農村養(yǎng)老保障制度政府責任的國際比較研究，對我國政府責任的具體定位及完善具有十分重要的借鑒意義。本文從農村養(yǎng)老保障體系中政府責任差異的國際比較視角，對比分析了國際上不同類型養(yǎng)老保障制度中政府責任的差異。研究結果發(fā)現，我國農村養(yǎng)老保障體系中，政府在相關立法、制度設計、財政支持、制度監(jiān)管等方面承擔責任存在不足。提出了完善我國政府責任的政策建議。

農村養(yǎng)老保障制度;政府責任;國際比較

一、引言

“十二五”規(guī)劃以及“十八大”報告均已指出，要“著力保障和改善民生，促進社會公平正義”。全國第六次人口普查結果顯示，我國60歲及以上人口為1．78億人，占總人口比重為13．26%，65歲及以上人口為1．19億人，占8．87%。①數據來源:第六次全國人口普查主要數據公報。由此可見，我國城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保障問題，已經成為當前急需解決的重要民生問題之一。而隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，農村的老齡化情況更為突出。因此，明確政府責任，加快和完善農村養(yǎng)老保障制度建設，無疑是我國系統民生工程的重要組成部分之一。然而，關于農村養(yǎng)老保障制度建設的已有研究，主要是集中于整個農村社會保障角度，強調政府在農村養(yǎng)老、農村醫(yī)療以及農村救助等方面的綜合責任，專門針對農村養(yǎng)老保障領域中政府責任的相關研究成果較少，而通過國際比較，為我國農村養(yǎng)老保障制度建設提供經驗的研究成果則更少。為此，本文將農村養(yǎng)老保障中政府責任的相關研究置于國際框架內，通過對國際上農村養(yǎng)老保障制度中政府責任的現有模式進行系統比較分析，科學界定政府在農村養(yǎng)老保障體系建立及制度推行中的責任，從而為我國政府履行相關職責提供評判標準和依據。

二、相關文獻回顧

歸納農村養(yǎng)老保障制度中政府責任的現有研究成果，通?？梢钥偨Y為以下三種類型:

第一類研究對相關領域進行了開拓性研究，強調政府責任在農村養(yǎng)老保障中的必要性及重要意義。如德國法學家溫克勒(2002)認為“沒有一個社會保障機構能光依靠所繳費用來承擔農民養(yǎng)老金的支出，他們都需要依賴政府補助和其他方式來補貼”。［1］鄭功成(2007)指出中國社會保障制度建設的關鍵在于優(yōu)化社會保障制度設計，而優(yōu)化社會保障制度設計的核心任務是明確政府責任和構建合理、高效的管理體制。［2］樊小鋼，陳薇(2008)從養(yǎng)老保險的公共產品或者準公共產品性質出發(fā)，認為養(yǎng)老保險無法完全通過市場調節(jié)來實現高效率，必須通過政府的干預，以實現公共利益最大化。［3］林義(2009)則提出落實各級政府財政責任是新農保順利運行的重要難題之一。［4］

第二類研究則針對我國國情的特點，對農村養(yǎng)老保障制度中我國政府責任的內容進行了探討，并取得了豐富的研究成果。如哈佛大學經濟學教授馬丁·費爾德斯坦(2004)認為中國政府應該改革養(yǎng)老保險基金的籌集模式，政府應承擔現有的養(yǎng)老金債務，保證農村養(yǎng)老保險基金的安全。［5］楊翠迎、米紅(2007)指出，基于我國未富先老以及農村老人數量龐大的現狀，農村養(yǎng)老保障制度中政府應承擔有限財政責任。［6］鄭軍(2012)指出由于我國具有中央高度集權的政治體制傳統和獨特養(yǎng)老文化，因此，中國農村養(yǎng)老保障制度中的政府責任應包括政治責任、經濟責任和社會責任三個部分，政府應承擔農村養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新中制度環(huán)境建設的重任。［7］

第三類研究致力于從所研究國家與其他國家政府責任差異的角度進行比較分析，通過比較發(fā)現、研究各國政府承擔責任的相關問題，并提出適當的政策建議。如美國學者申策、John Williamson (2006)在考察了一些發(fā)展中國家農村養(yǎng)老保障制度的成功模式后，認為中國也應建立最低社會養(yǎng)老金制度，從而為全體農村居民提供養(yǎng)老保障。［8］馬光焱、李中義(2009)指出我國政府應借鑒日本將農村養(yǎng)老保障制度與農業(yè)政策結合起來，設計一個有利于推動經濟發(fā)展的彈性農村養(yǎng)老制度。［9］南京財大的曹信邦、李靜琪(2011)較為全面、系統地研究了農村養(yǎng)老保險制度中政府責任的國際差異，他們將世界各國政府承擔責任的模式歸納為完全政府責任、政府個人責任共同分擔和個人責任三種類型，并對這三種模式中政府責任內容的差異進行了系統的比較分析，最后為我國政府在確立責任目標、完善立法、提供財政支持等提出了建議。［10］

綜觀這三類政府責任的研究成果，第一類研究理論性較強，研究范圍較寬泛，不利于政府責任的具體定位;第二類研究強調我國國情的具體特點，然而這類文獻缺乏對比分析，不利于比較世界各國政府在規(guī)范立法、制度供給、資金安排等方面的差異;第三類研究則彌補了第二類研究的不足，通過考察借鑒國外政府在農村養(yǎng)老保障制度的成功舉措，最后為我國政府提供有益建議。盡管這種研究思路較為合理，提供的一些政策建議也具有較強的可行性，然而，這類研究也有一些不足之處:一是這種研究僅僅停留在政府責任是什么的層次上，而并沒有考察這些國家承擔這些責任的內在原因;二是比較注重制度方面的建設，卻沒能對政府在制度建設之外的其他責任如保障養(yǎng)老保險基金保值增值責任、對相關人員的監(jiān)督管理責任等進行具體定位。因此本文借鑒了第三類研究思路，并在現有研究成果的基礎上試圖進行拓展，對政府責任的不同模式形成的社會歷史條件及其發(fā)展歷程進行了系統考察和比較分析，并結合我國國情特點提出了發(fā)展我國農村養(yǎng)老保障中完善政府責任方面的合理建議。

三、國外農村養(yǎng)老保障的主要模式與政府責任

自從現代保險制度的確立，隨著歷史變遷、政治經濟、文化傳統、社會條件等因素影響，不同國家的政府對農村養(yǎng)老保障的責任承擔程度不同，由此也形成了不同的農村養(yǎng)老保障模式。

(一)福利保險型(以英國為例)

一般而言，依靠實施范圍大小可以對福利保險型模式分為全民型和特殊群體型兩大類。其中，英國、丹麥、瑞典等國家實行全民福利。這些國家被稱為“福利國家”，它們通過政府財政支持，為全體老人提供較高水平的養(yǎng)老保障。政府責任包括制度設計、財政出資、制度推行和監(jiān)督管理等;南非、斯里蘭卡等一些欠發(fā)達國家實行特殊群體福利保險模式。這些國家由于政府財政資金的限制，選擇了生活特別困難的農村老人，為其提供最低標準的養(yǎng)老金。

作為福利國家的典型代表國家，英國的養(yǎng)老保障制度為所有城鄉(xiāng)老人都提供了相同水平的養(yǎng)老金。從養(yǎng)老金制度成為正式制度安排的開始，政府開始介入，承擔了立法和高額的財政責任。“第二次世界大戰(zhàn)”以后，英國政府所推行的這種普惠式養(yǎng)老保障制度，為提高整個社會的有效需求，推動社會發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。然而，20世紀70年代后，這種普惠式養(yǎng)老保障制度使得英國政府的社保開支日益沉重，整個國家財政不堪重負，為此，包括英國政府在內的大多數福利國家，開始了養(yǎng)老保險制度改革，紛紛降低了公共養(yǎng)老金的保障水平，并逐步發(fā)展私人養(yǎng)老金計劃。

(二)社會保險型(以日本為例)

世界上大多數國家都實行社會保險型養(yǎng)老保障模式，其中，日本、德國和美國是實行這種模式的典型代表。這些國家通常采取兩種形式推行該制度:一種是將原來的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度直接擴展到農村;另一種是專門為農民建立養(yǎng)老保險制度。這種模式的資金籌集方式實行現收現付與基金積累制相結合的模式。農民的養(yǎng)老保障水平取決于農民繳費水平和繳費時間長短等，政府往往要求農民參保繳費后，才為其提供財政補貼。

日本在農村養(yǎng)老保險制度建設過程中，政府一直發(fā)揮著主導作用。日本政府1970年頒布了《農業(yè)勞動者年金基金法》，并于1985年修改了《國民年金法》，從立法層面保障了不同類型、不同層次的農村居民的養(yǎng)老保障需求;對于制度的財政資金支持方面，日本政府也十分重視，其中日本農民的基礎養(yǎng)老金的三分之一均由政府承擔。為了充分保障農民養(yǎng)老利益，日本政府在2009年將財政負擔基礎養(yǎng)老金的比重提高了二分之一。因此，在日本農村養(yǎng)老保障制度建設過程中，不論是立法、制度安排和財政資金支持，日本政府都較為充分地履行了職責。

(三)儲蓄保險型(以新加坡為例)

作為一種頗有爭議的養(yǎng)老保險模式，儲蓄保險型也被稱為強制儲蓄型。新加坡和智利是該模式的典型代表，這類國家非常注重家庭的中心地位，養(yǎng)老基金來源于雇主與雇員按其薪金的一定比重繳納的保險費，而政府并不直接給予任何財政補助，只是提供一些稅收優(yōu)惠等政策，當個人賬戶中發(fā)放給參保農民的養(yǎng)老金水平甚至低于社會最低標準的養(yǎng)老金時，差額部分才由政府財政提供補助。

新加坡沒有建立專門的農村養(yǎng)老保障制度，這是由于它是一個城市國家，在傳統儒家孝道文化的影響下，新加坡非常注重家庭養(yǎng)老在整個養(yǎng)老保障體系中的地位和作用。新加坡政府推行的以強制儲蓄為原則的中央公積金制度及高效、多元的運作機制，減輕了政府的財政負擔，但可能由于政府在其中更多的是充當立法、組織和監(jiān)督的角色，而對于儲蓄基金的保值增值在資金管理上的責任有所淡化。

從上述幾種模式的實施結果看，政府都承擔了一定的立法建設、制度供給、財政支持、組織監(jiān)督等責任，但其承擔責任的多少存在不同程度的差異。如果對這三種模式的價值取向進行考察，不難發(fā)現，政府承擔的責任呈下降趨勢，對公平的追求逐漸減弱，而對效率的追求逐漸加強。福利保險型模式重公平、強調普遍性，政府責任上升到最高高度，但由于其輕視財政資金的使用效率、養(yǎng)老保障開支龐大，導致政府負擔加重，甚至出現福利危機，影響整個國民經濟的健康發(fā)展。儲蓄保險型模式完全依靠個人繳費，其優(yōu)點在于突出效率，有利于激勵勞動者努力工作，并受人口老齡化影響較小;其缺點在于政府基本不承擔財政責任，缺乏社會互濟和收入調節(jié)功能，不利于對低收入群體的養(yǎng)老保障。而社會保險型模式要求公平和效率的有機結合，政府責任也介于前兩種模式之間，該模式在強制個人參保繳費的基礎上，政府提供財政補貼，并提供較高水平的養(yǎng)老保障。

四、農村養(yǎng)老保障中政府責任差異的國際比較

(一)農村養(yǎng)老保障構成比較分析

1．發(fā)達國家農村養(yǎng)老保障“三支柱”模型

發(fā)達國家對于農民養(yǎng)老保障的共同點是其保障程度較高。根據政府的責任和介入程度不同，可以將其分為三個支柱:公共年金、專業(yè)年金和個人儲蓄性計劃。

其中，發(fā)達國家的公共年金制度主要可以分為繳費型和非繳費型兩種模式，政府在這兩種模式中承擔的財政出資責任明顯不同。在繳費型養(yǎng)老保險模式下，通過勞動者繳費與政府補貼，為農民建立退休收入保障計劃，政府只承擔一定比例的財政責任。在非繳費型養(yǎng)老保險模式下，政府獨立出資為所有城鄉(xiāng)老人提供相同水平的養(yǎng)老金。而農民的專業(yè)年金主要由政府相關部門實施推行，政府承擔一定比例的財政責任。專業(yè)年金制度可以分為待遇確定型和繳費確定型兩種模式。前者以日本的農民年金為代表，后者如加拿大的農民年金，該模式要求聯邦政府和各地方政府每年均對農民的個人養(yǎng)老賬戶提供相應數額的保費補貼。個人儲蓄性計劃對發(fā)達國家老年保障起到了重要補充作用，政府通過免征所得稅或規(guī)定個人儲蓄基金繳納的最高限額予以扶持并對基金運營采取了安全措施且有健全的監(jiān)管機制。

2．發(fā)展中國家非繳費型農村養(yǎng)老金計劃

發(fā)展中國家農村養(yǎng)老保障制度主要包括繳費型和非繳費型兩種模式。繳費型養(yǎng)老保險一般是農民自愿參保，財政給予補助，根據繳費額是否與農民收入相關，又分為均一繳費型和收入關聯型，主要在突尼斯、朝鮮、越南等國家實行。然而，由于經濟發(fā)展水平低下、農村人口較為分散等原因，多數實行繳費型模式的發(fā)展中國家由于制度覆蓋率較低，不得不對此進行了改革。改革以后，非繳費型模式在發(fā)展中國家得到了普遍推行，并迅速擴大了制度的覆蓋面。該模式還可以根據參保農民領取養(yǎng)老金是否有條件限制，分為收入調查型和普遍保障型。

由于政府在非繳費型模式中承擔了幾乎全部的出資責任，因而這種模式在短期內迅速提高了制度的覆蓋率，也為參保農民提供了水平較高的養(yǎng)老金。毛里求斯、博茨瓦納等發(fā)展中國家在2000年就基本實現制度的全覆蓋，南非也有88%的農戶獲得了該項制度提供的養(yǎng)老保障。養(yǎng)老金已經成為這些國家農村老人的主要收入來源之一，并降低了這些國家農村地區(qū)的貧困率。其中，阿根廷、巴西和哥斯達黎加農村地區(qū)的貧困率分別降低了30．8%、29．2%和24．3%。［11］由此可以看出，非繳費型養(yǎng)老金計劃確實擴大了發(fā)展中國家養(yǎng)老保障的覆蓋面，降低了其農村老年人群的貧困率，對發(fā)展中國家農村養(yǎng)老保障制度的完善起到了重要作用。

(二)國際農村養(yǎng)老保障建設中政府責任的具體角色定位差異

從各國建立農村養(yǎng)老保障體系的歷程來看，在此過程中政府都承擔了很多責任，其承擔的具體責任也存在著一定差異。

1．從政府立法責任的視角比較

農村養(yǎng)老保障制度建立與推行的首要條件就是政府在法律上給予支持和肯定。如日本的農村養(yǎng)老保險制度就是建立在立法的基礎上，日本在1959年頒布了《國民年金法》，規(guī)定廣大農民、個體經營者可依法參加社會養(yǎng)老保險。1959實施《農林漁業(yè)團體職員共濟法》，成為補充保障農林漁業(yè)團體職員的老年生活的一部重要法律。1970年頒布了《農業(yè)勞動者年金基金法》，促進了農村土地的流轉，進一步提高農民養(yǎng)老保障水平。1985年，政府對《國民年金法》進行了修改，形成國民基礎年金，使其成為全體國民共享的基礎養(yǎng)老金。［12］這些都保證了養(yǎng)老保險政策執(zhí)行的權威及規(guī)范性。除了規(guī)范立法之外，西方發(fā)達國家對個人的權利、法治精神和公共觀念也十分重視;而東亞國家更為注重家庭、家族在養(yǎng)老保障體系中的地位和作用。與西方發(fā)達國家相比，法制建設較為落后，甚至相關責任缺位已經成為許多發(fā)展中國家的重要通病，這使得這些國家的農村養(yǎng)老保障制度在運行過程中，缺乏必要的法律規(guī)范，制度的實施具有較強的隨意性。

我國在農村養(yǎng)老保障制度中尚缺乏相關的法律、法規(guī)，雖然2011年我國政府出臺了《社會保險法》，但其內容主要是針對城鎮(zhèn)職工，涉及“新農?！钡膬热葜皇菐讞l指導性的條文。此外政府在對家庭養(yǎng)老模式的規(guī)范、引導和鼓勵上，并沒有出臺專項法律對此進行規(guī)范和管理。

2．從政府制度設計責任的視角比較

政府作為社會資源再分配者，通過制定政策進行制度設計以彌補市場缺陷，實現社會公平。西方發(fā)達國家在農村養(yǎng)老保障制度建設過程中，充分發(fā)揮了主導作用，它們通過構建多層次的農村養(yǎng)老保障體系，為農村居民提供養(yǎng)老保障。如加拿大的農村養(yǎng)老保障體系包括三個支柱，第一支柱的公共年金制度是一個純福利性的項目，加拿大“老齡安全年金”規(guī)定，只要18歲以后在加拿大居住至少10年且至今仍居住在加拿大的65歲以上老人，或目前已不在加拿大居住但其在18歲后曾在加拿大居住了至少20年的65歲以上的老人均可獲得一筆基本的老齡年金收入，這項制度覆蓋了全體加拿大國民包括農民，且資金全部由政府財政支出，有效解決了老年貧困問題;作為第二支柱的農民年金制度是專門以農村雇傭勞動者和自營勞動者為對象，有利于解決農場主退休后的養(yǎng)老保障問題;同時加拿大對作為第三支柱的個人儲蓄性計劃采取鼓勵態(tài)度，并通過免征所得稅予以支持，此外還提供農民老年生活保障的最后防線——具有救助性質的“收入保證計劃”，這使加拿大的農村養(yǎng)老保障體系更加完善。［13］而大多數發(fā)展中國家由于政府財政資金比較有限，更為強調通過對家庭、市場、社區(qū)以及社會等多種保障方式的有機整合，為農村居民提供多種途徑的養(yǎng)老保障。需要指出的是，近年來巴西和阿根廷等發(fā)展中國家，通過以政府籌資為主建立了社會養(yǎng)老救助制度，為農村貧困老人提供了一定水平養(yǎng)老救助金，這對提高養(yǎng)老保障覆蓋率，解決農村居民的養(yǎng)老問題，發(fā)揮了重要補充作用。［14］

我國目前所推行的“新農保”制度，由于沒有建立統一的農村養(yǎng)老保險制度，各地方政府根據該地區(qū)的經濟發(fā)展水平和地方財政實力等情況，開展了各具特色的制度模式建設。而國務院要求“在參保個人繳費的基礎上，當地政府則應根據地方財政實力狀況，為農民參加新型農村養(yǎng)老保險提供一定資金補貼?！边@樣的規(guī)定，由于地區(qū)貧富差距，極有可能導致貧富差距加大的現象。

3．從政府財政支持責任的視角比較

由于社會福利項目的非營利性及強大的外部效應，政府在制度的建立與推行中擔負強大的財政支持責任是毋庸置疑的。發(fā)達國家為農村養(yǎng)老保障制度提供了較為充足的財政支持，如法國在1952年開始建立農村社會養(yǎng)老保險制度，針對農民及其家屬的社會保險預算的經費來源分別為:國家補貼占8%，全國輔助基金占12%，農產品附加稅占22%，其他公共社會保險部門的轉移支付占30%，農民自己繳納的保險費僅占28%。德國政府的補貼額度也是呈上升趨勢，從1971年到2001年政府補貼增長了5．5倍，1999至2000年，德國的農民養(yǎng)老基金中70%的保費來源于德國政府財政出資，而且它們占了農業(yè)部全部預算的2/3。［15］對于大多數發(fā)展中國家而言，由于經濟發(fā)展水平的限制，農村養(yǎng)老保險基金主要來源于農民個人繳納的保費，政府提供少量財政支持，甚至有些政府只給予稅收減免等優(yōu)惠政策。由于缺乏政府財政資金的大力支持，參保農民通常選擇較低水平的繳費標準，因而導致農民獲得的養(yǎng)老金數額很低，很難發(fā)揮制度應有的養(yǎng)老保障作用。

目前我國推行的“新農?！敝贫?，主要采取個人繳費、政府財政補貼和集體補助相結合的籌資方式。政府對農村養(yǎng)老保險制度的財政投入力度明顯不如城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險制度，主要表現在以下兩個方面:其一，政府財政投入存在明顯的重城市輕農村現象，這使得城鄉(xiāng)人均養(yǎng)老保險金數額存在較大差距;其二，政府對農村養(yǎng)老保障制度的財政投入的增速明顯滯后于同期農民的收入增長速度。因此，盡管我國政府明確了“新農?！敝贫戎兄醒牒偷胤秸呢斦熑危@種責任還有待加強。

4．從政府資金管理責任的視角比較

建立和完善農村養(yǎng)老基金投資管理的營運模式，是政府提高該項制度運行效率，增大社會對農村養(yǎng)老保障制度信任程度的重要舉措。發(fā)達國家大多建立起科學的農村養(yǎng)老保障基金管理運營模式，不同的資金積累對應不同的資金管理運營方式?，F收現付籌集方式通常對應政府直接管理模式，例如日本的國民年金制度由于采用現收現付的管理方式，因而其保費由厚生省收繳，而養(yǎng)老基金則由大藏省資金營運部門進行投資管理。而基金制籌集模式往往對應市場化管理方式，如美國的養(yǎng)老金制度通常采用基金制，因而銀行機構、保險公司等五百多家資產管理公司都可以對養(yǎng)老基金進行投資運營管理。在一些發(fā)展中國家由于資本市場不發(fā)達，法律環(huán)境不完善等，政府尚未建立起合理有效的養(yǎng)老基金管理運營模式，表現為養(yǎng)老基金的管理部門不明確、監(jiān)管機制不健全，從而難以保證基金的保值增值。

而我國政府對于農村養(yǎng)老基金的管理設計，存在“多龍治水”、責任不明、管理不規(guī)范等問題。例如我國最早是由民政部對農村養(yǎng)老保險金進行統一管理，1999年后則將管理權限轉交給人力資源與社會保障部。而農村貧困戶、五保戶的養(yǎng)老問題仍由民政部解決，獨生子女戶則對應計生委、計生辦以及商業(yè)保險公司等。這種責任主體的多元化，對農村養(yǎng)老保險制度人為進行了條塊分割，使得各部門職責不明，導致我國農村養(yǎng)老基金管理各自為政、效率低下的現象比較突出。

五、結論及對中國的啟示

(一)結論

盡管西方發(fā)達國家的農村養(yǎng)老保障制度，在法制建設、制度供給、資金安排、實施方式以及監(jiān)管模式等方面，都立足于本國國情特點，具有較為明顯的差異性，然而，歸納這些制度模式，可以發(fā)現以下共同之處:第一，政府均履行了主要職責;第二，這些國家都出臺了相關法規(guī)對農村養(yǎng)老保障制度加以規(guī)范;第三，這些國家的農村養(yǎng)老保障制度保障項目較為齊全，保障范圍較廣;第四，政府重視農業(yè)發(fā)展是各國建立和完善農村養(yǎng)老保障制度的重要緣由;第五，農村養(yǎng)老保障發(fā)展的漸進性。需要指出的是，注重制度推行的長效機制與可持續(xù)發(fā)展，已經成為農村養(yǎng)老保障制度發(fā)展的國際趨勢，這種趨勢無論是在發(fā)達國家所建立的“三支柱”養(yǎng)老保障模式，還是在發(fā)展中國家已經盛行的非繳費型養(yǎng)老金計劃，均得到了充分印證。因此，我國政府必須高度重視在規(guī)范立法、財政支持和監(jiān)管模式等方面的制度設計和實施過程中的政府責任，推動我國農村養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)發(fā)展。

(二)我國政府責任完善的政策建議

借鑒西方發(fā)達國家以及發(fā)展中國家的成功經驗，結合我國政府在制度設計和推行中存在的諸多問題，完善我國政府責任，推動農村養(yǎng)老保障制度可持續(xù)發(fā)展，可以從以下幾個方面著手:

1．政府責任承擔應遵循公平公正原則

從各國建立農村養(yǎng)老保障的歷程來看，多數國家沒有明確規(guī)定中央和地方政府責任分擔的具體情況，然而政府在農村養(yǎng)老保障中責任的實現，不能單靠任何一級政府，必須由各級政府共同承擔。在具體操作中，應科學分配中央及地方政府的相關責任，地方政府應依據各自的經濟發(fā)展水平和財政收支情況輔助中央政府推動養(yǎng)老保障的發(fā)展。如在一些較貧困地區(qū)當地方財政出現困難時，則需省一級政府和中央政府的財政兜底，統籌兼顧各地養(yǎng)老保險的發(fā)展需求;在部分農村地區(qū)，如果村集體經濟發(fā)展較好，擁有一部分的財政結余，則村集體經濟組織也應承擔一部分農村養(yǎng)老保障的財政責任以保證農村養(yǎng)老保障制度的順利發(fā)展。只有各級政府認真履行好各自的職責，并根據目前的承擔能力和我國的經濟發(fā)展水平采取有效的方式合理介入農村養(yǎng)老保障，才能保證整個體系的高效運作。

2．加快立法步伐

法律法規(guī)的制訂和完善是養(yǎng)老保障建立的首要前提，它既為制度建立確立依據，也為制度在實施過程中的不斷完善奠定基礎。盡管我國于2011年出臺了《社會保險法》，但直到目前為止，我國的農村養(yǎng)老保障制度仍沒有專門的法律提供指導和約束，這無疑增大了制度實施的隨意性。因此應借鑒發(fā)達國家的做法，將現有“新農?！钡南嚓P政策文件，上升到法律層次，逐步探索出臺如《農村養(yǎng)老保險法》等針對性強的法律法規(guī)，通過法律明確規(guī)范“新農?！钡膮⒈７秶皸l件、資金籌集和管理方式等，促使“新農?！笔聵I(yè)有法可依并能正常有序地開展。此外，地方政府還必須在農村養(yǎng)老保障制度推行所取得的經驗基礎之上，根據當地農民的實際收入水平制定出臺一系列符合農村實際情況的法律法規(guī)，如可根據各地區(qū)的實際情況明確規(guī)定，政府對不同繳費檔次養(yǎng)老保險補貼額度的差異，激發(fā)農民選擇較高繳費檔次養(yǎng)老保險的積極性，從而有利于積累更多的養(yǎng)老基金，進而保證政策的穩(wěn)定并實現制度的可持續(xù)發(fā)展。

3．優(yōu)化制度設計，加大財政支持力度

優(yōu)化制度設計，是建設和完善我國農村養(yǎng)老保障制度的關鍵環(huán)節(jié)。我國政府應根據國情特色，設計出有中國特色的農村養(yǎng)老保障制度，具體包括以下方面:設定城鄉(xiāng)統一的參保條件，并適當加大對農村養(yǎng)老基金的投入力度;賬戶設置應實行社會統籌賬戶與個人賬戶相結合的方式，社會統籌賬戶主要由中央政府負責。“政府選擇政策和規(guī)劃是與國家的廣泛目標相一致的，由于資源總是有限的，因此必須建立一個價值的優(yōu)先順序”。［16］這就要求政府在財政支持上要考慮效率問題，注重資金投入的有效性及有限性，繳費標準應通過調查確定農民的收入狀況和承受能力，根據經濟發(fā)展水平制定出合理且具有不同檔次的繳費基數和比率，以滿足不同層次農村居民的需求;養(yǎng)老金領取標準設計應具有動態(tài)性，適當考慮物價、通貨膨脹等因素，并合理確定基金管理機構和管理級別?？傊瑧獜娜钟^念出發(fā)，做好與全民養(yǎng)老保障制度的接軌工作，讓每一位農村老年成員都受益。

4．保障基金保值增值

我國養(yǎng)老金正面臨著貶值風險，因此必須進行投資，以確?；鸨Ｖ翟鲋?。借鑒國外養(yǎng)老基金管理的經驗，可嘗試建立養(yǎng)老保障基金運營機構，按照市場化原則運營保險基金，對基金的投資逐步實現多元化。為確保安全，可根據資金的發(fā)放時間來選擇不同的投資方式，對于將在近期內支付的積累資金，宜采取銀行儲蓄等保守方式;中長期的積累資金則采用分散投資的方式，如購買國債、投資于一些安全性較高的有形資產和收益高、成長性好的基金等。［17］另外，政府還應為農村養(yǎng)老基金的保值增值提供優(yōu)惠政策支持。例如在人力資源與社會保障部下增設各級養(yǎng)老保障管理中心，對農村養(yǎng)老基金進行單獨編制預算，并對基金投資管理的具體決策、運作流程等進行全方位的監(jiān)測，加強管理的科學性和有效性，最終保障基金保值增值。

5．健全監(jiān)管責任

在農村養(yǎng)老保障中，政府必須建立起完善的監(jiān)管體系，以約束機構及其工作人員的相關行為及確?；鸸芾砗瓦\營的安全。在養(yǎng)老保險管理機構的設計上，可由全國性的專門機構統一管理，負責基金的管理運行，而地方機構負責基金的收繳和待遇的發(fā)放，這能有效預防地方政府挪用基金，集中分散的養(yǎng)老金。政府還應發(fā)動群眾的廣泛監(jiān)督，一方面開展廣泛的群眾監(jiān)督渠道，將基金管理和運營的各項內容除涉秘部分外主動向群眾公布，接受群眾的監(jiān)督;另一方面拓寬群眾主動監(jiān)督的渠道，如設立接待信箱或接待日，以方便群眾的主動監(jiān)督。在對農村養(yǎng)老保險的保障能力進行監(jiān)管上，政府應建立農村老年人生存狀況調查制度，通過組織相關人員深入農村進行實地考察記錄，以便切實反映農村老人的生活狀況，并根據調查數據反映的農村老年人需求確定相應的供給。

不論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，社會保障制度均具有民族性，這種民族性立足于民族文化傳統、現實政治制度及社會條件。［18］這就決定了我國政府在構建農村養(yǎng)老保障制度過程中，應在借鑒他國有益經驗的基礎上，根據自身的國情和特色，中央和地方各級政府根據不同地區(qū)農民的實際情況進行合理規(guī)劃，制定各期目標，使其在合理規(guī)劃中協調發(fā)展，努力探索適應我國經濟發(fā)展水平的農村養(yǎng)老保障之路。

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［5］夏襄蓉．“我不認為你們能從美國找到好的模式”——與美國國家經濟研究局局長馬丁·費爾德斯坦談宏觀調控與中國社保改革［J］．商務周刊，2004(17): 80-81．

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［18］鄭功成．社會保障學——理念、制度、實踐和思辨［M］．商務印書館，2000:319．

(責任編校:楊睿)

International Comparison and Enlightenment on Government Responsibility Difference in Rural Elderly Pension System

ZHENG Jun，ZHU Tian-tian
(Financial School，Anhui University of Finance and Economics，Anhui Bengbu 233030，China)

International comparison study of the government’s responsibilities for rural elderly pension is of important reference significance to the really positioning and perfecting of Chinese Government’s responsibilities．This article comparatively analyzes the difference of government responsibility in different types of elderly pension systems in the world from the perspective of international comparison with government responsibility difference in rural elderly pension system，and the research results show that Chinese Government does not take sufficient responsibility in the perspective of related legislation，system design，financial support，institutional supervision and so on in China’s rural elderly pension system，and finally gives policy suggestions for perfecting the responsibility of Chinese Government．

rural elderly pension system;government responsibility;international comparison

F323．89

A

1672-0598(2014)01-0040-08

12．3969/j．issn．1672-0598．2014．01．007

2013-10-20

國家社科基金西部項目(11XSH029)“西部地區(qū)農村養(yǎng)老保障體系建設中的政府責任研究”;安徽財經大學重點項目(ACKYQ1202ZD)“中國農村養(yǎng)老保障制度中政府責任評價體系研究”;四川省教育廳重點項目(13SA0109)“農村養(yǎng)老保險制度中政府財政責任的綜合評價體系研究”

鄭軍(1976—)，男，重慶開縣人;博士，副教授，碩士生導師，安徽財經大學保險系副主任，主要從事保險與社會保障基礎理論研究。

朱甜甜(1989—)，女，安徽廬江縣人;安徽財經大學金融學碩士研究生，主要從事保險與社會保障基礎理論研究。