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    中國油氣上游市場松動?

    2014-03-27 10:08:20徐沛宇
    能源 2014年3期
    關(guān)鍵詞:探礦權(quán)競爭性國土

    徐沛宇

    盡管中國油氣上游市場長期被壟斷和禁錮,但此番國土資源部高調(diào)宣布退出機制的執(zhí)行,或許將是一道口子,從這里能看到打破壁壘、放開門檻的希望。

    2014年年初,國土資源部網(wǎng)站發(fā)布了一條貌似平淡無奇的小消息——“國土資源部成功競爭出讓14個區(qū)塊油氣探礦權(quán)”。這則消息看似不起眼,背后隱藏的深意卻引發(fā)了各界的高度關(guān)注和猜想。

    此次進行競爭性出讓的油氣勘查區(qū)塊共17個,分別位于銀額、南黃海、塔里木3個盆地,成功出讓的區(qū)塊有14個、面積67935.5平方千米。

    這是國土資源部有史以來第二次競爭性出讓油氣探礦權(quán),不過,這次出讓的區(qū)塊卻有點與眾不同,因為這些區(qū)塊里包括了曾被石油公司登記但未按法律要求完成最低投入,而被國土資源部依法收回的區(qū)塊。

    在改革的大趨勢下,中石化將下游銷售市場放開給民資入股,而能源局在中游輸配環(huán)節(jié)出臺了油氣管道公平開放的政策。根據(jù)公開信息來看,這是第一次油氣區(qū)塊被國土部從石油公司手中收回,這是否意味著國內(nèi)油氣上游市場閘門的開啟呢?

    國土部的“內(nèi)部困擾”?

    在中國的油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域,一向都是中石油、中石化、中海油三大石油央企,以及地方國企延長石油集團這四家公司說了算,目前全國已登記的油氣資源勘查開發(fā)區(qū)域中,95%以上由中石油、中石化和中海油三大石油公司所控制。即使是后來成為獨立礦種的頁巖氣,也已有80%的區(qū)塊被四大油氣公司登記。

    盡管地盤已經(jīng)基本瓜分完畢,但勘探開發(fā)的效果并不盡如人意。國土資源部發(fā)布的《全國油氣資源動態(tài)評價2010》顯示,全國石油資源探明程度僅為34%,天然氣的探明程度則更低,只有18%。這表明大量的油氣資源尚未探明,潛力還很大。

    這一現(xiàn)狀的形成是有相關(guān)歷史淵源的。我國的油氣勘探開發(fā)起步較晚,在當時的經(jīng)濟、社會條件下,為了規(guī)范開發(fā)和提高效率,國家對油氣勘探開發(fā)制定了專營的政策。國務(wù)院1998年發(fā)布的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》規(guī)定:申請勘查石油、天然氣的,應(yīng)當提交國務(wù)院批準設(shè)立石油公司或者同意進行石油、天然氣勘查的批準文件,以及具有勘查單位法人資格。

    在此規(guī)定下,我國只有中石油、中石化、中海油和延長石油4家企業(yè)具有在國內(nèi)從事石油和天然氣勘查開發(fā)資質(zhì)。

    在準入門檻高的同時,我國《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》還規(guī)定,探礦權(quán)申請主要按照申請在先的原則進行登記,也就是說誰先申請就登記在誰名下。這就更容易導(dǎo)致四大油氣企業(yè)做出“圍而不探”的行為,也直接導(dǎo)致了目前油氣資源勘查高度集中的局面。

    其實,監(jiān)管部門也想了一些辦法防止企業(yè)“跑馬圈地”,最直接的限制則是1998年國務(wù)院發(fā)布的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》對探礦權(quán)使用費和最低勘查投入標準作出了明確規(guī)定,希望增加探礦權(quán)的持有成本,使探礦權(quán)(申請)人根據(jù)自身能力適度申請登記探礦權(quán),及時退出沒有取得勘查突破的區(qū)域。

    當時規(guī)定,從第三個勘查年度起,探礦權(quán)每平方公里最低勘查投入標準最低為1萬元,1998年至今已過去了15年時間,探礦權(quán)使用費和最低勘查投入標準一直沒有調(diào)整,探礦權(quán)持有成本并不高。一旦登記了探礦權(quán),很少有企業(yè)主動退出的。

    在1998年提出退出制之后,國土部2009年年底出臺《關(guān)于進一步規(guī)范探礦權(quán)有關(guān)問題的通知》再次強調(diào)了要建立退出制,該通知明確提出要建立勘查區(qū)塊退出機制,探礦權(quán)延續(xù)時,不能提高勘查階段的,要縮減相應(yīng)勘查面積。

    “退出機制并不是完全沒有施行,只是沒有公開,沒有像此次一樣公開發(fā)布消息?!眹敛績?nèi)部某知情人士對《能源》記者說道。

    盡管曾有過退出事實,但并不意味著這一規(guī)定被落在實處。一方面企業(yè)自身不想退出,另一方面,監(jiān)管部門的內(nèi)部也缺乏監(jiān)管的機制和能力。

    “作為監(jiān)管部門的國土部地質(zhì)勘查司力量比較薄弱,而礦產(chǎn)開發(fā)司則相對強勢,油氣資源勘探時經(jīng)常會涉及到固體礦產(chǎn),而兩司意見不免會有矛盾,地質(zhì)勘查司在發(fā)放和回收探礦權(quán)許可證時就往往受制于礦產(chǎn)開發(fā)司……”一位長期和國土部打交道的能源企業(yè)高管向記者解釋道。

    但這一解釋,被地質(zhì)勘查司的某官員否認,并向記者說道:“這是兩碼事,油氣勘查的事都歸我司管理,跟開發(fā)司沒直接關(guān)系?!辈贿^,該官員也坦陳:“之前可能存在人手不足的問題,現(xiàn)在要逐步規(guī)范起來,進一步完善對相關(guān)法規(guī)的執(zhí)行。”

    在區(qū)塊退出難以執(zhí)行的情況下,部分油氣資源區(qū)塊就難免存在投入不足的問題。有數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示,2006—2008年,我國油氣勘查投資分別為447億元、552億元和564億元,呈現(xiàn)出持續(xù)增長的勢頭,但每平方公里勘查投入在平均值上僅略高于法定最低勘查投入標準。由于一些重點勘查區(qū)域勘查投入較大,則可以推斷出有部分勘查區(qū)塊投入不足或沒有投入。

    收回或成常態(tài)

    盡管國土部此次發(fā)布的新聞稿中涉及區(qū)塊退出的文字僅有寥寥數(shù)語,但這背后卻有多年的籌備和醞釀。

    要清理石油公司投入不足的區(qū)塊,就要想好后路,如果不能進行競爭性出讓,區(qū)塊收回后又該如何處置?因此,率先推出競爭性出讓政策,對執(zhí)行退出制,收回區(qū)塊尤為重要。

    在常規(guī)石油天然氣專營的情況下引入競爭機制并不容易,國土部從籌劃到實施前后歷時五年。據(jù)《能源》記者了解,國土部相關(guān)部門從2007年就開始準備讓常規(guī)油氣區(qū)塊進行競爭性出讓,但直到2012年才首次成功出讓。

    2012年2月15日,國土資源部完成首次常規(guī)油氣探礦權(quán)競爭性出讓——南黃海油氣探礦權(quán)競爭性出讓。當時國土部發(fā)布的新聞稿稱,在油氣資源領(lǐng)域引入競爭機制,有利于促進石油企業(yè)加大勘察投入,合理部署,優(yōu)化方案,加快勘察進度,快速突破,對于提高我國油氣資源保障能力具有積極作用。

    時隔近兩年,常規(guī)油氣探礦權(quán)才進行第二次競爭性出讓,同時,國土部首次公開了其收回油氣區(qū)塊的消息。

    事情的進展表面上看起來波瀾不驚,但平靜的水面下往往隱藏著暗涌?!耙驗橛蜌忾_發(fā)是專營的,也就只能在四家中來回倒騰,所以過去退出制的執(zhí)行力度一直不是很大。正是因為這樣,常規(guī)油氣區(qū)塊競爭出讓的事情籌備了好幾年才推出來,這個過程一直不是很順利。”一位不愿具名的國土部相關(guān)工作人員對《能源》記者說道。

    在油氣區(qū)塊競爭性出讓的準備過程中,退出制也在各方的角力下艱難前行。上述國土部工作人員表示,這些年國土部一直在盡力收回石油公司沒有達到要求的區(qū)塊,只是一直都比較低調(diào),收回的區(qū)塊雖不多,但有一些區(qū)塊的確已經(jīng)收回了。

    “現(xiàn)在國家要求要嚴格執(zhí)法,油氣勘探開發(fā)也會更加嚴格地按照規(guī)定來執(zhí)行,不達標的就要求退出。尤其是現(xiàn)在頁巖氣作為獨立礦種進行公開招標后,如果不嚴格執(zhí)行退出制,那么可招標的頁巖氣區(qū)塊就沒多少了,這也是推動退出制更加嚴格執(zhí)行的一個因素?!?/p>

    盡管國土部多年來力推退出制更加嚴格的執(zhí)行,但作為“圈中人”的四大石油公司對此似乎并不在意。

    “現(xiàn)在收回區(qū)塊再重新出讓,不還是在這四家內(nèi)部倒騰嘛?對我們來說沒什么意義,對外界、從宏觀層面上來說也沒實際意義?!蹦秤推笕耸柯詭Р恍嫉目谖钦f道。

    在其看來,在中石油和中石化之間,之前本來就有劃撥、轉(zhuǎn)讓的先例,即使不實施退出制,資源豐富并且好開發(fā)的區(qū)塊也總是會想辦法開發(fā)。如果更嚴格執(zhí)行退出制,對推動勘探開發(fā)有一定的積極意義,但或許更大的意義還在于有助于提高相關(guān)部門監(jiān)管執(zhí)法的力量。

    松動的口子?

    不管是執(zhí)行退出制,還是推出競爭性出讓政策,最終的目的都是為了進一步促進我國油氣資源勘探開發(fā),而達到這一目的更重要的一招恐怕是放開油氣勘探開發(fā)的準入門檻。

    如果說退出制和競爭性出讓已經(jīng)基本上算是水到渠成了,那么下一步似乎就到了該討論是否要放開油氣專營政策的時候。

    經(jīng)過60多年的勘查,我國資源儲量豐富、易發(fā)現(xiàn)的大型和特大型油氣田多數(shù)應(yīng)該都已被開發(fā),未來勘查發(fā)現(xiàn)新油氣田的難度將進一步加大,要實現(xiàn)油氣資源開發(fā)的大突破,引入更多社會資金或許是最好的選擇,也就是說,需要進一步規(guī)范或者說完全放開準入門檻。

    目前國土部官方尚未對是否放開準入門檻做出明確回應(yīng)和表態(tài),只是有很多業(yè)內(nèi)人士在多個場合都曾呼吁國土部以及相關(guān)部門能夠盡早出臺相關(guān)的政策,而從如今的綜合條件來看,油氣區(qū)塊準入門檻的放開很有可能將是未來的趨勢。頁巖氣被設(shè)為獨立礦種并公開招標則可算是油氣開發(fā)領(lǐng)域改革的探路者。

    多位接受《能源》記者采訪的非油氣企業(yè)人士都表示如果門檻放開,都愿意在國內(nèi)尋找進入油氣開發(fā)行業(yè)的機會。事實上,此前神華集團旗下子公司曾公告稱,將在美國設(shè)立子公司與ECA公司合作開發(fā)美國賓夕法尼亞州格林縣的頁巖氣項目,民營企業(yè)中也有南方石化、杰瑞股份等不少公司在海外購買了油氣項目。

    盡管,石油上游市場長期被壟斷和禁錮,但此番退出機制的高調(diào)宣布,或許將是一道口子,從這里能看到打破壁壘、放開門檻的希望。

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