基于政策網絡視角下農村基本公共服務供給

蔡萌　苗敬臣　崔晨丹

摘要：由于城鄉(xiāng)經濟發(fā)展的不平衡導致農村基本公共服務的供給面臨巨大的困境與挑戰(zhàn)，以現階段農村地區(qū)基本公共服務供給存在的問題為出發(fā)點、政策網絡為途徑，在政府、市場和第三部門之間建立多元主體的農村基本公共服務合作供給機制，擺脫農村基本公共服務的供給困境，共同為農村地區(qū)提供完善的公共服務。

關鍵詞：政策網絡；欠發(fā)達地區(qū)；基本公共服務供給

改革開放以來，我國積極推進新農村建設使農村地區(qū)的經濟得到了快速發(fā)展，但農村基本公共服務作為公共服務的核心部分在供給上仍存在著許多問題。政策網絡強調了多元主體的相互合作與依賴的關系，能有效聯接政府、社會和公民等各方面的社會力量，對于進一步解決農村基本公共服務供給所面臨的問題有重要的意義。

一、政策網絡的意義

羅茨將政策網絡解釋為：“一群因資源依賴而相互聯結的組織又因資源依賴的結構而彼此相互區(qū)別”。他認為政策網絡是政府各部門因對方所擁有的并掌握的資金、技術、權利等資源而相互作用而形成的網絡。政策網絡包含了三個主要特征；

（1）各主體之間具有依賴性。這些主體既可以是政府部門，也可以是社會組織。他們將信息與資源整合起來，彼此之間相互依靠而形成一種長期有效的聯接，通過依賴其他主體來實現自己的目標。

（2）政策網絡是一個過程。在政策網絡中沒有任何一個主體會居于主導地位。政策網絡就是主體利用彼此的資源來實現各自最大利益的相互影響的過程。政策網絡所處的環(huán)境和結果之間也是一定的相互作用的過程。

（3）政策網絡具有制度約束。政策主體之間相互依賴與作用會形成許多制度規(guī)范，同時它們會反過來影響和制約他們之間的關系。

二、農村基本公共服務供給面臨的困境

（1）政府壟斷農村基本公共服務供給。一般情況下，政府這一單一主體決定農村地區(qū)基本公共服務供給的總量、結構等。政府在做出供給決策的過程中由于其自身能力、資金和技術的有限性，可能沒有充足的時和精力去全面搜集供決策所需要的有用信息，更多是從有限的信息中做出最有決策。但有些信息具有時效性和不可再生性，如果沒有及時的傳遞出去就會失效，這就會大大降低供給決策的科學性。其次，政府需要在充分聽取農民對公共服務的真實需求的基礎上來對農村基本公共服務供給各過程的做出相對應的決策，但在實際運行中農民只是政府提供的公共服務的被動接受者，沒有一個合理的渠道來表達自己需求，這就形成政府提供什么，農民就消費什么的現象，很大程度上降低了農村地區(qū)基本公共服務的供給質量。

（2）農村地區(qū)基本公共服務供給水平低。農村地區(qū)基本公共服務供給的不均等是造成其供給水平較低的原因之一，第一，農村地區(qū)的基礎設施供給不足，通訊設施落后；交通特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路不便；農村學校的建設和辦學條件差等。第二，農村的義務教育和醫(yī)療衛(wèi)生條件落后。據統計，60%的義務教育人口集中在農村，但只有15%的教育資源應用在農村地區(qū)，城鄉(xiāng)之間教育資源存在明顯的分配不均現象，農民的受教育程度仍處于劣勢；這幾年來出現了許多農民求醫(yī)難、拿藥難、沒錢治病的情況。此外，社會保障對農村地區(qū)的覆蓋面較少，尤其是對農村中的務農人員、留守老人和兒童等弱勢群體存在著明顯的結構不均衡。

（3）缺乏健全的立法和監(jiān)督管理體系?；竟卜盏挠行Ч┙o必須具備強有力的法律和監(jiān)督保障。目前，公共服務的供給過程中的法律規(guī)范體系尚不健全或者不配套，在實施過程中缺乏可操作性，使得政府或其他主體在供給基本公共服務的同時常常處于“無法可依”的困難境地，缺乏內外部監(jiān)督管理體系。并且各個監(jiān)督管理部門之間也缺乏溝通與協調，一旦出現問題彼此之間就會互相扯皮和推諉責任，這樣會損害各個主體的公信力，不利于公眾對公共服務組織的選擇，很難及時對公共服務的質量進行準確合理的評估和實施及時監(jiān)督。

政策網絡打破了傳統的政策網絡格局，代表了多元主體之間的合作關系，具有明顯的現實意義：政策網絡內涵了多元化的行動主體，這些參與主體之間所擁有的資源可以為政策的制定與決策提供更全面的、豐富的信息，有利于決策過程的民主化；政府與其他社會組織和第三部門的信息與資源的相互交換和共享，有利于提高政府的處理問題的能力，增加政府的透明度。現階段應充分借助政策網絡這一分析工具，在多元主體參與的條件下尋求解決農村基本公共服務供給問題的新途徑。

三、農村基本公共服務供給的新路徑

針對上述農村基本公共服務供給中存在的問題，充分借助政策網絡這一分析框架，建立政府主導、市場和第三部門多元主體的合作供給模式，實現其基本公共服務供給的均等化。

（1）提高政府的基本公共服務的供給水平。農村地區(qū)基本公共服務日益呈現多樣化、豐富化的發(fā)展趨勢，這就要求必須建立多元化的供給模式，在這一種新的模式中政府必須居于主導地位。政府應該進一步推進服務型政府建設并強化基本公共服務的職能，準確掌握農民的各種公共服務需求并及時供給，杜絕包攬包辦公共服務，確保每一位農民都能夠享受到無差別的基本公共服務。同時還應該培育和支持第三部門的發(fā)展，使其具備承擔公共服務供給的能力并及時采用多種有效地鼓勵和激勵措施吸引更多的組織加入到公共服務的供給中。在政府與其他主體之間引入競爭與合作機制，使主體間達到有效地耦合，在基本公共服務供給的價格、適量、質量等方面實施及時的監(jiān)督。

（2）充分發(fā)揮市場在公共服務供給中的作用。市場機制具有高效、公平等特點，在農村基本公共服務的供給中要找到政府和市場的有效結合點，充分借助市場這一平臺可以擴大公共服務資金來源，吸引部分投資企業(yè)或者個人在農村地區(qū)注入資金，拓展融資渠道。于此同時必須建立一些市場化的規(guī)則與秩序，規(guī)范和監(jiān)督市場主體的行為，確保市場在公共服務中充分發(fā)揮其優(yōu)勢作用。此外，在基本公共服務供給體系中引入市場這一機制可以打破政府的壟斷，改變政府提供什么，社會就消費什么的模式，逐步形成以社會公眾的需求為導向的農村基本公共服務供給市場。

（3）加強第三部門的公共服務供給能力。第三部門大多數不以營利性為目的，它的這種獨特的公益性就決定了它可以彌補政府和市場存在的缺陷，有利于社會公平。首先，政府在政策和資金、技術上要大力保障第三部門的發(fā)展，以法律的形式確保第三部門的合法地位和相應的權利與責任，為其建立優(yōu)越的法律環(huán)境。其次，第三部門要加強自身組織建設，積極培育高素質、敬業(yè)、有創(chuàng)新精神的人才隊伍并進行專業(yè)化的培訓工作，并拓展服務的領域，建立公開透明的運行機制，增強公信力提高公共服務服務的治理水平。

在農村基本公共服務的供給過程中，政府、市場和第三部門分別擁有優(yōu)勢和劣勢，充分借助政策網絡來保障各主體之間的協調一致、優(yōu)劣互補、功能耦合來適應了復雜多變的經濟社會發(fā)展環(huán)境，更有效地處理農村基本公共服務供給問題，這也對當前各種社會問題和公共問題的治理都有很重要的意義。（作者單位：河北經貿大學）

參考文獻：

[1]于常有.政策網絡：概念、類型及發(fā)展前景[J].行政論壇.2008（01）.

[2]朱亞鵬.政策網絡分析：發(fā)展脈絡與理論構建[J].中山大學學報，2008.09.

[3]王文禮.政策網絡理論應用與我國公共治理的適用性分析[J].行政論壇.2010.01.

[4]楊艷紅.政策網絡理論及其應用[J].廈門大學.2009.04.01.

[5]唐云峰.政策網絡理論及其對我國政策過程的啟示[J].中共浙江省委黨校學報.2012.03.

[6]劉敏.淺析我國公共服務領域存在的問題及對策[J].消費導刊. 2010（02）.

[7]尹華，朱明仕.關于欠發(fā)達地區(qū)地方政府公共服務的研究[J].長春師范學院學報（人文社會科學版）. 2009（11）.