論政治體制改革的內(nèi)在悖論——以中外歷史上的改革為例

梁木生

（華中科技大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430074）

中外歷史上都有許多值得人們津津樂道的改革，有的成功，有的失敗。這里將歷史上最著名的改革案例集中起來，進(jìn)行一些具有規(guī)律性的分析。簡單梳理即可發(fā)現(xiàn)，中外歷史上能夠稱為改革的案例并不多，而可以算得上政治體制改革的更少，至于最終取得成功的政治體制改革根本沒有。

一、改革范疇辨析

論證政治體制改革是否存在及其能否成功，首先要對幾組基本概念進(jìn)行界定，然后再予以分析，并對歷史上的改革進(jìn)行比較性說明。目前，不少人對政治體制改革、政治改革、經(jīng)濟(jì)改革、綜合改革這幾個(gè)基本概念沒能準(zhǔn)確把握，往往混淆不清。

界定政治體制改革先要明確政治、體制、改革這三個(gè)基本概念。政治是政府管理所有人的事務(wù)，權(quán)力是其核心；體制是承載權(quán)力的國家機(jī)構(gòu)與制度安排；改革就是將現(xiàn)有狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌臓顟B(tài)。政治體制改革就是將已有的國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其運(yùn)行制度轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N新的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)與制度狀態(tài)，這涉及到三個(gè)方面：一是國家權(quán)力的合法性；二是承載國家權(quán)力的國家機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其運(yùn)行制度；三是國家中央權(quán)力與地方權(quán)力的關(guān)系及其制度安排。其中，國家權(quán)力的合法性是政治體制的中心問題，其改革是最為根本的政治體制改革；國家中央權(quán)力機(jī)關(guān)的設(shè)置及其運(yùn)行制度屬于次一級的政治體制，其改革為次一級的政治體制改革；國家中央權(quán)力與地方權(quán)力關(guān)系及其制度安排屬于更低級的政治體制，其改革是最低一級的政治體制改革。政治體制改革必須與上述三個(gè)方面相關(guān)，否則就不能被稱為政治體制改革。

政治改革與政治體制改革是不相同的。政治改革除了包含上述內(nèi)容外，最主要必須包括國家權(quán)力與公民權(quán)利的分配，即政治資源、經(jīng)濟(jì)資源、文化資源等的分配。政治資源的分配是其中最重要的一環(huán)，這種分配體現(xiàn)為國家的政治權(quán)力與公民的政治權(quán)利之間的劃分，如果國家的政治權(quán)力強(qiáng)，那么公民的政治權(quán)利就弱，反之則相反。民主政治制度背景下，國家的政治權(quán)力包括其來源、職責(zé)、范圍、監(jiān)督等都被置于公民的政治權(quán)利決定之中，不存在國家的政治權(quán)力與公民的政治權(quán)利孰大孰小、誰決定誰的爭論，自然不會有政治改革，至于國家的政治權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的調(diào)整是存在的，但這只能被稱為政治體制改革；專制政治制度背景下，國家使用政治權(quán)力獨(dú)占了所有政治資源，公民的政治權(quán)利有或無、多或少取決于國家的政治權(quán)力允許與否，允許則公民能夠主張其政治權(quán)利，不允許則不能主張。如果允許，還存在一個(gè)多或少的問題，多指公民主張其政治權(quán)利的空間大，少自然指空間小。此外還存在量化的排列順序問題，即同屬專制，國家權(quán)力對于公民權(quán)利的控制程度是不一樣的，極權(quán)政治下公民的政治權(quán)利被悉數(shù)剝奪，強(qiáng)權(quán)政治下公民的政治權(quán)利被刺刀支配，威權(quán)政治下公民的政治權(quán)利被警察控制，當(dāng)然，公民的政治權(quán)利完全不受國家政治權(quán)力控制的屬于無政府。因此，所謂的政治改革只存在于專制政治形態(tài)中，不管是君主制還是一黨制、軍人政權(quán)還是獨(dú)裁政權(quán)，改革的具體表現(xiàn)都是國家的政治權(quán)力放開對公民政治權(quán)利的控制，放開的空間越大則政治改革的力度越大，反之則越小。

政治改革不僅容易與政治體制改革混淆，還可能與經(jīng)濟(jì)改革、文化改革混同，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)改革或者文化改革的成功被視為政治改革的成功，這也是人們對政治改革熱情不減且不懈追求的原因。其實(shí)，政治改革簡單，但風(fēng)險(xiǎn)大；政治體制改革風(fēng)險(xiǎn)小，但難度大。中外歷史上有政治改革成功的案例，卻幾乎沒有政治體制改革成功的案例。

所謂經(jīng)濟(jì)改革就是以發(fā)展生產(chǎn)力為主要內(nèi)容的改革，這一改革在中外歷史上最為普遍，成功的案例也很多。它主要包括二個(gè)方面，即國家稅收的改革和促進(jìn)社會生產(chǎn)力發(fā)展的改革。促進(jìn)社會生產(chǎn)力發(fā)展的改革，既有生產(chǎn)關(guān)系與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的改革，又有生產(chǎn)方式的改革，如奴隸制經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的改革、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)的改革等。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)改革在一定程度上會涉及到政治體制改革或政治改革，因?yàn)橐欢ǖ慕?jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)關(guān)系是與一定的政治體制與政治關(guān)系內(nèi)在關(guān)聯(lián)的，但兩者并不具有同構(gòu)性，即經(jīng)濟(jì)改革一定導(dǎo)致政治改革或經(jīng)濟(jì)體制改革一定導(dǎo)致政治體制改革。這里體現(xiàn)出改革的復(fù)雜性與艱難性。

綜合改革指包含政治、經(jīng)濟(jì)、社會、宗教、教育、文化、軍事等多方面的改革，這些改革之間雖有明顯的區(qū)別，但很難清晰界定。由于政治或政治體制改革與其他改革特別是經(jīng)濟(jì)、宗教、軍事改革具有直接而緊密的聯(lián)系，所以綜合改革也時(shí)常被人們稱為政治體制改革，其實(shí)二者的差別非常明顯。

厘清改革的基本范疇之后，就容易對中外歷史上的改革進(jìn)行清晰歸類了。歷史上的改革有些主要是政治改革，有些則偏重于政治體制改革，有些主要是經(jīng)濟(jì)改革，更多地則是綜合改革。本文著重分析政治體制改革。

二、中國歷史上的主要改革案例簡析

相比于中國歷史上的革命，中國歷史上的改革要少得多，而且這些改革要么失敗并最終演變成革命，要么暫時(shí)成功但最終走向失敗，即政權(quán)最終垮臺或者復(fù)辟重回老路。嚴(yán)格說來，中國歷史上大概有6次影響較大的改革（見表1）。這6次改革的結(jié)果是2次成功、3次直接失敗、1次最終失敗，成功與失敗之比為1∶2。下面擬從不同角度來分析這些改革，從中也許能夠找出這些改革成功或失敗的原因。

（一）改革的主體

6次改革中有3次由最高統(tǒng)治者親自主導(dǎo)，3次是大臣主導(dǎo)但得到最高統(tǒng)治者準(zhǔn)許，對改革主體的分析可以加深我們對政治體制改革的整體認(rèn)識與判斷。

1.皇帝主導(dǎo)的改革。這6次改革中由皇帝主導(dǎo)的改革有王莽托古改制、北魏孝文帝漢化改革及光緒百日維新。這些由皇帝主導(dǎo)的改革其實(shí)并不是嚴(yán)格意義上的政治體制改革。王莽主導(dǎo)的改革可視為政治體制改革與經(jīng)濟(jì)改革并存，最后完全失?。槐蔽盒⑽牡墼谡?、經(jīng)濟(jì)、文化、社會生活等多方面進(jìn)行了改革，主要以經(jīng)濟(jì)與社會改革為主，其政治體制改革可以稱為成功的但屬于次級（這是中國僅有的可以稱為成功的政治體制改革）；光緒的改革也可歸為政治體制改革，它涉及政治但主要內(nèi)容還是經(jīng)濟(jì)，只是這場改革100天就失敗了，而且最后連皇帝本人都權(quán)力盡失。

2.大臣主導(dǎo)的改革。這類改革有商鞅變法、王安石變法、張居正改革，因其不是皇權(quán)主導(dǎo)自然不可能是真正意義上的政治體制改革，這幾次改革的重心都在經(jīng)濟(jì)上，即使其中有一些涉及政治體制改革的內(nèi)容也不可能觸及皇權(quán)，更不用說從任何意義上削弱皇權(quán)。這3次改革中只有商鞅變法取得了持久正面的政治、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，另外2大改革不是夭折就是延續(xù)時(shí)間有限，不能算成功的改革，更不能從政治體制改革的高度予以認(rèn)定。但是，這3次改革都是由皇權(quán)認(rèn)可甚至直接受到皇權(quán)支持的，否則沒有任何推行的可能。王安石變法和張居正改革也是由于最終失去了皇權(quán)的支持而失敗，至于商鞅變法，君王始終沒有受到威脅，自然能支持到底，最終帶來改革的成功。當(dāng)然，如果相權(quán)在改革中日益強(qiáng)化直至超過皇權(quán)，那就不是改革，而是政變，就不屬于我們分析的政治體制改革范圍了。

表1 中國歷史上的主要改革

（二）改革的特點(diǎn)

1.十分有限的政治體制改革。這6次改革基本上屬于綜合改革或以經(jīng)濟(jì)為主的改革，沒有一次是專門針對政治體制進(jìn)行的，即使有部分改革涉及政治體制也是局部性的，沒有觸及根本。首先，從綜合改革的政治部分來看，沒有產(chǎn)生體制上的巨大變革，即沒有通過改革使國家中央權(quán)力由一個(gè)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到另一個(gè)機(jī)構(gòu)，基本上僅調(diào)整了局部的國家中央權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系，如6次改革雖然都制定了整頓吏治與選拔官員的制度，但都不是國家中央權(quán)力關(guān)系的大調(diào)整；其次，這6次改革雖說都涉及到調(diào)整國家中央權(quán)力與地方權(quán)力的關(guān)系，但有的調(diào)整力度大，有的小，有的甚至談不上是中央與地方權(quán)力關(guān)系的體制性調(diào)整。具體來看，商鞅設(shè)置縣制及王莽重設(shè)郡縣的調(diào)整力度相對較大，其他則很難說是在進(jìn)行中央權(quán)力與地方權(quán)力的體制性改革；最后，6次改革沒有一次是涉及國家權(quán)力合法性來源的改革，即沒有一次改革針對最高國家統(tǒng)治權(quán)即皇權(quán)來源，最高權(quán)力的世襲不容絲毫挑戰(zhàn)。其中，百日維新在認(rèn)識層面對此有所涉及，但實(shí)施時(shí)沒有任何觸及。

2.加強(qiáng)皇權(quán)的改革。事實(shí)上，上述6次改革能夠發(fā)生，有些甚至能在政治體制上取得局部效果，都因其具有強(qiáng)化皇權(quán)的最高目的，否則根本沒有實(shí)施的可能。一方面，強(qiáng)有力的皇權(quán)是推行改革的先決條件。在6次改革中，王莽改制、孝文帝改革、百日維新是皇權(quán)主導(dǎo)的改革，其中王莽、孝文帝都是在自認(rèn)為具有了絕對權(quán)力后才開始實(shí)施改革。百日維新發(fā)生的背景要復(fù)雜一些，當(dāng)時(shí)存在強(qiáng)烈的政治、社會危機(jī)（與前兩次不同，這次危機(jī)主要來自國外），光緒皇帝也有將權(quán)力從慈禧手中奪回的動機(jī)，這場改革夾雜著皇權(quán)之爭，但因沒有最高實(shí)際統(tǒng)治者慈禧的堅(jiān)定支持，整場改革100天就失敗了。至于商鞅變法、王安石變法、張居正改革雖然都屬于權(quán)相改革，但無一例外得到皇帝授權(quán)及充分支持，沒有這樣的先決條件根本不可能出現(xiàn)任何改革，更不用說以權(quán)相自主改革。張居正改革有點(diǎn)特殊，皇帝尚小，皇太后以懿旨行使皇權(quán)，張居正在皇太后的支持下實(shí)施了改革。另一方面，這些改革都有加強(qiáng)中央權(quán)力特別是皇權(quán)的最終動機(jī)，如商鞅設(shè)立縣制改變了原來地方政權(quán)分封世襲的制度設(shè)置，孝文帝設(shè)計(jì)全套漢化官制使皇權(quán)得到鞏固。

3.經(jīng)濟(jì)上的成功遠(yuǎn)大于政治上的成功。比較6次改革不難發(fā)現(xiàn)，凡是有所成功的改革必定是先在經(jīng)濟(jì)改革上取得成效，然后以此為理由繼續(xù)進(jìn)行政治改革的，獨(dú)立的政治改革根本無法成功，更不用說政治體制改革了。這可以從正反二方面來說明。商鞅變法中政治改革的成功推進(jìn)是以經(jīng)濟(jì)改革帶來的富國強(qiáng)兵為支撐的，孝文帝的漢化改革則以充分解放少數(shù)民族的生產(chǎn)力為保證，張居正改革能持續(xù)10年之久主要在于經(jīng)濟(jì)上取得了明顯成效；相反，王莽改革不可謂不真誠，王安石改革不可謂不大膽，百日維新不可謂不悲壯，可結(jié)果統(tǒng)統(tǒng)失敗，基本原因在于其沒有經(jīng)濟(jì)成就的強(qiáng)有力支持。

（三）對改革的反思

通過對6次改革的分析可以看出，那些成功的改革多是綜合改革或以經(jīng)濟(jì)為主的改革，基本沒有出現(xiàn)單獨(dú)的政治體制改革成功的案例，而且這些包含政治體制改革在內(nèi)的成功的綜合改革，也只限于調(diào)整國家中央權(quán)力與地方權(quán)力關(guān)系，從未涉及國家權(quán)力合法性這一最根本的政治體制改革內(nèi)容。商鞅變法和孝文帝改革是僅有的2次成功的改革，但其成功也不意味著政治體制改革本身獲得了成功，而只是在加強(qiáng)皇權(quán)統(tǒng)治的前提下經(jīng)濟(jì)上取得了一定成效，政治體制改革僅局部存在且作用十分有限。此外還可以看出，具有經(jīng)濟(jì)改革的成效不等于政治改革能夠成功，但沒有經(jīng)濟(jì)改革的成功政治改革絕對不會成功，即經(jīng)濟(jì)改革的成功是政治改革成功的必備條件，且政治改革能否成功還在于其是否強(qiáng)化了君權(quán)。但改革一旦具有強(qiáng)化君權(quán)的內(nèi)容，那么整個(gè)政治體制改革就形成了一道剛性的限制，所有改革都只能在這個(gè)前提下進(jìn)行，否則無法推行。這樣，所謂的政治體制改革其結(jié)果無非是：改革現(xiàn)行中央權(quán)力結(jié)構(gòu)強(qiáng)化皇權(quán)，或者改革中央與地方權(quán)力關(guān)系加強(qiáng)皇權(quán)。這樣的政治體制改革即使可以稱之為改革，其成效也是十分有限、十分脆弱的。

還需要指出的是，嚴(yán)格來說，6次改革除商鞅變法、孝文帝漢化改革外其他都失敗了，這里評價(jià)失敗與成功的標(biāo)準(zhǔn)是考察改革后形成的指導(dǎo)以后權(quán)力運(yùn)行的政治制度能否穩(wěn)定并延續(xù)。從6次改革的結(jié)果看，2次以經(jīng)濟(jì)、社會為主要內(nèi)容的改革，其成果得以保留，另外4次改革都沒延續(xù)性，其中1次改革直接失敗，1次沒有產(chǎn)生任何作用就失敗，還有2次是改革運(yùn)行了一段時(shí)間后失敗。由此可以認(rèn)為，中國歷史上沒有政治改革成功的案例，更不用說政治體制改革了。

三、外國歷史上的主要改革案例簡析

國外有影響的改革也不少，這里從不同國家、不同時(shí)期挑選出9次改革 （見表2）作為分析的對象。這9次改革涉及古希臘、日本、俄羅斯、阿拉伯國家，這些國家的文化背景迥異、文明程度懸殊，其改革的內(nèi)容、結(jié)局也各不相同，其中有7次成功、2次失敗，成功的比例較高，特別是日本2次大的改革均取得成功，而且成效巨大，俄羅斯的2次改革也較為成功。下文將以兩次成功的近代改革為例探析中外改革的異同。

（一）二次近代改革的成功案例

這里的二次成功改革指日本的明治維新與土耳其的凱末爾改革，這二次改革有其共同點(diǎn)，即民族危機(jī)空前劇烈，一股新的政治力量主導(dǎo)了國家權(quán)力，并且改革本身沒有弱化統(tǒng)治者的權(quán)力，實(shí)行的主要是經(jīng)濟(jì)、軍事、教育、法律等方面的改革，至于政治改革還是以強(qiáng)化最高統(tǒng)治者權(quán)力為目的。

1.明治維新。19世紀(jì)60年代，在民族危機(jī)的巨大壓力下，日本的尊王攘夷演變?yōu)榈鼓贿\(yùn)動，并在1865年轉(zhuǎn)向武裝倒幕，經(jīng)過近12年的戰(zhàn)爭，幕府被摧毀，天皇獲得絕對權(quán)力并開始進(jìn)行一系列改革。1868年4月6日天皇發(fā)布具有政治綱領(lǐng)性的《五條誓文》，6月11日公布 《政體書》，9月3日下詔將江戶改稱東京，10月23日改年號為明治，1869年5月9日遷都東京，并頒布一系列改革措施。日本的明治維新是一場十足的加強(qiáng)皇權(quán)的改革，它分為二個(gè)階段：第一階段是天皇獲得絕對權(quán)力；第二階段是天皇以絕對權(quán)力實(shí)施政治、經(jīng)濟(jì)等的全面改革。1889年頒布的《明治憲法》與1890年開設(shè)的國會不過是確立了二元專制的君主立憲制，天皇的絕對權(quán)威與專制皇帝毫無二致。

2.凱末爾改革。土耳其是重要的中東伊斯蘭國家，曾經(jīng)的奧斯曼帝國地跨歐、亞、非三大洲，帝國雖奉伊斯蘭教為國教，但在宗教上采取寬容政策，允許基督教徒、猶太教徒“自治”，實(shí)行所謂的“米勒特”制度。歐洲資本主義興起后，帝國逐漸衰敗，第一次世界大戰(zhàn)徹底葬送了奧斯曼帝國。凱末爾在“亂世”中崛起，拯救土耳其民族于危亡之中，他以安納托利亞本土為基礎(chǔ)，創(chuàng)建了世俗的民族共和國。無論從領(lǐng)土或疆域規(guī)模、民族與宗教構(gòu)成還是立國的基礎(chǔ) （奧斯曼帝國的合法性來自于伊斯蘭教，土耳其共和國的立國之基是西方人民主權(quán)論），抑或國家與宗教的關(guān)系上看，土耳其共和國的創(chuàng)建都是歷史的飛躍，是事物發(fā)展演進(jìn)中的質(zhì)變，是一場徹底的革命。

（二）與中國改革的異同

1.中外改革的成功都是以經(jīng)濟(jì)成功為保證的。與中國的改革一樣，上述9次改革凡是成功的，都是因其經(jīng)濟(jì)改革方面取得了成功，甚至一些改革主要就是對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行改革，如古希臘的2次改革、日本的2次改革、俄羅斯的2次改革。經(jīng)濟(jì)上的改革也會涉及到政治，如給予公民更多的政治權(quán)利，從而為生產(chǎn)力的釋放提供基本的政治保證。但是，這些改革沒有一次是為改變政治體制而進(jìn)行的獨(dú)立改革，因此只屬于政治改革，而不算政治體制改革。

表2 外國歷史上的主要改革

2.外國針對政治體制改革的內(nèi)容比中國少。在這9次改革中，政治體制改革色彩較濃的是古希臘的2次改革，但它主要是一種政治改革，不能算作單純的政治體制改革；政治改革與經(jīng)濟(jì)改革并重的是日本的2次改革，不過這2次更多的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要推動了政治改革，相應(yīng)地伴隨著政治體制的重大調(diào)整，并不是針對政治體制本身的改革。再看其他5次改革，阿里改革中政治改革占相當(dāng)比重，并觸及到政治體制的改革，但完全失??；俄羅斯的2次成功改革基本以經(jīng)濟(jì)為主，政治體制改革幾無涉及；土耳其凱末爾的改革屬于經(jīng)濟(jì)與社會生活方面的改革，基本沒有政治體制方面的改革；巴列維的改革則幾乎完全是經(jīng)濟(jì)改革，為此甚至運(yùn)用皇權(quán)直接推行資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

四、隱含在政治體制中的改革悖論

通過梳理中外歷史上的改革可知，所有的政治體制改革一律陷于失敗，其根本原因在于，政治體制無論誰來改、改什么、怎么改都存在內(nèi)在的邏輯矛盾：改革必然有目標(biāo)，而任何政治體制改革的目標(biāo)都潛在地具有否定現(xiàn)行體制的功能，這就等于要否定執(zhí)政者的統(tǒng)治，要作為現(xiàn)行政治體制構(gòu)成部分的統(tǒng)治者自我改革，但誰會做出否定自己的改革呢？任何政治體制改革都不言而喻地寄希望于統(tǒng)治者，事實(shí)上已有的政治體制都是執(zhí)政的統(tǒng)治者從既定的政治體制中繼承的，這個(gè)體制本身就會整體扼殺主導(dǎo)改革的任何執(zhí)政者；政治體制是一個(gè)系統(tǒng)，部分改很難有效果，整體改最終會整體死亡，技術(shù)層面上基本沒有操作的可能性。下面從三個(gè)方面深入分析存在于政治體制改革中的悖論。

（一）誰來改革

改革必須先擁有權(quán)力，而且是來自統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的權(quán)力，不能是外部，更不能是民間的授權(quán)，這是改革的基本前提。沒有權(quán)力談不上改革，光緒皇帝因?yàn)闆]有實(shí)權(quán)，所以他主導(dǎo)的改革難以得到推行，當(dāng)其改革觸及到實(shí)際最高統(tǒng)治者慈禧太后的利益時(shí)，失敗的命運(yùn)也就注定了。由此可見，權(quán)力如在改革中被削弱，改革就推行不下去，改革者牢固的權(quán)力基礎(chǔ)是推行改革的先決條件。而改革的對象恰恰就是政治體制本身，尤其是握有權(quán)力的改革者本人，這樣就產(chǎn)生了一個(gè)悖論：改革或多或少會削弱統(tǒng)治者的權(quán)力，不然改革所追求的目的難以達(dá)成，而統(tǒng)治者會推行削弱自身權(quán)力的改革嗎？同時(shí)，任何政治體制的改革都是以權(quán)力關(guān)系的調(diào)整或以權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的調(diào)整為主要內(nèi)容的，但當(dāng)改革削弱了包含統(tǒng)治者權(quán)力在內(nèi)的整個(gè)權(quán)力體系的集體權(quán)力時(shí)，必然會招致整個(gè)權(quán)力體系的巨大阻撓。一旦如此，改革者本人的權(quán)力基礎(chǔ)就動搖。因此，所謂的政治體制改革唯一能夠付諸實(shí)施的，是至少不會削弱改革者權(quán)力的那類改革。能夠加強(qiáng)自身權(quán)力的改革也許能夠成功，但這屬于政治體制改革嗎？從這個(gè)意義上來說，弱化統(tǒng)治者自身權(quán)力的政治體制改革根本不存在，使統(tǒng)治者完全放棄權(quán)力的改革更不可能存在，一則統(tǒng)治者自己不會推行，二則即使力主實(shí)施，激起整個(gè)統(tǒng)治集團(tuán)反對的必然結(jié)果也決定了其最終難逃失敗，所以這種改革在中外歷史上從未出現(xiàn)過。

（二）改革什么

這指政治體制改革的內(nèi)容涉及哪些方面。一般而言，政治體制指在一定政治意識形態(tài)支配下的政治制度與組織機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)安排，包括國家統(tǒng)治權(quán)的體制、承載國家權(quán)力的機(jī)構(gòu)體系、國家權(quán)力的中央層級與地方權(quán)力的權(quán)力關(guān)系及其機(jī)構(gòu)體系，其中國家統(tǒng)治權(quán)體制是國本。所謂政治體制改革當(dāng)然是關(guān)于這三個(gè)方面的改革。對國家統(tǒng)治權(quán)的改革有兩種可能的方式：皇帝廢除血緣世襲制，指定自己家族以外的人接班，其理由是選舉范圍的擴(kuò)大能使德才更加兼?zhèn)涞娜水?dāng)皇帝，于國于民更有利；或者放棄指定，任由一般貴族公舉，進(jìn)而完全改變最高統(tǒng)治者產(chǎn)生的辦法。但這兩種都是完全不可能達(dá)成的政治體制改革，除非順應(yīng)潮流實(shí)行民主體制，但那就超過了政治體制改革的范疇，要么是政治改革，要么是政治變革，根本不屬于政治體制改革了。所以，古今中外針對作為國本的權(quán)力合法性來源的體制性改革是不存在的。

至于調(diào)整中央權(quán)力關(guān)系或中央與地方權(quán)力關(guān)系的改革，則最有可能成功，反映在歷史案例中，表現(xiàn)為強(qiáng)化中央權(quán)力削弱地方權(quán)力或強(qiáng)化皇權(quán)。強(qiáng)化中央權(quán)力削弱地方權(quán)力的改革避免了中央治國軟弱及國家分裂，除此之外沒有帶來其他的效應(yīng)。傳統(tǒng)社會之所以需要這類政治體制改革，目的是確保中央的權(quán)威與統(tǒng)治，為國家治理創(chuàng)造條件。而對中央權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，特別是以削弱相權(quán)強(qiáng)化皇權(quán)為目的的改革是最多的，成功率也是最高的，其要么是從貴族手中奪權(quán)，要么是從大臣手中奪權(quán)，但這類改革也僅僅在世襲專制政治體制下才能存在，軍人、獨(dú)裁體制下也有可能。前者以皇權(quán)能夠決定相權(quán)這一規(guī)則為基礎(chǔ)進(jìn)行改革，因?yàn)榫哂泻艽蟮恼魏戏ㄐ?，故容易成功。后者本身是一種非正常的專制政體，政治體制改革的意義不大且難以成功，即使成功也是以一種流血的手段強(qiáng)化權(quán)力，談不上是政治體制改革，況且軍人、獨(dú)裁體制統(tǒng)治者由于缺乏統(tǒng)治的權(quán)威性與合法性，只能以鐵血手腕強(qiáng)化統(tǒng)治，其動機(jī)已經(jīng)超出了政治體制改革的范疇，不能稱之為改革。即使這類改革具有價(jià)值，也只可能是發(fā)生了一種情況，即通過中央權(quán)力關(guān)系的調(diào)整弱化了王權(quán)或黨權(quán)，將權(quán)力轉(zhuǎn)移到能夠代表民意的權(quán)力機(jī)關(guān)手中。顯然，這樣的改革只在一種政治情勢下存在，即專制轉(zhuǎn)向民主時(shí)期，但一旦以此為目的的政治體制改革確立，就不屬于中央權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，而是根本政治制度的變革。由以上分析可知，如果最高權(quán)力的合法性來源于原有政治體制，那么獲取最高權(quán)力后再否定原有政治體制的根本性改革是不可能出現(xiàn)的。

（三）怎么改革

改革從某種程度上說就是利益調(diào)整，包括政治利益與經(jīng)濟(jì)利益。政治利益調(diào)整主要是統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部權(quán)力的重新分配，經(jīng)濟(jì)利益調(diào)整主要是統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部財(cái)富的重新分配或統(tǒng)治集團(tuán)與人民之間財(cái)富的重新分配，其中權(quán)力的重新分配居于主導(dǎo)地位。進(jìn)行政治體制改革必然要尋求一個(gè)利益的切入點(diǎn)，由此逐步展開并采取相應(yīng)的方式推進(jìn)，切入點(diǎn)一般選擇政治體制的某個(gè)制度環(huán)節(jié)，方式則是采取的方案、手段、步驟、幅度、速度、控制、政治與社會承受力、阻力排除等的通盤謀劃，表現(xiàn)為成功的政治體制改革必須具有一個(gè)可以實(shí)施的整體性方案，而且這一方案能夠貫徹始終并最終達(dá)成目標(biāo)。以此為據(jù)，可以認(rèn)為中外歷史上都沒有這樣完備而可行的方案。即使具有初步方案，在實(shí)施的過程中或因?yàn)樽枇μ笮枰{(diào)整，或因?yàn)榭紤]不周需要變更，或因?yàn)檎苇h(huán)境復(fù)雜需要妥協(xié)。假如不顧一切強(qiáng)制實(shí)施方案，最終結(jié)果必難逃失敗，即整個(gè)政權(quán)在改革中崩潰，或出現(xiàn)與改革者的愿望完全相反的結(jié)果。這方面最具代表性的例子就是王莽改革。王莽沒有考慮政治與社會的承受力，不斷出臺一些改革措施，激化了所有矛盾，導(dǎo)致改革最終失敗。伊朗巴列維改革也在此之列。巴列維擁有巨大的權(quán)力和財(cái)富，他力圖對異常強(qiáng)大的伊斯蘭勢力進(jìn)行世俗化改革，但當(dāng)整個(gè)社會難以承受時(shí)，伊斯蘭力量一起發(fā)力將整個(gè)王朝連同國王的改革徹底葬送。不過，這兩個(gè)中外改革的案例都不是政治體制改革，而屬于綜合改革，其徹底失敗耐人深思，亦給人許多啟示。