提升地方政府治理能力的房產稅稅制改革研究

姚旭等

摘要：地方政府公共服務體系的構建，城鄉(xiāng)間公共服務差距的縮小，是地方政府治理能力水平的重要指標之一。地方政府公共服務能力的水平，有賴于地方財政收入的有利支撐。目前我國地方稅收體系不夠完善，地方政府很難從中取得大比例的收入支撐，建立地方主體稅種，繼續(xù)推進房產稅改革試點，適時擴大房產稅試點，對于地方財政收入，提升地方政府治理能力起到一定的促進作用。以黑龍江省為例提出了房產稅改革的公平原則、財政原則與效率原則三位一體的稅收原則體系。

關鍵詞：地方政府治理能力；公共服務；房產稅改革

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）01-0063-03

一、提升地方政府治理能力推進房產稅制改革的背景分析

在房產稅改革未在全國推廣的情況下，如今的樓市調控，限購政策仍是實行的最重要的措施之一。不過，通過此類行政法令干預市場，在業(yè)界的共識始終是“不會持續(xù)太久”。

限購令僅是一項過渡性的措施，在一定程度上對于房價的調控起到了一定作用，但是這種行政手段的干涉，我們應當清醒地意識到一旦限購令停止房價又會恢復。這就意味著，進行房價調控需要依靠長久制度建設和經濟手段。而房產稅，則被認為是接力限購政策的重要措施。建議用征收房產稅的形式取代限購政策，推進房產稅制改革，取代限購政策是大勢所趨。

二、地方政府治理能力評估模型的構建

（一）層次分析法應用

由于政府治理能力是由若干相互聯系、相互影響的眾多因素組成的復雜多層系統(tǒng)，因而對政府治理能力水平的評價方法比較適用層次分析法。

層次分析法的基本思想是：將研究問題分解成為不同的若干因素，并依據因素間的相互影響關系，把不同因素按層次組合，形成一個多層次的分析模型結構，再將這些因素之間的關聯關系加以整理，以此來確定不同類型因素的重要程度，最后將此結果作為決策判斷的重要依據。

（二）政府治理能力水平的評價方法選擇

運用AHP方法的思路，根據專家評分情況取得判斷矩陣，來評價和判斷各項指標相對于上一層指標的重要程度分析。下列數據是邀請了包括政府部門相應領導、學術專家等15位專家，請他們應用AHP方法的原則，并結合指標間的重要程度進行評判分析。以下是以A-B判斷矩陣，應用AHP方法進行指標權重的計算。

1.形成各指標相對于政府治理能力的相對重要性判斷矩陣A-B。

最后，進行矩陣一致性的判斷檢驗。由于CR=0.009<0.1可判斷表1中的判斷矩陣具有較為滿意的一致性特征。因此求得A-B矩陣的特征向量為：[0.6 0.07 0.33]。即公共服務效果B1相對于政府治理效果A的指標權重為0.6；轉變職能效果B2相對于政府治理效果A的指標權重為0.07；依法行政效果B3相對于政府治理的效果A指標權重系數為0.33。

應用AHP方法原理，通過專家打分情況取得的判斷矩陣，分析得出地方政府公共服務能力指標是地方政府治理能力指標是最為重要的指標。因而，地方政府公共服務水平的提升顯得尤為重要。

黨的十八大報告提出了構建地方稅收體系的目標，重點推進城鎮(zhèn)化建設，這就需要地方政府積極地投入于當地公共服務體系建設中，縮小城鎮(zhèn)間的公共服務差距。因此，增加地方財政收入來源勢在必行。目前我國地方稅收體系不夠完善，地方政府很難從中取得大比例的收入支撐，建立地方主體稅種，繼續(xù)推進房產稅改革試點，適時擴大房產稅試點，對于地方財政收入，提升地方政府治理能力起到一定的促進作用。

三、房產稅成為黑龍江省主體稅種的可行性分析

（一）稅源廣泛

房地產是正常生產生活的基本條件之一，具有普遍性的特征。自住房制度改革以后，居民住房產權逐漸明晰化，居民居住條件也相應得到了改善，為房地產市場的開拓提供了廣泛空間。房地產成交總量日益增長趨勢必然會引起相關稅收收入的穩(wěn)定提高。

完善和培育房產稅可以有力地推動實現財產稅制和所得稅制為主的稅制結構轉型。由于地方財政的特殊性，尤其是實施振興東北老工業(yè)基地后，面臨著新的發(fā)展形勢。盡快確定比較穩(wěn)定的主體稅種，確保黑龍江省發(fā)展的財源已經顯得十分迫切。依據黑龍江省目前的實際情行來看，房產稅改革可以作為一個突破口。

（二）地方稅制主體稅種的缺位

黑龍江省地方稅主體稅種的缺位，需要穩(wěn)定的稅源。自分稅制改革后，財力逐漸向上集中，導致黑龍江省自身造血功能不足。事權和財權的不對稱使地方政府財政收支缺口長期得不到解決。

2010年黑龍江省地方財政收入為122.33億元，從結構上看，營業(yè)稅稅收收入為16.58億元、增值稅稅收收入為12.35億元。在黑龍江省地方收入中占主導地位，房產稅稅收收入為1.80億元。隨著稅制改革的深入發(fā)展和分稅制的實現，一部分營業(yè)稅征稅部分納入增值稅征稅部分、個人所得稅和企業(yè)所得稅還原為中央稅或共享稅之后，都不可能長期成為地方政府的主體稅種。因而以房產稅為主的財產稅類的地位勢必會越來越突出。

四、 黑龍江省房產稅改革稅收原則體系構建

（一）發(fā)揮房產稅在籌集地方收入中的作用

由于現行房產稅對個人擁有或使用的房產免稅（出租的房產除外；個人使用的土地是否免稅由省級政府決定；農用房地產免稅），因此在一定程度上限制了房產稅的規(guī)模，房產稅在地方財政收入中所占比重較小。這種主要依賴非個人、經營性財產的房產稅制雖然有其特定的歷史背景，但不夠規(guī)范，應該加以改革。

（二）房產稅改革中稅收原則體系構建

構建層次分明、目標明確的稅收原則體系，是房產稅改革的前提條件和重要保障。

1.房產稅改革的動源

（1）內部動源

財產稅制的進一步完善是這次改革的主要內部動源。我國自1994年起實施了分稅制體系，形成了先改流轉稅，再改所得稅，最后改財產稅和資源及行為稅的思路， 流轉稅和所得稅成為支撐財政收入的主要稅種。 如表2 所示，黑龍江省2006年～2010年間流轉稅在總體稅收收入中約占54.98% ， 所得稅在總體稅收收入中約占15.32%，二者共占約 70.3%，而財產稅在總體稅收收入中所占比例約 10.54%。隨著黑龍江省經濟發(fā)展，人民收入的不斷增長、所擁有財產的增加，加強財產稅征收、提升財產稅在稅制體系中的地位變得可能。

（2）外部動源

第一，由于地方財政缺乏主體稅種支持，導致財政收入后繼無力。 1994年分稅制改革的基本原則是有利于中央掌控主要稅種、稅源和財政收入，形成的是收入相對集中的財力結構，因而增強了中央政府的宏觀調控能力。雖然地方稅種較多，但由于缺乏主體稅種支持，地方財政收入不高。如表2所示。

第二， 促進公平性的需求。有關調控房價和地方財源的角度討論較多，而對于促進公平性的角度探討相對較少。 李家鴿等僅從不同的納稅環(huán)節(jié)、重復征稅等角度提到了現有稅制存在稅負不公平問題，馮源等認為房產稅首先是一種財產稅制，應該具有調節(jié)收入分配差距的功效，因此通過一定的制度設計有助于實現其公平的效果。

因此，房產稅改革的內、外源動力其是是稅收效率、財政和公平原則的有機結合，而在討論房產稅的主要作用時，人們似乎更為關注財政功能和效率功能，針對這一現象，應該形成以公平為主、財政次之、效率為輔的稅收體系原則。

2.房產稅改革的稅收基本原則

（1）公平性原則

《“十二五”規(guī)劃建議》中提到了“規(guī)范分配秩序，加強稅收對收入分配的調節(jié)作用，有效調節(jié)過高收入，努力扭轉城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)和社會成員之間收入差距擴大趨勢?！迸嘤胤街黧w稅源，保證地方政府財政收入長期穩(wěn)定是房產稅改革的重要動源之一，但在目前發(fā)展形勢下，公平性的需求性更為迫切需要。

第一，居民之間收入分配差距逐漸擴大，勞動外要素分配比例持續(xù)提升。 改革開放三十多年來，人民的物質生活水平得到極大改善，但從縱向角度來看，居民間的收入分配差距呈擴大趨勢。通過對比高中低三維層次基尼系數， 發(fā)現黑龍江省的居民間收入差距呈擴大趨勢。導致居民間收入差距擴大的重要原因是勞動以外的要素參與分配的比例逐年遞增。 可以從居民的收入構成比例變化分析 （如圖1所示， 勞動所得從2006年的65.65%下降到2010年的65.58%，轉移性收入所得2006年的27.90%上升到 2010年的33.48%）和居民擁有財產的對比數據推斷得出上述結論。

第二， 轉移支付制度不能夠有效縮小居民的貧富差距問題。 居民間的轉移性收入雖然逐年遞增，但由于轉移性的收入增幅遠遠小于經營性與財產性收入增幅，因而轉移支付制度不能有效縮小居民的貧富差距。鑒于調節(jié)居民收入分配差距的緊迫性需要，同時房產稅作為直接稅能夠有效調節(jié)收入分配，房產稅應當而且有能力成為個人所得稅的有益補充。對于調節(jié)收入分配和促進社會公平、社會和諧發(fā)展等方面發(fā)揮積極作用。

（2）財政原則

第一，居民收入的增長速度低于財政收入。 從初次分配結果來看，工資性收入增長遠遠低于財政性收入的增長。近年來，省經濟雖然長期保持了較高增長速度，居民收入與政府財政收入的絕對數額都有相應增加，但實際上工資性收入增長與其國民收入和財政收入的增長并沒有得到同步進行。

如表4所示， 黑龍江省國內生產總值自2006年的6211.8 億元增長到2010年的 10368.6億元，增加了 1.67倍；黑龍江省地方財政收入自2006年的479.8 億元增至2010年的996.03億元，增加了2.08倍；而居民家庭性工資性收入自2006年的19448.8元增至 2010 年的24536.52元，增加了1.26倍，均低于國民收入與財政收入的增長速度。

從圖3中較為清晰的可以看出財政收入和工資性收入在國民收入中所占比重的變化趨勢，雖然二項相對于自身都呈逐年上升趨勢， 但是在初次分配中的地位卻表現為反方向變化。居民收入的增長率滯后財政收入增長率。

第二，中央和地方間分配的內部矛盾集中表現為地方財政收入缺乏。 根據以上分析可見，對于居民收入來說，財政收入總量并不匱乏，財權在中央政府和地方政府間的劃分與事權不完全對應才是地方政府財政收入匱乏的重要原因。

（3）效率原則是公平原則和財政原則的輔助標準

從當前省的房地產市場發(fā)展情形來看，房產稅改革主要是通過抑制投機性性需求，降低房價實現稅收非中性，實現資源的優(yōu)化配置目標。 這樣既能夠保證低收入者對房產需求的滿足，通過調節(jié)高收入者的房產性財產收入因而達到縮小居民間收入差距實現縱向公平。

由于財產稅自身就具有調節(jié)收入分配差距的作用 ，因而房產稅的改革首先應以公平性作為目標原則。 而效率性，由于市場影響因素較多，單純依靠房產稅的并不能真正達到抑制房價的效果，可見，在房產稅改革的過程中，效率原則只能是公平性原則和財政原則的輔助標準。

參考文獻：

[1] 榮紅霞，付 林.基于稅收負擔角度的黑龍江省房產稅改革的稅率設計分析[J].哈爾濱商業(yè)大學學報：社會科學版，2012（1）.

[2] 薛 剛.房產稅改革中需要注意的若干問題[J].領導之友，2011（3）.

[3] 榮紅霞.推進房產稅改革的對策建議[J].金融理論與教學，2011（4）.

[4] 裘思珺.關于我國開征房產稅的研究[D].上海：上海交通大學，2009.

[責任編輯：方 曉]

（2）外部動源

第一，由于地方財政缺乏主體稅種支持，導致財政收入后繼無力。 1994年分稅制改革的基本原則是有利于中央掌控主要稅種、稅源和財政收入，形成的是收入相對集中的財力結構，因而增強了中央政府的宏觀調控能力。雖然地方稅種較多，但由于缺乏主體稅種支持，地方財政收入不高。如表2所示。

第二， 促進公平性的需求。有關調控房價和地方財源的角度討論較多，而對于促進公平性的角度探討相對較少。 李家鴿等僅從不同的納稅環(huán)節(jié)、重復征稅等角度提到了現有稅制存在稅負不公平問題，馮源等認為房產稅首先是一種財產稅制，應該具有調節(jié)收入分配差距的功效，因此通過一定的制度設計有助于實現其公平的效果。

因此，房產稅改革的內、外源動力其是是稅收效率、財政和公平原則的有機結合，而在討論房產稅的主要作用時，人們似乎更為關注財政功能和效率功能，針對這一現象，應該形成以公平為主、財政次之、效率為輔的稅收體系原則。

2.房產稅改革的稅收基本原則

（1）公平性原則

《“十二五”規(guī)劃建議》中提到了“規(guī)范分配秩序，加強稅收對收入分配的調節(jié)作用，有效調節(jié)過高收入，努力扭轉城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)和社會成員之間收入差距擴大趨勢。”培育地方主體稅源，保證地方政府財政收入長期穩(wěn)定是房產稅改革的重要動源之一，但在目前發(fā)展形勢下，公平性的需求性更為迫切需要。

第一，居民之間收入分配差距逐漸擴大，勞動外要素分配比例持續(xù)提升。 改革開放三十多年來，人民的物質生活水平得到極大改善，但從縱向角度來看，居民間的收入分配差距呈擴大趨勢。通過對比高中低三維層次基尼系數， 發(fā)現黑龍江省的居民間收入差距呈擴大趨勢。導致居民間收入差距擴大的重要原因是勞動以外的要素參與分配的比例逐年遞增。 可以從居民的收入構成比例變化分析 （如圖1所示， 勞動所得從2006年的65.65%下降到2010年的65.58%，轉移性收入所得2006年的27.90%上升到 2010年的33.48%）和居民擁有財產的對比數據推斷得出上述結論。

第二， 轉移支付制度不能夠有效縮小居民的貧富差距問題。 居民間的轉移性收入雖然逐年遞增，但由于轉移性的收入增幅遠遠小于經營性與財產性收入增幅，因而轉移支付制度不能有效縮小居民的貧富差距。鑒于調節(jié)居民收入分配差距的緊迫性需要，同時房產稅作為直接稅能夠有效調節(jié)收入分配，房產稅應當而且有能力成為個人所得稅的有益補充。對于調節(jié)收入分配和促進社會公平、社會和諧發(fā)展等方面發(fā)揮積極作用。

（2）財政原則

第一，居民收入的增長速度低于財政收入。 從初次分配結果來看，工資性收入增長遠遠低于財政性收入的增長。近年來，省經濟雖然長期保持了較高增長速度，居民收入與政府財政收入的絕對數額都有相應增加，但實際上工資性收入增長與其國民收入和財政收入的增長并沒有得到同步進行。

如表4所示， 黑龍江省國內生產總值自2006年的6211.8 億元增長到2010年的 10368.6億元，增加了 1.67倍；黑龍江省地方財政收入自2006年的479.8 億元增至2010年的996.03億元，增加了2.08倍；而居民家庭性工資性收入自2006年的19448.8元增至 2010 年的24536.52元，增加了1.26倍，均低于國民收入與財政收入的增長速度。

從圖3中較為清晰的可以看出財政收入和工資性收入在國民收入中所占比重的變化趨勢，雖然二項相對于自身都呈逐年上升趨勢， 但是在初次分配中的地位卻表現為反方向變化。居民收入的增長率滯后財政收入增長率。

第二，中央和地方間分配的內部矛盾集中表現為地方財政收入缺乏。 根據以上分析可見，對于居民收入來說，財政收入總量并不匱乏，財權在中央政府和地方政府間的劃分與事權不完全對應才是地方政府財政收入匱乏的重要原因。

（3）效率原則是公平原則和財政原則的輔助標準

從當前省的房地產市場發(fā)展情形來看，房產稅改革主要是通過抑制投機性性需求，降低房價實現稅收非中性，實現資源的優(yōu)化配置目標。 這樣既能夠保證低收入者對房產需求的滿足，通過調節(jié)高收入者的房產性財產收入因而達到縮小居民間收入差距實現縱向公平。

由于財產稅自身就具有調節(jié)收入分配差距的作用 ，因而房產稅的改革首先應以公平性作為目標原則。 而效率性，由于市場影響因素較多，單純依靠房產稅的并不能真正達到抑制房價的效果，可見，在房產稅改革的過程中，效率原則只能是公平性原則和財政原則的輔助標準。

參考文獻：

[1] 榮紅霞，付 林.基于稅收負擔角度的黑龍江省房產稅改革的稅率設計分析[J].哈爾濱商業(yè)大學學報：社會科學版，2012（1）.

[2] 薛 剛.房產稅改革中需要注意的若干問題[J].領導之友，2011（3）.

[3] 榮紅霞.推進房產稅改革的對策建議[J].金融理論與教學，2011（4）.

[4] 裘思珺.關于我國開征房產稅的研究[D].上海：上海交通大學，2009.

[責任編輯：方 曉]

（2）外部動源

第一，由于地方財政缺乏主體稅種支持，導致財政收入后繼無力。 1994年分稅制改革的基本原則是有利于中央掌控主要稅種、稅源和財政收入，形成的是收入相對集中的財力結構，因而增強了中央政府的宏觀調控能力。雖然地方稅種較多，但由于缺乏主體稅種支持，地方財政收入不高。如表2所示。

第二， 促進公平性的需求。有關調控房價和地方財源的角度討論較多，而對于促進公平性的角度探討相對較少。 李家鴿等僅從不同的納稅環(huán)節(jié)、重復征稅等角度提到了現有稅制存在稅負不公平問題，馮源等認為房產稅首先是一種財產稅制，應該具有調節(jié)收入分配差距的功效，因此通過一定的制度設計有助于實現其公平的效果。

因此，房產稅改革的內、外源動力其是是稅收效率、財政和公平原則的有機結合，而在討論房產稅的主要作用時，人們似乎更為關注財政功能和效率功能，針對這一現象，應該形成以公平為主、財政次之、效率為輔的稅收體系原則。

2.房產稅改革的稅收基本原則

（1）公平性原則

《“十二五”規(guī)劃建議》中提到了“規(guī)范分配秩序，加強稅收對收入分配的調節(jié)作用，有效調節(jié)過高收入，努力扭轉城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)和社會成員之間收入差距擴大趨勢。”培育地方主體稅源，保證地方政府財政收入長期穩(wěn)定是房產稅改革的重要動源之一，但在目前發(fā)展形勢下，公平性的需求性更為迫切需要。

第一，居民之間收入分配差距逐漸擴大，勞動外要素分配比例持續(xù)提升。 改革開放三十多年來，人民的物質生活水平得到極大改善，但從縱向角度來看，居民間的收入分配差距呈擴大趨勢。通過對比高中低三維層次基尼系數， 發(fā)現黑龍江省的居民間收入差距呈擴大趨勢。導致居民間收入差距擴大的重要原因是勞動以外的要素參與分配的比例逐年遞增。 可以從居民的收入構成比例變化分析 （如圖1所示， 勞動所得從2006年的65.65%下降到2010年的65.58%，轉移性收入所得2006年的27.90%上升到 2010年的33.48%）和居民擁有財產的對比數據推斷得出上述結論。

第二， 轉移支付制度不能夠有效縮小居民的貧富差距問題。 居民間的轉移性收入雖然逐年遞增，但由于轉移性的收入增幅遠遠小于經營性與財產性收入增幅，因而轉移支付制度不能有效縮小居民的貧富差距。鑒于調節(jié)居民收入分配差距的緊迫性需要，同時房產稅作為直接稅能夠有效調節(jié)收入分配，房產稅應當而且有能力成為個人所得稅的有益補充。對于調節(jié)收入分配和促進社會公平、社會和諧發(fā)展等方面發(fā)揮積極作用。

（2）財政原則

第一，居民收入的增長速度低于財政收入。 從初次分配結果來看，工資性收入增長遠遠低于財政性收入的增長。近年來，省經濟雖然長期保持了較高增長速度，居民收入與政府財政收入的絕對數額都有相應增加，但實際上工資性收入增長與其國民收入和財政收入的增長并沒有得到同步進行。

如表4所示， 黑龍江省國內生產總值自2006年的6211.8 億元增長到2010年的 10368.6億元，增加了 1.67倍；黑龍江省地方財政收入自2006年的479.8 億元增至2010年的996.03億元，增加了2.08倍；而居民家庭性工資性收入自2006年的19448.8元增至 2010 年的24536.52元，增加了1.26倍，均低于國民收入與財政收入的增長速度。

從圖3中較為清晰的可以看出財政收入和工資性收入在國民收入中所占比重的變化趨勢，雖然二項相對于自身都呈逐年上升趨勢， 但是在初次分配中的地位卻表現為反方向變化。居民收入的增長率滯后財政收入增長率。

第二，中央和地方間分配的內部矛盾集中表現為地方財政收入缺乏。 根據以上分析可見，對于居民收入來說，財政收入總量并不匱乏，財權在中央政府和地方政府間的劃分與事權不完全對應才是地方政府財政收入匱乏的重要原因。

（3）效率原則是公平原則和財政原則的輔助標準

從當前省的房地產市場發(fā)展情形來看，房產稅改革主要是通過抑制投機性性需求，降低房價實現稅收非中性，實現資源的優(yōu)化配置目標。 這樣既能夠保證低收入者對房產需求的滿足，通過調節(jié)高收入者的房產性財產收入因而達到縮小居民間收入差距實現縱向公平。

由于財產稅自身就具有調節(jié)收入分配差距的作用 ，因而房產稅的改革首先應以公平性作為目標原則。 而效率性，由于市場影響因素較多，單純依靠房產稅的并不能真正達到抑制房價的效果，可見，在房產稅改革的過程中，效率原則只能是公平性原則和財政原則的輔助標準。

參考文獻：

[1] 榮紅霞，付 林.基于稅收負擔角度的黑龍江省房產稅改革的稅率設計分析[J].哈爾濱商業(yè)大學學報：社會科學版，2012（1）.

[2] 薛 剛.房產稅改革中需要注意的若干問題[J].領導之友，2011（3）.

[3] 榮紅霞.推進房產稅改革的對策建議[J].金融理論與教學，2011（4）.

[4] 裘思珺.關于我國開征房產稅的研究[D].上海：上海交通大學，2009.

[責任編輯：方 曉]