城鎮(zhèn)化背景下中國金融監(jiān)管政策選擇

程壘

（中國建設銀行湖北省分行，湖北 武漢 430015）

隨著產(chǎn)業(yè)結構升級、經(jīng)濟發(fā)展方式轉型的推進，我國城鎮(zhèn)化建設逐漸成為當前經(jīng)濟改革實踐的重心?！笆濉币?guī)劃綱要提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，加快社會主義新農村建設，促進區(qū)域良性互動、協(xié)調發(fā)展。十八大報告也提出，堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展?？梢姡擎?zhèn)化建設已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略層面，城鎮(zhèn)化建設速度的快與慢、質量的好與壞、步伐的進與退，直接關系到下一個30年中國經(jīng)濟發(fā)展能否保持高增長態(tài)勢。

從深圳第一個小漁村改革試點開始，我國現(xiàn)代城鎮(zhèn)化建設已有37年歷程。大量衛(wèi)星城鎮(zhèn)的出現(xiàn)突破了舊的城市布局，快速的人口流動改變了原有的生活方式，豐富的工業(yè)產(chǎn)品消費提高了貧瘠的生活水平，第一個30年的城鎮(zhèn)化建設取得了顯著成效。但長期以來，我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟格局制約了要素的合理流動，導致了金融資源配置的城市化傾向和農村金融資源外流，城鎮(zhèn)化過程中金融資源匱乏的問題依然存在，主要表現(xiàn)為農村金融供給不足、金融產(chǎn)品創(chuàng)新不夠、農業(yè)保險機制不暢，這對擴大農村市場需求形成掣肘，也成為城鎮(zhèn)化的阻力。[1]因此，研究政府在城鎮(zhèn)化建設中扮演的角色，探討金融支持城鎮(zhèn)化建設的作用機制，成為一項重要課題。

一、金融抑制、金融深化、金融約束的理論模式及政策取向

（一）金融抑制：政府過度干預

美國經(jīng)濟學家麥金農（Mckinnon）[2]和肖（Shaw）[3]在1973年出版的《經(jīng)濟發(fā)展中的貨幣與資本》和《經(jīng)濟發(fā)展中的金融深化》兩書中首次談到了金融抑制現(xiàn)象，他們指出發(fā)展中國家對金融領域施加了過多干預，強制規(guī)定和控制利率和匯率，使其低于市場水平，對經(jīng)濟發(fā)展起到相反的作用。這種金融抑制主要包含兩方面內容：一是硬性規(guī)定存貸款利率上限，面對由此造成的資金供求缺口，又強行通過信貸配給的形式發(fā)放貸款，導致資金配置和利用效率大大降低；二是通過匯率管制高估本幣幣值，以求大量吸引國外資源，這直接降低了本國商品的競爭力，同時也導致國際收支中的巨額逆差，給國內經(jīng)濟造成沉重打擊?？傮w而言，所謂金融抑制指政府通過對金融活動和金融體系的過多干預抑制金融體系的發(fā)展，而金融體系的發(fā)展滯后又阻礙經(jīng)濟的發(fā)展，從而造成了金融抑制和經(jīng)濟落后的惡性循環(huán)。

（二）金融深化：完全相信市場

金融深化也稱“金融自由化”，由美國經(jīng)濟學家麥金農（R.l.Mckinnon）[2]和肖（E.S.Shaw）[3]在1973年作為金融抑制論的對立物提出并加以論證。這一理論主張撤銷政府對金融的過度干預，放松對金融機構和金融市場的限制，增強國內的籌資功能以改變對外資的過度依賴，放松對利率和匯率的管制使之市場化，從而使利率能反映資金供求，匯率能反映外匯供求，促進國內儲蓄率的提高，最終達到抑制通貨膨脹、刺激經(jīng)濟增長的目的。該理論的核心思想是，完全相信市場機制對于資金供求的自發(fā)調節(jié)作用，讓存貸款利率完全由市場決定。這樣，投資者就不得不考慮融資成本，充分權衡投資成本和預期收益，從而使資金配置效率大為提高。而且，高利率能鼓勵人們儲蓄，從而提供了儲蓄向投資轉化的順暢渠道。

（三）金融約束：適度保護市場競爭

金融深化論是與20世紀60、70年代在西方發(fā)達國家流行的新自由主義思想理論相適應的，是新自由主義思想在金融理論和發(fā)展經(jīng)濟學中的反映。隨著金融發(fā)展理論研究的不斷深入,特別是信息經(jīng)濟學的快速發(fā)展為金融發(fā)展理論構筑了微觀基礎，后凱恩斯主義學派開始對麥金農（Mckinnon）和肖（Shaw）的金融發(fā)展理論提出質疑，其代表人物斯蒂格利茨（Stiglitz,1997）提出了金融約束論，該理論重新審視了金融體系中政府干預和市場調節(jié)之間的關系問題，并提出更加客觀的政策建議：政府對于金融市場的監(jiān)管應采取間接控制機制，并依據(jù)一定的原則確立監(jiān)管的范圍和監(jiān)管標準。金融約束理論的本質是通過存款監(jiān)管、市場準入限制 （特許經(jīng)營）、定向信貸支持等一整套經(jīng)濟金融政策使銀行部門因特許權價值而獲得租金。[4]

在金融約束條件下，銀行部門因特許權價值而獲得租金的過程如圖1所示。

（1）在無政府干預下（即自由市場上），居民的資金供給曲線和企業(yè)的資金需求曲線相交，此時市場均衡利率為r1。（2）若政府部門對金融市場進行干預，控制存款利率且不對貸款利率加以限制，此時市場的存款均衡利率為為r0，低于沒有政府干預時的存款利率，貸款利率r2高于沒有政府干預時的貸款利率，銀行獲得全部租金r0-r2。（3）銀行獲得租金后會增加投資來提高存款的安全性，從而產(chǎn)生租金效應，使資金供給曲線向右移動，這樣，社會資金可以更方便地進入正式的金融部門，企業(yè)也可以較低的利率獲得貸款，此時貸款利率為r4,原來由銀行獲得的全部租金r0-r2分為兩部分，銀行獲得r4-r0，企業(yè)獲得r2-r4?？梢?，最后的結果是銀行和企業(yè)實現(xiàn)雙贏。

圖1 金融約束條件下銀行部門的租金收入

二、三種模式下城鎮(zhèn)化實踐的經(jīng)驗和教訓

（一）金融“壓抑”下的效率損失

金融抑制的重要特征是政府對金融實施過多干預，把銀行存貸款利率控制在遠低于通貨膨脹率的水平，甚至有時候實際利率為負數(shù)。這種扭曲的利率一方面使居民儲蓄熱情不高，金融資源匱乏，另一方面使市場投資行為不受理性思維的支配，大量金融資源應用在低效率項目上，資金的利用和配置效率大大降低。而城鎮(zhèn)化發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結構升級、工業(yè)化推進是相伴相生的，這一過程也伴隨著大量中小企業(yè)和創(chuàng)新企業(yè)的出現(xiàn)，因而城鎮(zhèn)化的發(fā)展離不開金融支持以中小企業(yè)、創(chuàng)新企業(yè)為主要載體的實體經(jīng)濟，這就要求銀行具備寬松的金融環(huán)境、靈活的信貸政策和嚴格的風險防范機制。“壓抑”的金融政策顯然和城鎮(zhèn)化建設的金融需求是無法匹配的，事實上，如果城鎮(zhèn)化過程中對金融資源的巨大需求在正式的金融體系中無法得到滿足，就會轉向非正式的民間資金市場。而在信息不對稱和缺乏監(jiān)管的情況下，非正式的場外民間資金市場會導致資金借貸利率遠高于正常水平，最終以資金鏈條斷裂和崩盤結束。[5]

金融抑制造成政府規(guī)定的利率極低、民間借貸利率極高，最后傷害社會整體利益、降低社會總效用的過程如圖2所示。

圖2 金融抑制條件下的效率損失

（1）假設r1為正常情況下的資金借貸利率，在宏觀經(jīng)濟環(huán)境穩(wěn)定的背景下，資金市場的需求和供給會存在缺口，根本原因在于投資者對未來收益的樂觀預期，這與現(xiàn)代行為金融學研究者對于“理性預期”人性假設的修正是吻合的。①正常利率情況下，資金供需缺口為S1D1；（2）金融抑制下的官方資金市場上，政府將官方利率壓制到r0水平，這時愿意以官方利率提供資金的數(shù)量降低到S0，而此時的資金需求量為D0，缺口擴大為S0D0；（3）金融抑制下的民間資金市場上，民間借貸利率已經(jīng)上升到r2，利率提高了，資金缺口相應縮小到S2D2。民間資金利率的提高似乎縮小了官方利率造成的巨大資金缺口，但從整體來看，金融抑制降低了社會整體效用。對于資金需求方而言，利率從正常利率r1上升到“黑市利率”r2，需求方效用損失為（a+b+c+d）；對于民間資金供給方而言，供給方收益為（c+e），社會整體效用損失（a+b+c+d）-（c+e）=（a+b+d-e）。②

（二）金融“自由化”下的隱藏風險

從理論形成上講，金融深化是作為金融抑制的對立物而提出的。金融深化論是與當時西方發(fā)達國家逐漸興起的新自由主義思想相適應的，傳統(tǒng)的金融深化理論特別是麥金農（Mckinnon）和肖（Shaw）以金融自由化為主要內容的金融深化理論提出以后，立即引起了經(jīng)濟理論界對發(fā)展中國家金融改革與發(fā)展問題的廣泛關注，并從20世紀70年代后半期開始直至整個80年代成為發(fā)展中國家進行金融自由化改革實踐的主要理論依據(jù)。[6]新自由主義思想應用于金融理論較為容易，但要用于指導金融支持中國城市化和城鎮(zhèn)化建設實踐，必然面臨現(xiàn)實的障礙，這是由中國的特殊國情決定的。一是在中國城鎮(zhèn)化建設過程中需要提供大量道路、橋梁、城市基礎設施等公共產(chǎn)品，這些公共產(chǎn)品投資周期長、收效慢，更多體現(xiàn)公益性，因而它們的供給不能完全依靠市場化方式解決，完全市場化的金融制度在風險偏好的作用下會有選擇地回避；二是中國城鎮(zhèn)化建設還肩負帶動農業(yè)產(chǎn)業(yè)化轉型、實現(xiàn)現(xiàn)代化農業(yè)的任務。農業(yè)現(xiàn)代化除了需要機械、設備投入以外，更多地需要科技研發(fā)的投入。此外，農業(yè)投入的產(chǎn)出回報較低，風險較大，不符合銀行逐利的基本要求；三是我國土地屬于國有，土地用途的變更、土地使用權的流轉，都由政府部門統(tǒng)一安排，由此帶來的政策風險也讓銀行對于投資城鎮(zhèn)化建設項目心生顧慮。

在金融自由化條件下，政府一方面不能使用強制性手段，強加外生制度安排，另一方面又要消除銀行支持城鎮(zhèn)化建設的顧慮，似乎面臨兩難的困境。通常情況下，政府可以通過利率補貼方式來解決這種困境，利率補貼既提高了銀行向城鎮(zhèn)化建設貸款的積極性，又遵循市場化的“自愿”原則，在某種程度上起到了一定的積極作用。但是，我國農村金融體系尚處于幼稚期，這種過度保護的制度安排孕育了長期的經(jīng)營風險，從效率上看，利率補貼政策帶來的社會成本不能彌補其產(chǎn)生的收益 （如圖3所示）。

圖3 利率補貼政策帶來的效率損失

（1）假設正常情況下城鎮(zhèn)化建設過程中資金借貸利率為r0，③資金供給盈余為S0D0。（2）在政府對城鎮(zhèn)化建設中投入的銀行貸款利率“補貼”后，對于借款人（借款企業(yè)或者個人）而言，資金借貸的成本利率為r1，而對于非城鎮(zhèn)化貸款受益人而言，資金借貸的綜合成本為r2。因此，資金供給方因為貸款利率補貼而產(chǎn)生的收益為（a+b+c），非城鎮(zhèn)化貸款受益人的損失為（a+b）,政府支付“補貼”的成本是（b+c+d+ e+f+g）。可見，補貼成本是大于由此產(chǎn)生的收益的，社會總效用的凈損失是（-b-d-e-f-g）。④

（三）金融“約束”下的保護性收益

從本質上講，金融抑制、金融約束、金融自由化之間沒有絕對的分割線，區(qū)別在于管制的程度不同。金融抑制是一種近乎苛刻的“壓抑”，在這種條件下，金融部門和企業(yè)部門都缺乏活力，更談不上價值創(chuàng)造；金融自由化也只是基于理性人假設的理想化構思，金融風險不同于實體經(jīng)濟帶來的風險，一旦發(fā)生將對整個經(jīng)濟體系造成毀滅性打擊；而金融約束是一種從保守走向開放的過渡性理論，具體地說，它是一種有選擇的“管制”和“放松”，反映了這樣一個思路：政府在放松金融管制的過程中必須有一個整體的規(guī)劃，并對這一過程實施有選擇的控制。所以，金融約束是一個“相機抉擇”地過程。

在城鎮(zhèn)化建設中正確地進行金融約束大致應包含三個方面：一是設置特許經(jīng)營權，即只允許部分銀行支持城鎮(zhèn)化建設，通過市場準入門檻保證市場競爭處于非飽和狀態(tài)；二是政府規(guī)定較低的存款利率，便于銀行獲得低成本的資金資源；三是政府規(guī)定基準貸款利率，但是給予銀行一定的提高貸款利率的權力，使銀行能獲得超額收益。金融約束條件下的利率決定機制和超額收益創(chuàng)造過程如圖4所示。

圖4 金融約束條件下的超額收益

（1）假設r1為政府規(guī)定的基準貸款利率，在r1水平下，資金供需缺口為D0S0；（2）較大的資金缺口導致資金市場供不應求，加上銀行具備特許經(jīng)營權，擁有決定貸款利率浮動的權力，于是資金借貸利率浮動到r2。⑤對于資金需求方而言，利率提高造成的效率損失為（a+b+c+d）；對于銀行而言，收益為a；特許經(jīng)營權給銀行帶來的“特別收益”為c?？傮w來看，社會總體效用剩余為（-b-d）。⑥

三、“金融約束型”監(jiān)管：金融支持城鎮(zhèn)化建設的現(xiàn)實選擇

城鎮(zhèn)化是農村人口向城鎮(zhèn)聚集，城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大，工商業(yè)生產(chǎn)方式逐漸取代農業(yè)生產(chǎn)方式，城市和城鎮(zhèn)生活方式向農村蔓延的經(jīng)濟社會變遷過程。改革開放后的30多年間，中國發(fā)生了翻天覆地的變化，其中一個重要的表現(xiàn)是城鎮(zhèn)化和城市化進程伴隨經(jīng)濟高速增長，呈現(xiàn)突飛猛進的態(tài)勢。從1978年到2012年，我國城鎮(zhèn)化水平由17.92%提高到52.60%，增加了34.68個百分點，大約是世界同期城鎮(zhèn)化平均增長速度的2倍（見圖5）。在我國城鎮(zhèn)化建設高速發(fā)展的勢頭下，構建與之相匹配的支持性金融體系是亟待解決的問題。30年的改革開放經(jīng)驗證明，計劃經(jīng)濟體制下的“抑制性”金融政策不但沒有帶來經(jīng)濟活力，反而造成了巨大的金融資源浪費；2008年爆發(fā)的美國金融危機充分暴露了金融自由化背后隱藏的道德風險。只有對金融市場實行適當間接控制，而又充分利用金融機構的內在創(chuàng)新發(fā)展動力的“金融約束型”監(jiān)管，才是促進金融體系有序持續(xù)化經(jīng)營的有效措施，也是現(xiàn)階段我國金融支持城鎮(zhèn)化建設的現(xiàn)實選擇。

圖5 1978～2012年中國城鎮(zhèn)化率趨勢圖

對于監(jiān)管部門而言，金融約束是一個“相機抉擇”的過程，不同的經(jīng)濟環(huán)境和背景下管制的內容和側重點不同。斯蒂格利茨(Stiglitz,1997)在《金融約束:一個新的分析框架》一文中指出，金融約束要有效地發(fā)揮作用必須滿足一些前提條件：穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟環(huán)境、較低而且可預測的通貨膨脹率、金融部門擁有較為寬松的金融環(huán)境（尤其是不能對金融部門高額征稅）。

（一）宏觀經(jīng)濟環(huán)境整體好轉

從國內宏觀經(jīng)濟形勢來看，2007年4個季度末的同比增長率都保持在14%以上，尤其是2007年第2季度末達到歷史峰值14.5%，中國經(jīng)濟增長一直處于高速通道。從2008年開始，受美國次貸危機拖累，增長速度放緩，2008和2009年一直處于低迷期，2009年第1季度末同比增長率下降至最低值6.60%。2010年出現(xiàn)階段性恢復，全年都保持兩位數(shù)增長率，但自2011年以來，增長率一直低于10%，并處于緩慢下行通道（見圖6）。由此可見，作為世界經(jīng)濟鏈條中重要的一環(huán)，中國經(jīng)濟也受到世界經(jīng)濟形勢的影響，出現(xiàn)一定程度上的經(jīng)濟衰退。2008年7月以來，面對國際金融危機加劇、國內通脹風險加大等情況，國務院實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策以刺激經(jīng)濟增長，經(jīng)過審慎調控和刺激，國內宏觀經(jīng)濟環(huán)境已經(jīng)基本好轉并趨向穩(wěn)定。

圖6 中國2006～2013年每季度末GDP同比增長率

圖7 2008～2012年中國貨幣供應量（M2）年增長率

一方面，貨幣供應量增長過快問題得到有效抑制。自2008年以來，中國人民銀行調整金融宏觀調控措施，為應對復雜的國際國內經(jīng)濟形勢，要求實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策。到2009年，國內經(jīng)濟出現(xiàn)階段性好轉，前一輪金融宏觀調控措施帶來的通貨膨脹問題引起監(jiān)管部門的高度重視，通過進一步調控，貨幣供應量（M2）增長速度過快問題得到有效抑制。貨幣供應量（M2）增長率在2008年年底達到最高值27.70%以后，便呈現(xiàn)逐年下降的趨勢 （見圖7）；新增貸款額在2009年達到9.59萬億元后，開始慢慢回落（見圖8）?？梢?，我國貨幣供應增速進入持續(xù)下行軌道，通貨膨脹風險明顯降低。

圖8 中國2008～2013年新增貸款額（單位：萬億）

另一方面，房地產(chǎn)泡沫集聚趨勢得到控制。通過提高按揭貸款申請標準、限制購買和征收房產(chǎn)稅等嚴厲的調控措施，投機性購房需求得到有效的控制。2009年商品房銷售面積增長率達到42.10%，此后出現(xiàn)持續(xù)回落，到2012年年底，已經(jīng)跌至1.80%（見圖9），商品房銷售市場漸漸趨于理性化。

圖9 2008～2012年中國商品房銷售面積年增長率

（二）物價漲幅總體趨勢下降

在經(jīng)濟增長轉型和政策調整背景下，穩(wěn)定物價成為國務院工作中心之一，在各項宏觀經(jīng)濟調控政策的共同作用下，物價漲幅總體趨降。2009年7月，居民消費價格指數(shù)(CPI)跌至低點-1.8%，隨后開始緩慢爬升，2011年7月達到6.5%，此后一直呈緩慢下降趨勢，物價上漲的壓力逐步緩解（見圖10）。

（三）銀行業(yè)面臨重大的戰(zhàn)略發(fā)展機遇

斯蒂格利茨(Stiglitz,1997)認為，金融約束政策實行的前提條件還包括銀行部門要有寬松的經(jīng)營環(huán)境（包括稅收優(yōu)惠）。從當前的情況看，我國銀行業(yè)面臨重大的戰(zhàn)略發(fā)展機遇，

從政策層面看，一方面，自2011年12月以來，央行三次降低存款準備金率，緩解銀行資本約束，釋放銀行儲備資金，對于銀行擴大業(yè)務規(guī)模起到積極引導作用；另一方面，為解決城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構分割帶來的金融資源配置不均問題，國家大力推進金融體制改革：放開農村金融市場準入，鼓勵成立農村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行、農業(yè)合作銀行等機構，形成多元化的農村金融體系；提高農村金融業(yè)服務水平，實現(xiàn)農村資金回流機制；探討農戶和農村企業(yè)的貸款抵押擔保機制創(chuàng)新，完善對擔保機構的監(jiān)管框架；加快建立政策性農業(yè)保險制度。這些針對農村金融的“保護性”監(jiān)管政策，將為農村金融行業(yè)的發(fā)展提供寬松的經(jīng)營環(huán)境。

圖10 中國2008～2013年居民消費價格指數(shù)（CPI）走勢圖

從經(jīng)營層面看，受美國次貸危機影響，實體經(jīng)濟遭受嚴重創(chuàng)傷，大量企業(yè)破產(chǎn)，出口業(yè)務萎縮，銀行作為資金流通中介，其傳統(tǒng)信貸業(yè)務也面臨嚴峻挑戰(zhàn)。一方面，企業(yè)和個人收入減少影響了銀行資金沉淀，儲蓄傾向的銳減無法滿足銀行的資本需求；另一方面，經(jīng)濟結構升級和產(chǎn)業(yè)結構轉型也推動了中國的城市化和城鎮(zhèn)化進程，城市化，尤其是城鎮(zhèn)化進程的加快為銀行業(yè)創(chuàng)造了新的利潤增長點。

我國城市化進程的特點表現(xiàn)在沿海沿江的“城市集群效應”上，即以大城市為中心，以海洋、江河以及陸路運輸線為經(jīng)脈，實現(xiàn)人口和資源的聚集。中國目前已形成的比較成熟的城市群主要集中在長三角、珠三角以及京津唐地區(qū)。從地理區(qū)位看，呈現(xiàn)出三條帶狀區(qū)域：由北向南是環(huán)渤?！L三角—珠三角沿海城市群；由東向西是長三角—長江中游城市群—川渝長江沿岸城市群；由北向西是環(huán)渤?！性瓍^(qū)—關中區(qū)黃河沿岸城市群。此外，山東半島城市群、遼中南城市群、海峽西岸城市群、華南（東南亞出口）城市群也日益完善，成為推動中國經(jīng)濟增長的重要因素之一。預計“十二五”期間，城市群沿海沿江的縱深發(fā)展趨勢將會進一步強化。

從增長潛力來看，中、西部地區(qū)處于工業(yè)化中前期階段，城鎮(zhèn)化率普遍低于45%，發(fā)展?jié)摿薮?。中、西部具有得天獨厚的廉價勞動力優(yōu)勢和豐富的資源稟賦，預計“十二五”期間，受國內產(chǎn)業(yè)向中、西部地區(qū)轉移的影響，這些優(yōu)厚條件將成為中、西部省份推動城鎮(zhèn)化進程的助推力，而銀行業(yè)，尤其是農村金融業(yè)在這一過程中，也會發(fā)現(xiàn)更多創(chuàng)造利潤的機會，迎來跨越式發(fā)展的契機。

總之，不論是從我國宏觀經(jīng)濟形勢，還是從我國金融業(yè)、銀行業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境來看，我國金融部門都已經(jīng)具備用“金融約束型”監(jiān)管推動城鎮(zhèn)化進程的先決條件。面臨依然復雜的經(jīng)濟形勢，如何發(fā)揮政府監(jiān)管部門的職能，在管理金融市場的過程中做到“不越位”、“不缺位”，充分調動金融部門的積極性和創(chuàng)造性，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益的最大化，不僅關系到城市化、城鎮(zhèn)化能否順利推進，還關系到我國升級產(chǎn)業(yè)結構、轉變經(jīng)濟發(fā)展方式是否能取得令人滿意的成果。

四、“金融約束型”監(jiān)管模式對推動城鎮(zhèn)化進程的啟示

（一）對政府的啟示

首先，金融機構支持城鎮(zhèn)化建設過程中，需要政府制定相關的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和規(guī)劃政策給予優(yōu)惠和支持，但從金融約束論的本質內涵考慮，這種特殊政策應該體現(xiàn)出導向性，而不是強制性。[7]當前各個省份（包括地市縣）的政府部門都制定了地區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，支持城鎮(zhèn)化建設是其中的重要政策導向。城鎮(zhèn)化建設離不開金融資源的支持，從地方經(jīng)濟發(fā)展的角度，有些地方政府把城鎮(zhèn)化貸款作為政治任務強加給金融機構，強制要求金融機構根據(jù)自身實力給予不同程度的資金支持。這種強制性政策本身就違背了經(jīng)濟規(guī)律，加上地方政府統(tǒng)籌規(guī)劃的局限性，勢必會產(chǎn)生重復投資、規(guī)劃布局不合理、項目不具有可持續(xù)性等問題，最終導致巨大的資金損失。因此，政府部門制定的相關政策應該體現(xiàn)出導向性特點，利用市場機制吸引金融資源的聚集，用政府公信力保障金融秩序的有效運行。

其次，我國當前城鎮(zhèn)化建設已經(jīng)被附加了“政治經(jīng)濟學”含義，但要想城鎮(zhèn)化建設的金融支持工作按照市場機制運行，政府一定要停止對城鎮(zhèn)化建設貸款的“隱含擔?！毙袨?，探索支持城鎮(zhèn)化建設的存款和貸款保險制度。十八大報告、“十二五”規(guī)劃中多次出現(xiàn)“大力支持城鎮(zhèn)化建設”的關鍵詞，可見城鎮(zhèn)化建設已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略的高度。由于金融體制改革還有待進一步深入，加上長時間以來計劃金融體制觀念深入人心，政府部門對于地方融資平臺依然存在某些或明或暗的“隱含擔?！毙袨椋@實際上是在濫用政府信用資本。城鎮(zhèn)化建設屬于市場投資行為，應該完全遵循成本收益計量下的利益驅動原則。政府一旦介入并為市場主體提供“隱含擔?！?，必然會使完全依靠市場機制運作的投資行為變質。正確的做法應該是，構建多元主體參與的農村金融體系，引入非政府機構（如保險公司），探索建立支持農村金融體系的存貸款保險制度，用“大數(shù)定律”規(guī)避市場風險，提高農村金融體系的安全性和穩(wěn)定性。

再次，我國農村金融體系底子薄弱，信息不對稱現(xiàn)象嚴重，一方面為建立成熟的市場化運作機制帶來挑戰(zhàn)，另一方面為監(jiān)管部門的監(jiān)督執(zhí)行工作增加了難度，“資金黑市”、“非法集資”、“高利貸”等擾亂金融秩序的惡性事件在農村和城鎮(zhèn)地區(qū)屢有發(fā)生。因而，在農村和城鎮(zhèn)地區(qū)實施切實有效的利率市場化改革，是規(guī)范農村金融市場的有效途徑。根據(jù)發(fā)展改革委 《關于2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》，穩(wěn)步推進利率市場化改革，逐步擴大存貸款利率浮動幅度，建立健全市場基準利率體系已經(jīng)提上今年金融改革的議程。目前農村和城鎮(zhèn)地區(qū)的利率市場化改革面臨兩方面的問題：針對貸款利率而言，城鎮(zhèn)化建設貸款（尤其是涉及商業(yè)投資和開發(fā)的貸款項目）風險較大，而且缺乏參考對象，貸款上浮幅度主要取決于同業(yè)之間的競爭，而不是從項目本身的收益出發(fā)；針對存款利率而言，目前存款上浮的幅度和空間比較有限，對于吸引資金流還難以形成規(guī)模效應。相比之下，民間借貸市場（俗稱“資金黑市”）對于利率的敏感度較高，加上農村地區(qū)信息不對稱現(xiàn)象嚴重，民間借貸市場的監(jiān)管工作難以執(zhí)行到位，為民間“高利貸”市場提供了土壤。推進利率市場化改革，讓官方利率反映資金供求關系，能有效遏制“黑市資金市場”對正規(guī)金融市場的侵蝕，還便于監(jiān)管部門對城鎮(zhèn)和農村資金流動正常監(jiān)管。

最后，監(jiān)管部門對城鎮(zhèn)化建設領域的金融參與主體要實行準入制管理，使農村金融機構獲得一定的保護性收益，這樣有利于農村金融機構完成資本積累，進而形成健康完善的、城鄉(xiāng)互補的金融體系。需要開放城鎮(zhèn)化建設領域的投資業(yè)，這樣才能提高投資效率，但這種開放是階段性開放，即初期要在政策上給予農村金融機構參與投資的先發(fā)優(yōu)勢，幫助弱勢金融機構獲取“第一桶金”，然后逐步開放，引入競爭，提高效率。至于農村金融機構資本不足的問題，可以探索從大型金融機構獲得“打包資金”的方法作為解決途徑。由大型金融機構為農村金融機構提供“打包資金”，然后再由農村金融機構進行二次貸款，獲取收益后按協(xié)議分配。

（二）對金融機構的啟示

城鎮(zhèn)化建設是當前經(jīng)濟發(fā)展的重心之一，金融機構參與其中有收益也會有風險，金融機構應該為支持城鎮(zhèn)化的相關業(yè)務建立專門的風險評估機制。一是了解相關業(yè)務的風險點。改革開放以來，城市化進程的飛速推進離不開金融機構的信貸資源支持，30多年來的城市化建設為金融支持城鎮(zhèn)化建設積累了豐富的經(jīng)驗和教訓，要從過去的經(jīng)驗和教訓中探索出相關風險防范計量的方法和路徑。二是完善風險管理架構。城鎮(zhèn)化建設涉及巨額資金支持，相關業(yè)務的貸款審批權一般集中在金融機構的一級分行或者總行，風險評估部門在城鎮(zhèn)所在地的分支通常以派出機構形式出現(xiàn)，城鎮(zhèn)化貸款項目操作層和風險管理層的層級差異容易造成一定的風險。因此，應該構建從縣域行到一級行甚至直達總行的風險管理架構，完善風險防范和項目運行同步化操作的風險應對機制。

此外，還要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層金融同業(yè)協(xié)會的作用，加強信息資源共享和業(yè)務合作，探討交叉合作、聯(lián)盟合作的業(yè)務合作方式。在對參與城鎮(zhèn)化建設的金融機構實行“準入制”管理的情況下，使參與金融機構不陷入激烈的市場競爭，這實際上也是為參與機構提供更多的合作機會和空間。一是建立項目信息和客戶信息的資源共享平臺，增強風險識別能力，建立共同風險預警機制；二是探討交叉合作、聯(lián)盟合作的業(yè)務合作方式，爭取每一項城鎮(zhèn)化建設項目都由多家金融機構以組合貸款的形式給予資金支持，分散資金風險，提高整體收益水平。

注 釋：

① 傳統(tǒng)金融理論認為人們的決策是建立在理性預期、風險回避、效用最大化以及相機抉擇等假設基礎之上的。大量的心理學研究表明，人們的實際投資決策并非如此。比如，人們總是過分相信自己的判斷，往往根據(jù)自己對決策結果的盈虧狀況的主觀判斷進行決策。

② 官定利率r1越低，“黑市”利率r2越高，（a+b+d-e）值越大。這恰恰是對實際情形的最好佐證：官定利率越低，“黑市”資金交易越猖獗，導致“黑市”利率完全超出正常合理水平，最終傷害社會整體利益。浙江省東陽市“吳英非法集資案”就是我國東部沿海省份城鎮(zhèn)化進程中“黑市”資金崩盤降低社會總效用的最好案例。

③ 注意：這里的r0和金融抑制條件下的r0不是同一個初始值。準確地說，前者是在資金寬裕情況下做出的假設，故初始利率值在均衡利率值之上，資金供大于需；后者是在資金短缺情況下做出的假設，故初始利率值在均衡利率值之下，資金需大于供。兩種假設的不同反映了兩種理論模式所代表經(jīng)濟環(huán)境的不同：金融自由化理論適合描述西方發(fā)達國家資金供給充沛的經(jīng)濟環(huán)境，而金融抑制理論一開始就是描述發(fā)展中國家資金緊張短缺的經(jīng)濟狀況。

④ 和金融抑制論中所討論的情況一樣，“利率補貼”額越大，r1和r2的差距越大，（-b-d-e-f-g）絕對值越大，社會總效用的凈損失就越大。中國加入WTO之前，學界討論是否應該把中國金融業(yè)尤其是農村金融業(yè)作為“幼稚產(chǎn)業(yè)”進行保護，與圖中描述的情形幾乎一樣。

⑤ “特許經(jīng)營權”的存在使得銀行具有變相提高貸款利率的機會，這些額外增加的貸款成本大多數(shù)情況下以服務費用、咨詢費用等形式出現(xiàn)。

⑥ 從表面來看，金融約束和金融壓抑造成一致的結果：政府的干預致使貸款利率被提高，社會總效用受到損失。不同的是，后者的結果是政府獲得了收益，前者的結果是政府沒有收益，但通過設置“特許經(jīng)營權”的形式讓銀行獲得“特別收益”，而且后者給社會總效用造成的損失明顯比前者大。由此可以看出，金融約束和金融抑制的區(qū)別還在于前者是在為金融部門創(chuàng)造收益，而后者僅僅是從金融部門攫取收益。

[1]石磊，房娟.促進城鎮(zhèn)化進程的農村金融體制重構[J].石家莊經(jīng)濟學院學報，2013，（1）:1-7.

[2][美]麥金農.經(jīng)濟發(fā)展中的貨幣與資本[M].上海：上海三聯(lián)書店，1997.

[3][美]愛德華·肖.經(jīng)濟發(fā)展中的金融深化[M].上海：上海三聯(lián)書店，1988.

[4][美]戈德·史密斯.金融結構與金融發(fā)展[M]，上海三聯(lián)書店，1994.

[5]方潔.金融約束還是金融深化 [J].湖北經(jīng)濟學院學報，2004，（2）：29-33.

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[7]方潔.金融抑制、金融深化、金融釣束——發(fā)展中國家金融政策制定中政府職能作用的演變與啟示[J].福建論壇（經(jīng)濟社會版），2000，（8）:24-27.