美國(guó)打擊洗錢犯罪國(guó)際戰(zhàn)略演變研究

李永升，李云飛

(西南政法大學(xué)，重慶 401120)

從20世紀(jì)末開始，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的大發(fā)展和信息通訊技術(shù)的進(jìn)步，跨國(guó)洗錢侵入了美國(guó)金融體系。美國(guó)政府認(rèn)識(shí)到，打擊洗錢，必須從國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)方面著手?！?998年打擊洗錢和金融犯罪戰(zhàn)略法》(The Money Laundering and Financial Crimes Strategy Act Of 1998)要求財(cái)政部牽頭相關(guān)部門分別制定1999—2003年打擊洗錢犯罪的國(guó)家戰(zhàn)略［1］，除此以外，美國(guó)在2007年發(fā)布了《2007年國(guó)家反洗錢戰(zhàn)略》。這6份《戰(zhàn)略》的制定，不但確立了美國(guó)國(guó)內(nèi)反洗錢的體制和機(jī)制，對(duì)國(guó)際反洗錢制度的建立也起到了至關(guān)重要的作用。從總體上看，以9·11事件為分界，美國(guó)打擊洗錢犯罪的國(guó)際戰(zhàn)略大體上可分為兩個(gè)階段，即9·11以前以打擊洗錢為主，到9·11后以打擊洗錢和恐怖融資并行。①傳統(tǒng)意義上的洗錢概念與恐怖融資有區(qū)別，傳統(tǒng)意義上洗錢概念的一個(gè)重要特征是將所謂的黑錢通過一定的交易處理，轉(zhuǎn)變成形式上具有合法性的資金。而恐怖融資的一個(gè)典型特征是不論“黑錢”還是“白錢”只要是用于支持恐怖主義活動(dòng)的都屬于違法資金。前者注重的是過程的違法性，后者注重的是目的的違法性。雖然兩者在概念上有著明顯的區(qū)別，但在識(shí)別黑錢和用于恐怖活動(dòng)的資金的方法上兩者卻可以適用大體相同的規(guī)則，因此洗錢和恐怖融資雖然存在區(qū)別，但從打擊洗錢和恐怖融資的方法論角度看兩者可以統(tǒng)一歸入反洗錢措施，也正是從這一觀點(diǎn)出發(fā)，從廣義上講反洗錢包括反恐怖融資。研究美國(guó)國(guó)際反洗錢戰(zhàn)略的發(fā)展，為我們了解國(guó)際反洗錢制度的建立推開了一扇門，對(duì)我們正確理解美國(guó)在國(guó)際反洗錢體系中的地位和作用，借鑒美國(guó)反洗錢工作的成功經(jīng)驗(yàn)至關(guān)重要。

“美國(guó)打擊國(guó)際洗錢犯罪的行動(dòng)最早可以追溯到1988年美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)《維也納公約》。”［1］5隨后美國(guó)又通過7國(guó)集團(tuán)組建了打擊洗錢犯罪的國(guó)際組織——FATF。但將打擊洗錢犯罪上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面始于1999美國(guó)制定的第一部《國(guó)家反洗錢戰(zhàn)略》，構(gòu)建打擊洗錢犯罪的國(guó)際戰(zhàn)略被視為維護(hù)美國(guó)國(guó)家安全的重要組成部分。

一、第一階段(1999—2001年)

本階段(1999—2001年)以推動(dòng)建立反洗錢國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)為手段，利用FATF、艾格蒙特組織等國(guó)際反洗錢工作平臺(tái)，推動(dòng)國(guó)際間金融信息交換工作，重點(diǎn)打擊與離岸金融中心相關(guān)的洗錢行為和貪污腐敗犯罪。

(一)推動(dòng)建立反洗錢國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)

“洗錢行為的國(guó)際化給美國(guó)執(zhí)法部門提出了新的挑戰(zhàn)，執(zhí)法部門要想獲取跨國(guó)洗錢犯罪的相關(guān)證據(jù)，必須與其他國(guó)家建立多邊或雙邊的協(xié)定。然而不同國(guó)家的反洗錢制度和措施在打擊洗錢的效果上不一，一些國(guó)家的反洗錢制度不但起不到打擊洗錢的目的，反而成為洗錢分子利用的武器，因而在全世界范圍內(nèi)建立一套統(tǒng)一的反洗錢國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)對(duì)打擊跨國(guó)的洗錢行為及其必要?！保?］5推動(dòng)在世界范圍內(nèi)建立反洗錢國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)是美國(guó)國(guó)際反洗錢戰(zhàn)略的重要組成內(nèi)容，貫穿于美國(guó)反洗錢國(guó)際戰(zhàn)略的始終。美國(guó)對(duì)該項(xiàng)工作的推動(dòng)主要通過3種方式，一是積極推動(dòng)、配合反洗錢國(guó)際專業(yè)組織——金融行動(dòng)特別工作組(簡(jiǎn)稱，F(xiàn)ATF)在世界范圍內(nèi)推行《反洗錢四十項(xiàng)建議》(以下簡(jiǎn)稱《建議》)②《反洗錢四十項(xiàng)建議》是《反洗錢四十項(xiàng)建議和反恐融資九項(xiàng)特別建議》(簡(jiǎn)稱《反洗錢40+9項(xiàng)建議》)的一部分?！斗聪村X四十項(xiàng)建議》最初發(fā)布于1990年4月，1996年經(jīng)過修改，2003年6月20日通過了新的修訂稿。9·11事件后，2001年10月29－30日，金融行動(dòng)特別工作組在華盛頓召開特別會(huì)議，通過了打擊恐怖融資的八項(xiàng)特別建議。與四十項(xiàng)建議相似，打擊恐怖融資的八項(xiàng)特別建議得到世界各國(guó)和國(guó)際組織的支持，成為打擊恐怖融資領(lǐng)域的綱領(lǐng)性文件。2004年10月22日，金融行動(dòng)特別工作組在巴黎召開會(huì)議，專門針對(duì)恐怖分子和犯罪分子跨國(guó)境運(yùn)輸現(xiàn)金問題制定了第九項(xiàng)特別建議。以上是《反洗錢40+9項(xiàng)建議》的概要發(fā)展進(jìn)程，因《反恐融資九項(xiàng)特別建議》是在2001年以后才出現(xiàn)的，所以本文在論述2001年以前美國(guó)國(guó)際反洗錢戰(zhàn)略確立的過程中凡涉及到《反洗錢40+9項(xiàng)建議》的均稱為《反洗錢四十項(xiàng)建議》。和FATF的互評(píng)工作機(jī)制;二是通過國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)對(duì)其成員國(guó)進(jìn)行施壓，推動(dòng)成員國(guó)建立有效的反洗錢機(jī)制;三是采取單邊手段，對(duì)不合作的國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行施壓。

1.支持、推動(dòng)FATF組織工作

(1)支持、推動(dòng)FATF組織在全球范圍內(nèi)推行《建議》和 FATF的互評(píng)工作機(jī)制。美國(guó)通過FATF實(shí)現(xiàn)其打擊洗錢犯罪的國(guó)際戰(zhàn)略目標(biāo)，主要體現(xiàn)在推動(dòng)其他國(guó)家落實(shí)《建議》的實(shí)施?！毒S也納公約》雖然要求各簽字國(guó)要對(duì)毒品犯罪的洗錢行為犯罪化，但并未提出各國(guó)應(yīng)如何構(gòu)建具體的反洗錢監(jiān)管措施。FATF組織的工作彌補(bǔ)了《維也納公約》的這一不足。作為目前世界上最具影響力的國(guó)際反洗錢權(quán)威性國(guó)際組織之一，其制定的《建議》，是反洗錢工作的最權(quán)威文件，對(duì)各成員國(guó)如何開展反洗錢監(jiān)管工作提出了具體要求。FATF的早期工作目標(biāo)就是要進(jìn)一步擴(kuò)展其成員國(guó)范圍，在40項(xiàng)建議的框架下建立起一個(gè)有效、廣泛的國(guó)際反洗錢體系。這與美國(guó)打擊洗錢犯罪的國(guó)際戰(zhàn)略目標(biāo)契合。美國(guó)《1999年國(guó)家反洗錢戰(zhàn)略》將推動(dòng)其他國(guó)家和地區(qū)采納FATF的40項(xiàng)建議，建立國(guó)際反洗錢統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)作為其打擊國(guó)際洗錢犯罪的首要目標(biāo)，提出要進(jìn)一步促成FATF以40項(xiàng)建議為基礎(chǔ)建立起來的互評(píng)制度在區(qū)域性反洗錢組織中的應(yīng)用，①打擊洗錢犯罪的區(qū)域性組織主要包括亞太反洗錢工作組Asia Pacific Group on Money Laundering(APG)，南美反洗錢金融特別行動(dòng)工作組Financial Action Task Force of South America(GAFISUD)，加勒比地區(qū)反洗錢特別行動(dòng)工作組the Caribbean Financial Action Task Force(CFATF)，歐洲理事會(huì)評(píng)估反洗錢措施特設(shè)專家委員the Council of Europe Select Committee of Experts on the Evaluate on of Anti-Money Laundering Measures(PC－R－EV)，東南非洲反洗錢工作組等組織。并將40項(xiàng)建議的采納情況作為美國(guó)與其他國(guó)家加強(qiáng)國(guó)際合作打擊跨國(guó)有組織犯罪談判中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。美國(guó)《2000年國(guó)家反洗錢戰(zhàn)略》指出美國(guó)的國(guó)際反洗錢努力不僅僅是要打擊不合作的國(guó)家和地區(qū)，更重要的是要加強(qiáng)國(guó)際反洗錢合作，進(jìn)一步推進(jìn)FATF的40項(xiàng)建議在全球范圍內(nèi)統(tǒng)一采用，繼續(xù)保持美國(guó)在FATF組織框架內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)地位，擴(kuò)大FATF組織成員國(guó)范圍，進(jìn)一步推進(jìn)FATF互評(píng)制度在南美等區(qū)域性反洗錢組織中的應(yīng)用。

(2)支持FATF組織開展認(rèn)定不合作的國(guó)家和地區(qū)工作。支持FATF對(duì)不合作國(guó)家和地區(qū)的認(rèn)定工作是美國(guó)國(guó)際反洗錢戰(zhàn)略的重要部署。在《1999年國(guó)家反洗錢戰(zhàn)略》中即提出美國(guó)要積極支持FATF組織的該項(xiàng)工作，并及時(shí)采取措施落實(shí)FATF的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)FATF的其他成員國(guó)積極支持FATF的認(rèn)定工作，并對(duì)FATF認(rèn)定的不合作的國(guó)家和地區(qū)采取實(shí)質(zhì)性的制裁措施。

2000年FATF成立了認(rèn)定不合作國(guó)家和地區(qū)特別工作組(Ad Hoc Group on Non－Cooperative Countries or Territories，NCCTs)，首次開展對(duì)不合作國(guó)家和地區(qū)的認(rèn)定工作，美國(guó)參與其中。

2001年，美國(guó)又提出要繼續(xù)積極發(fā)揮美國(guó)在FATF組織框架內(nèi)認(rèn)定不合作國(guó)家和地區(qū)的積極作用。通過FATF完成第二輪不合作國(guó)家和地區(qū)的評(píng)估工作。根據(jù)洗錢犯罪發(fā)展的新動(dòng)向和國(guó)際打擊洗錢犯罪的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)FATF修改40項(xiàng)建議以及對(duì)不合作國(guó)家和地區(qū)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

2.通過國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行等國(guó)際性和區(qū)域性經(jīng)濟(jì)組織對(duì)其成員國(guó)進(jìn)行施壓，推動(dòng)其成員國(guó)建立有效的反洗錢機(jī)制

除與FATF組織合作外，世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織以及其他國(guó)際性和區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)組織也是美國(guó)借以推進(jìn)反洗錢標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際化的一股重要力量。這些組織在敦促其成員國(guó)加快金融改革，提高金融監(jiān)管能力和金融交易的透明度，采取有效的反洗錢措施，識(shí)別、打擊洗錢犯罪等方面做了諸多重要性的工作。

在《1999年國(guó)家反洗錢戰(zhàn)略》出臺(tái)前，美國(guó)已與部分國(guó)際金融機(jī)構(gòu)就如何在世界范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的反洗錢國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)問題進(jìn)行了磋商并達(dá)成共識(shí)?！?999年國(guó)家反洗錢戰(zhàn)略》提出美國(guó)將通過G7平臺(tái)，與國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織就推動(dòng)其他國(guó)家采取FATF的40項(xiàng)建議，建立有效的反洗錢機(jī)制的具體問題進(jìn)行進(jìn)一步的商討。并支持IMF等國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織在推動(dòng)其成員國(guó)采納反洗錢國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，建立反洗錢工作機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管的國(guó)際合作以及監(jiān)管的透明度等方面所作的努力。《2001年國(guó)家反洗錢戰(zhàn)略》再次指出:通過國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織推動(dòng)建立反洗錢國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的重要性，并將與國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織合作的目標(biāo)提高到工作有效性的建設(shè)上，督促IMF、世界銀行等國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織將40項(xiàng)建議納入到其工作制度和對(duì)其成員國(guó)的評(píng)價(jià)體系中。

3.通過雙邊談判或采取單邊措施，對(duì)不合作的國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行施壓

除了通過上述兩個(gè)平臺(tái)在全球范圍內(nèi)推動(dòng)各國(guó)建立統(tǒng)一的反洗錢國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)外，美國(guó)還通過對(duì)尚未采取有效反洗錢措施的國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行單邊制裁的方式推動(dòng)反洗錢標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際化的建設(shè)。如在推動(dòng)洗錢行為犯罪化問題上，美國(guó)認(rèn)為洗錢行為犯罪化是建立有效的國(guó)際反洗錢體系的第一步實(shí)質(zhì)性措施。在1999—2000年期間，美國(guó)通過打擊國(guó)際有組織犯罪這個(gè)平臺(tái)，積極推動(dòng)各國(guó)擴(kuò)大洗錢罪上游犯罪的范圍。并將擴(kuò)大洗錢罪上游犯罪的范圍作為美國(guó)與其他國(guó)家在打擊有組織跨國(guó)犯罪談判中的重要內(nèi)容。

(二)推動(dòng)國(guó)際間反洗錢信息交換和反洗錢調(diào)查起訴工作的合作

1.通過G7和艾格蒙特組織加強(qiáng)與其他國(guó)家間的反洗錢信息交換工作

推行G7信息交換的10項(xiàng)主要原則。1997年在丹佛峰會(huì)上，G7領(lǐng)導(dǎo)人提出要加強(qiáng)各國(guó)執(zhí)法部門和金融監(jiān)管部門在打擊嚴(yán)重的金融刑事犯罪方面的合作，并成立了工作組研究該問題。工作組在1999年向G7部長(zhǎng)會(huì)議提交了《加強(qiáng)打擊金融犯罪和監(jiān)管濫用行為國(guó)際合作的主要原則》的報(bào)告(Key Principles for the Improvement of International Cooperation Regarding Financial Crime and Regulatory Abuse，以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》)。該《報(bào)告》建議G7成員國(guó)采取有效措施加強(qiáng)各國(guó)執(zhí)法部門以及監(jiān)管部門在打擊金融犯罪方面的信息交換。在1999年的科隆會(huì)議上，G7領(lǐng)導(dǎo)人提出不但要將《報(bào)告》提出的原則在G7范圍內(nèi)實(shí)施，還應(yīng)將其在世界范圍內(nèi)推廣。這項(xiàng)工作得到了美國(guó)的積極支持，《1999年國(guó)家反洗錢戰(zhàn)略》要求司法部和財(cái)政部采取多邊和雙邊談判等措施推動(dòng)該項(xiàng)工作的開展。

敦促G7成員國(guó)協(xié)調(diào)彼此的資金跨境交易規(guī)則，以便有效識(shí)別國(guó)際洗錢行為。G7成員國(guó)有各自獨(dú)特的跨境資金交易規(guī)則，為有效識(shí)別跨國(guó)的洗錢行為，2000年美國(guó)提出G7成員國(guó)應(yīng)進(jìn)一步統(tǒng)一、協(xié)調(diào)跨境資金交易規(guī)則。為實(shí)現(xiàn)跨境資金交易規(guī)則的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，G7各成員國(guó)應(yīng)鼓勵(lì)各國(guó)金融機(jī)構(gòu)開展廣泛和深入的對(duì)話，對(duì)包括客戶信息保存、客戶隱私保護(hù)等問題達(dá)成一致意見。

通過支持和擴(kuò)大艾格蒙特集團(tuán)成員國(guó)的方式加強(qiáng)國(guó)際金融情報(bào)的交換工作。金融情報(bào)在反洗錢調(diào)查方面發(fā)揮著重要的作用，通過艾格蒙特組織擴(kuò)展金融情報(bào)的獲悉范圍是美國(guó)國(guó)際反洗錢戰(zhàn)略的一貫方針。美國(guó)在1999、2000、2001年的反洗錢國(guó)家戰(zhàn)略中均提出要進(jìn)一步支持其他國(guó)家加入艾格蒙特集團(tuán)，擴(kuò)大艾格蒙特集團(tuán)成員國(guó)范圍。

2.加強(qiáng)國(guó)際間的反洗錢調(diào)查、訴訟合作

對(duì)具有復(fù)雜性和跨國(guó)性的洗錢行為的成功調(diào)查和起訴，離不開國(guó)外相關(guān)部門的支持和幫助。國(guó)際合作是打擊全球范圍內(nèi)洗錢問題的關(guān)鍵。在加強(qiáng)國(guó)際間反洗錢信息交流工作的基礎(chǔ)上美國(guó)進(jìn)一步提出要加強(qiáng)國(guó)際間反洗錢調(diào)查、訴訟工作的合作。

《2000年國(guó)家反洗錢戰(zhàn)略》和《2001年國(guó)家反洗錢戰(zhàn)略》均要求財(cái)政部、司法部以及相關(guān)部門繼續(xù)與有關(guān)國(guó)家就法律互助、引渡、金融情報(bào)交換等方面開展合作和對(duì)話。并要求對(duì)現(xiàn)有的法律互助條約、引渡條約、金融情報(bào)交換備忘錄等進(jìn)行審查，以查看哪些條約未包含對(duì)洗錢犯罪分子的引渡或未在反洗錢調(diào)查方面作出全面合作規(guī)定。

“美國(guó)執(zhí)法部門有權(quán)向國(guó)外提供與洗錢案件相關(guān)的協(xié)助，這種協(xié)助可以貫穿于洗錢案件從開始調(diào)查到最后審判終結(jié)的全過程，執(zhí)法部門和法院會(huì)根據(jù)外國(guó)政府的要求向其提供與洗錢案件有關(guān)的證據(jù)。而且美國(guó)政府的相關(guān)部門甚至?xí)屯鈬?guó)政府一起分配打擊洗錢犯罪中沒收的財(cái)產(chǎn)?！保?］《2001年國(guó)家反洗錢戰(zhàn)略》提出了通過公平分配沒收犯罪財(cái)產(chǎn)，加強(qiáng)反洗錢調(diào)查方面國(guó)際合作。實(shí)際上，在此之前美國(guó)司法實(shí)踐中已經(jīng)將該種措施作為加強(qiáng)打擊國(guó)際犯罪合作的一項(xiàng)手段。1998—2000年期間，美國(guó)司法部通過國(guó)際資產(chǎn)共享計(jì)劃，在打擊國(guó)際犯罪方面共沒收資產(chǎn)$389，229，323，其中 $169，397，853 與其他 26 個(gè)合作國(guó)家分享。1994—2000年，財(cái)政部與其他7個(gè)國(guó)家至少公分了2100萬(wàn)美元的犯罪所得。

(三)打擊離岸金融中心的洗錢行為

金融鏈條的任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都可能產(chǎn)生極其嚴(yán)重的不良后果，國(guó)際反洗錢體系的強(qiáng)弱取決于其最弱的一環(huán)。一些離岸金融中心寬松的金融監(jiān)管環(huán)境，影響了國(guó)際反洗錢機(jī)制作用的發(fā)揮，阻礙了國(guó)際上打擊洗錢犯罪的統(tǒng)一步伐。與離岸中心相關(guān)的洗錢行為在20世紀(jì)90年代發(fā)展到非常猖獗的地步。“俄羅斯中央銀行副行長(zhǎng)指出，僅在1998年就有大約700多億美元資金從俄羅斯的銀行流向西太平洋的一個(gè)僅有10850人口的小國(guó)——瑙魯?！保?］

離岸金融中心嚴(yán)格的銀行保密法、寬松甚至是缺失的銀行監(jiān)管環(huán)境以及拒絕和其他國(guó)家的司法機(jī)關(guān)合作的態(tài)度，使其成為洗錢天堂。美國(guó)執(zhí)法部門在遇到與這些地區(qū)相關(guān)的洗錢案件時(shí)，經(jīng)常會(huì)走到死胡同，致使案件無(wú)法調(diào)查下去。最終的結(jié)果往往是案件還沒開始調(diào)查，洗錢資金已逃往其他離岸中心了，離岸銀行已成為應(yīng)對(duì)美國(guó)反洗錢調(diào)查的一塊盾牌。

打擊離岸金融中心的洗錢行為是美國(guó)國(guó)際反洗錢戰(zhàn)略的重要一環(huán)。在國(guó)際上，美國(guó)通過與巴塞爾銀行監(jiān)管委員等國(guó)際組織的合作，要求離岸金融中心采取恰當(dāng)?shù)你y行監(jiān)管措施和嚴(yán)格的反洗錢制度。支持國(guó)際金融穩(wěn)定論壇(Financial Stability Forum，簡(jiǎn)稱FSF)以及其他國(guó)際組織在敦促離岸金融中心落實(shí)國(guó)際條約中有關(guān)金融欺詐、稅務(wù)欺詐、洗錢信息交換等方面所做的努力。

1999年5月在美國(guó)和G7其他成員國(guó)的支持下，F(xiàn)SF成立了由工業(yè)化國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體的政府官員、國(guó)際組織以及國(guó)際規(guī)則和監(jiān)管組織的成員組成的“離岸金融中心工作組”，對(duì)離岸金融中心在國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系中的地位、作用以及離岸金融中心在信息交換、監(jiān)管規(guī)則方面對(duì)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的遵守情況進(jìn)行評(píng)估，促使離岸金融中心實(shí)施包括FATF的40項(xiàng)建議以及G7為打擊國(guó)際金融犯罪和監(jiān)管濫用所提出的信息交換10項(xiàng)主要原則在內(nèi)的國(guó)際化的監(jiān)管規(guī)則。

由美國(guó)財(cái)政部牽頭，在1999年成立了一個(gè)跨部門工作的小組，研究如何根據(jù)他國(guó)的金融犯罪情況以及該國(guó)打擊金融犯罪的措施對(duì)其進(jìn)行評(píng)估以確定其是否屬于金融犯罪天堂。2000年該小組完成了評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的制定。這些認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)主要包括:該國(guó)的洗錢犯罪是否嚴(yán)重;是否是犯罪資金的重要來源地、中轉(zhuǎn)地或目的地;根據(jù)該國(guó)的反洗錢立法及實(shí)施情況評(píng)估其是否建立了合理的反洗錢制度;如果該國(guó)還沒有建立起完善的反洗錢制度，該國(guó)是否正在積極努力地改善該制度;如果該國(guó)還沒有改善反洗錢制度，是否是由于缺少政治意愿所致;基于許多金融犯罪天堂既是侵害稅收犯罪的天堂也是洗錢的天堂的事實(shí)，在評(píng)估時(shí)還要考慮該國(guó)洗錢犯罪與稅收犯罪之間的關(guān)系。根據(jù)這些評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，2000年5月，美國(guó)確定了打擊洗錢犯罪重點(diǎn)關(guān)注的國(guó)家和地區(qū)，并對(duì)這些國(guó)家和地區(qū)采取了相應(yīng)的制裁措施。

在1999年重點(diǎn)關(guān)注離案金融中心洗錢問題的基礎(chǔ)上，2000年美國(guó)向放松監(jiān)管吸引洗錢的國(guó)家和地區(qū)施加了更大的壓力，進(jìn)一步擴(kuò)大了打擊范圍。除繼續(xù)與其他國(guó)家通過多邊或雙邊關(guān)系平臺(tái)打擊金融犯罪天堂外，在《2000年國(guó)家反洗錢戰(zhàn)略》中，美國(guó)提出將保留采取單邊措施對(duì)洗錢天堂進(jìn)行打擊以維護(hù)美國(guó)國(guó)家和金融安全的策略。然而美國(guó)在打擊國(guó)際金融犯罪方面還存在手段不足的問題，因此在2000年報(bào)告中美國(guó)提出要制定國(guó)際反洗錢法，同年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《國(guó)際反洗錢和反腐敗法》(International Counter-Money Laundering And Foreign Anticorruption Act)?！秶?guó)際反洗錢和反腐敗法》的出臺(tái)豐富了美國(guó)財(cái)政部在打擊國(guó)際洗錢犯罪方面的手段。

(四)推動(dòng)國(guó)際反腐敗斗爭(zhēng)

“腐敗和洗錢這兩個(gè)孿生問題，影響了國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國(guó)際安全以及人類社會(huì)的發(fā)展。世界銀行和IMF將腐敗視為阻礙人們過上富裕生活的最大障礙?！保?］與其他非法犯罪所得一樣，腐敗所得也必須清洗。美國(guó)曾采取多項(xiàng)舉措，旨在遏制腐敗，包括與經(jīng)合組織協(xié)商對(duì)在商業(yè)談判中賄賂外國(guó)公職人員的行為進(jìn)行打擊，與美洲反腐敗公約組織(the Inter-American Convention Against Corruption)歐洲理事會(huì)、聯(lián)合國(guó)特設(shè)委員會(huì)等合作采取全球性和區(qū)域性的反腐敗行動(dòng)。

在2000年前，外國(guó)政府官員通過美國(guó)銀行對(duì)其所收受的腐敗資金進(jìn)行清洗的行為在美國(guó)不屬于犯罪，這無(wú)疑是立法的一項(xiàng)重大漏洞。2000年通過的《國(guó)際反洗錢和反腐敗法》在反腐敗方面做了重要規(guī)定。擴(kuò)大了洗錢犯罪的上游犯罪范圍，將外國(guó)政府公職人員的腐敗行為納入到洗錢犯罪的上游犯罪當(dāng)中。允許美國(guó)政府對(duì)通過美國(guó)金融機(jī)構(gòu)清洗腐敗資金的外國(guó)政府官員進(jìn)行起訴。

在國(guó)際上，美國(guó)政府一邊敦促其他國(guó)家將腐敗犯罪作為洗錢犯罪的上游犯罪。一邊與國(guó)際組織合作，推動(dòng)國(guó)際社會(huì)將反洗錢作為國(guó)際反腐敗的一項(xiàng)重要措施?！巴ㄟ^美國(guó)政府的游說，世界銀行、IMF、國(guó)際支付協(xié)會(huì)以及其他國(guó)際組織在20世紀(jì)90年代對(duì)腐敗問題的看法發(fā)生了根本性的變化。”［7］13

《2000年國(guó)家反洗錢戰(zhàn)略》提出財(cái)政部將與國(guó)務(wù)院、司法部開展跨部門合作，調(diào)查外國(guó)政府官員利用國(guó)際金融體系將公有資產(chǎn)用于私人使用的問題。同時(shí)要求財(cái)政部、國(guó)務(wù)院和司法部對(duì)識(shí)別、追蹤、沒收腐敗資產(chǎn)方面的機(jī)制進(jìn)行評(píng)估。

二、第二階段(2001年以后)

本階段(2001年以后)將打擊恐怖融資作為反洗錢的一項(xiàng)重要內(nèi)容。9·11事件后美國(guó)立即通過了《愛國(guó)者法案》為美國(guó)打擊恐怖融資活動(dòng)提供法律支撐，同時(shí)美國(guó)通過FATF組織、世界銀行等國(guó)際組織在全球范圍內(nèi)進(jìn)一步推進(jìn)反恐融資國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)在各國(guó)的采納，通過加強(qiáng)恐怖融資信息交流，加強(qiáng)對(duì)哈瓦拉等支付方式的監(jiān)管，公布涉恐人員名單，重點(diǎn)打擊利用慈善機(jī)構(gòu)，現(xiàn)金走私等方式進(jìn)行恐怖融資的行為，切斷恐怖融資渠道。

“2001年9·11事件發(fā)生后，美國(guó)的反洗錢戰(zhàn)略發(fā)生了改變，這種改變雖非根本性改變，但確實(shí)是一次非常重要的變革?！雹賲⒁?Mark Pieth and Gemma Aiolfi，A Comparative Guide to Anti-Money Laundering——A Critical Analysis of Systems in Singapore，Switzerland，the UK and the USA ，Edward Elgar Publishing Limited，2004，p.347.9·11事件后，美國(guó)政府對(duì)恐怖融資在恐怖活動(dòng)中的作用有了新的認(rèn)識(shí)和看法。9·11事件發(fā)生后，布什總統(tǒng)在發(fā)表的公開講話中將恐怖融資比喻成恐怖活動(dòng)的血液，并警告全球金融機(jī)構(gòu)如果與恐怖融資活動(dòng)有染那就不要再想與美國(guó)發(fā)生任何交易。《2002年國(guó)家反洗錢戰(zhàn)略》中首次從國(guó)家戰(zhàn)略層面提出打擊恐怖融資的問題?！?003年國(guó)家反洗錢戰(zhàn)略中》在戰(zhàn)略目標(biāo)的排序上有所變化，第一次將國(guó)際戰(zhàn)略放在諸戰(zhàn)略之首，將打擊洗錢和恐怖融資，維護(hù)國(guó)家安全作為首要戰(zhàn)略目標(biāo)。

(一)通過《愛國(guó)者法案》授予財(cái)政部打擊洗錢和恐怖融資的特定權(quán)力

9·11事件發(fā)生后，美國(guó)國(guó)會(huì)在當(dāng)年的10月26日立即通過了《愛國(guó)者法》。《愛國(guó)者法》第311條明確授權(quán)財(cái)政部長(zhǎng)為保護(hù)美國(guó)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，對(duì)給美國(guó)金融系統(tǒng)帶來具體風(fēng)險(xiǎn)的特定國(guó)家、地區(qū)或特定的金融業(yè)務(wù)類型財(cái)政部長(zhǎng)有權(quán)采取針對(duì)措施，并將其確定為首要關(guān)注的洗錢對(duì)象。這些措施包括:要求國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)保存交易記錄、報(bào)告交易關(guān)系，識(shí)別交易的最終受益人，從代理賬戶獲取相關(guān)信息，在必要的情況下終止代理賬戶等5項(xiàng)特權(quán)。2002年1月，美國(guó)財(cái)政部即根據(jù)該授權(quán)，向國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)發(fā)布公告，要求國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)終結(jié)與瑙魯國(guó)內(nèi)空殼銀行之間的代理銀行關(guān)系，終結(jié)了與瑙魯有關(guān)的400多家空殼銀行之間的代理銀行關(guān)系。

(二)推動(dòng)FATF組織建立打擊恐怖融資的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)

《2003年國(guó)家反洗錢戰(zhàn)略中》提出要建立打擊恐怖融資活動(dòng)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮長(zhǎng)效機(jī)制，增強(qiáng)金融交易的透明度。美國(guó)在通過《愛國(guó)者法案》后，推動(dòng)FATF組織對(duì)40項(xiàng)建議進(jìn)行了修訂，構(gòu)建起打擊恐怖融資活動(dòng)的制度框架。建立國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)僅是打擊洗錢和恐怖融資的第一步，如果標(biāo)準(zhǔn)未能在全球范圍內(nèi)有效執(zhí)行，洗錢和恐怖融資便會(huì)趁虛而入，將使前期的努力化為泡影。為此美國(guó)通過客觀評(píng)估各國(guó)對(duì)反恐融資建議的采納情況，對(duì)需要幫助的主要國(guó)家提供支持和幫助，對(duì)未能合理采取國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)打擊洗錢和恐怖融資的國(guó)家和地區(qū)采取制裁措施等方式推動(dòng)建議在國(guó)際上廣泛采用。《2007年國(guó)家反洗錢戰(zhàn)略中》再次要求司法部、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院、國(guó)土安全部等部門繼續(xù)通過單邊或多邊條約推進(jìn)FATF的40+9項(xiàng)建議的實(shí)施，打擊洗錢和恐怖融資行為。

(三)推動(dòng)反恐融資工作的全球評(píng)估

美國(guó)和G7成員國(guó)強(qiáng)調(diào)在國(guó)際金融領(lǐng)域統(tǒng)一采用反洗錢和反恐怖融資標(biāo)準(zhǔn)的重要性，并要求IMF和世界銀行將反洗錢和反恐怖融資的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)納入到其監(jiān)管和評(píng)估工作體制框架內(nèi)。①參見 Richard K.Gordon，Losin.Losing The War Against Dirty Money:Rethinking Global Standards on preventing Money Laundering and Terrorism Financing，Duck Journal of Comparative＆International Law，2011(21):503.9·11事件不但成為美國(guó)打擊洗錢犯罪國(guó)際策略的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，也拉開了全球反洗錢和反恐融資的序幕。2002年IMF和世界銀行將FATF的反洗錢和反恐融資特別建議納入其評(píng)估體系，與FATF組織等一道在全球范圍內(nèi)大力推廣反洗錢和反恐融資國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)沒有采納有效反洗錢和反恐融資措施的國(guó)家和地區(qū)會(huì)采取嚴(yán)厲的制裁措施和限制措施。除利用G7平臺(tái)推動(dòng)反恐融資國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的建立外，美國(guó)還通過推動(dòng)FATF組織的工作推進(jìn)反恐融資國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)在世界范圍內(nèi)建立的進(jìn)程。

推動(dòng)其他國(guó)家在反恐融資方面的能力建設(shè)。為了確保全球都能遵守反恐怖融資的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)通過多邊或雙邊合作的方式在立法、金融情報(bào)中心(FIU)的建設(shè)、執(zhí)法隊(duì)伍的培訓(xùn)、監(jiān)管、調(diào)查等多個(gè)領(lǐng)域?qū)ζ渌麌?guó)家提供幫助。如2003年美國(guó)對(duì)菲律賓反洗錢立法工作提供了支持。

(四)加強(qiáng)反恐融資信息交流

信息共享是打擊洗錢和恐怖融資的關(guān)鍵。9·11之后，在美國(guó)的敦促下，艾格蒙特組織采取了一系列措施，充分利用、共享其收集的信息支持全球打擊恐怖主義活動(dòng)。2001年美國(guó)金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)(FinCEN)主持了由艾格蒙特組織成員國(guó)參加的關(guān)于金融情報(bào)中心在打擊恐怖主義中的角色的會(huì)議。與會(huì)各國(guó)在以下幾個(gè)方面達(dá)成一致意見:一是要消除妨礙各國(guó)間信息交換的壁壘;二是要將恐怖融資行為納入可疑交易報(bào)告的報(bào)告范圍之內(nèi)國(guó);三是對(duì)可能被洗錢和恐怖融資利用的金融業(yè)務(wù)加強(qiáng)聯(lián)合研究;四是在對(duì)已有案件進(jìn)行處理的基礎(chǔ)上將其作為教學(xué)案例，艾格蒙特組織將繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)其成員的培訓(xùn)以提高FIU員工分析可疑交易的能力?！?007年國(guó)家反洗錢戰(zhàn)略》提出FinCEN將繼續(xù)加強(qiáng)同其他國(guó)家FIU之間的合作，加大反恐融資和反洗錢信息的分享范圍和力度。除此之外，“2001年9·11事件之后，美國(guó)國(guó)會(huì)要求總統(tǒng)加強(qiáng)在洗錢犯罪調(diào)查國(guó)際合作方面的談判力度?！保?］374美國(guó)加強(qiáng)了金融情報(bào)中心、監(jiān)管部門、海關(guān)、移民局、執(zhí)法部門的國(guó)際合作以最大化地實(shí)現(xiàn)在打擊恐怖融資和洗錢方面的信息共享。

(五)公布涉恐人員名單，切斷全球恐怖主義融資渠道

識(shí)別和阻截恐怖分子的資產(chǎn)，是打擊恐怖活動(dòng)的一項(xiàng)重要手段。《2003年國(guó)家反洗錢戰(zhàn)略》指出美國(guó)將繼續(xù)致力于凍結(jié)恐怖主義支持者的資產(chǎn)和打擊恐怖融資網(wǎng)絡(luò)，公布恐怖分子名單。到美國(guó)發(fā)布《2003年國(guó)家反洗錢戰(zhàn)略》時(shí)為止，美國(guó)政府已公布了315名恐怖分子和恐怖分子支持者的名單，認(rèn)定了36個(gè)國(guó)際恐怖組織。并對(duì)13600萬(wàn)美元恐怖融資進(jìn)行了凍結(jié)。美國(guó)公布恐怖主義分子名單的做法不僅起到了凍結(jié)恐怖融資的目的，而且關(guān)閉了恐怖主義資金通過主流金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行轉(zhuǎn)移的渠道，防止了其他人被恐怖分子利用從事恐怖融資活動(dòng)，迫使恐怖融資分子使用成本更高或效率更低的非正式方式進(jìn)行融資。

(六)加強(qiáng)對(duì)哈瓦拉(Hawala)等可替代的資金匯劃系統(tǒng)①參見S.Selena Nelson，Regulation Money Laundering In The United Stated And Hong Kong:A Post 9 －11 Comparison，Washington University Global Studies Law Review.2007(6):723.可替代性資金匯劃系統(tǒng)(Alternative Remittance System，ARS)是FATF對(duì)這種非正規(guī)資金匯劃系統(tǒng)的統(tǒng)稱，在美國(guó)稱之為“Informal Value Transfer System”，香港稱之為“Unrevlated Remittance Centers”也有稱之為“underground bank”的。的監(jiān)管

恐怖分子通常會(huì)利用金融市場(chǎng)上的各種手段進(jìn)行恐怖融資，尤其是通過Hawala等非正規(guī)資金匯劃系統(tǒng)匯劃資金已成為恐怖融資的常規(guī)手段，②參見 Peter Lilley，Dirty Dealing:The Untold Truth About Global Money Laundering International Crime And Terrorism，Kogan Page Limited ，Third edition ，2006，p7.有許多證據(jù)顯示，相比于利用傳統(tǒng)的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)而言，恐怖分子利用非正規(guī)資金匯劃系統(tǒng)進(jìn)行洗錢的現(xiàn)象正在逐步增多。對(duì)此，美國(guó)政府認(rèn)為必須要采取恰當(dāng)手段打擊恐怖分子利用這些非正規(guī)金融體系肆無(wú)忌憚地進(jìn)行恐怖融資［3］。9·11恐怖襲擊以來，通過 Hawala等可替代性的非正式匯款系統(tǒng)暗中轉(zhuǎn)移大額資金的行為成為關(guān)注的焦點(diǎn)。這些非正式的匯款系統(tǒng)在南亞、中東、歐洲、北美的一些國(guó)家普遍存在。在一些國(guó)家Hawala是非法的，在一些國(guó)家這種業(yè)務(wù)不受監(jiān)管?！斑@種非正規(guī)金融系統(tǒng)由于其游離于監(jiān)管范圍之外，很難對(duì)其金融業(yè)務(wù)規(guī)模進(jìn)行估計(jì)?！保?］3632001年美國(guó)開始采取措施對(duì)Hawala等非正式的業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)管，在《愛國(guó)者法案》中對(duì)從事匯款業(yè)務(wù)的非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)提出了監(jiān)管要求，“這是美國(guó)第一次以立法的方式規(guī)范從事匯款業(yè)務(wù)的非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)”［8］。要求所有從事匯款業(yè)務(wù)的非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)必須作為貨幣服務(wù)商(money services business，MSB)進(jìn)行注冊(cè)登記。這些機(jī)構(gòu)需要履行可疑交易報(bào)告義務(wù)。根據(jù)《愛國(guó)者法案》的規(guī)定，如果上述機(jī)構(gòu)的所有人或工作人員在明知交易資金屬于犯罪所得或雖非犯罪所得但用于恐怖融資目的，仍為其辦理業(yè)務(wù)的屬于犯罪行為。對(duì)從事MSB業(yè)務(wù)但未向FinCEN登記的或者未取得營(yíng)業(yè)許可證但仍從事該業(yè)務(wù)的也屬于犯罪行為?！?003年國(guó)家反洗錢戰(zhàn)略》中指出美國(guó)將通過雙邊和多邊合作，在全球范圍內(nèi)加強(qiáng)非正規(guī)匯款系統(tǒng)的統(tǒng)一性和透明性。FATF之特別建議六也要求各國(guó)對(duì)非正規(guī)匯款系統(tǒng)進(jìn)行登記和監(jiān)管，并要求這些機(jī)構(gòu)履行銀行等金融機(jī)構(gòu)應(yīng)履行的反洗錢義務(wù)。此外，2002年在阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)舉行的關(guān)于哈瓦拉業(yè)務(wù)的會(huì)議上，與會(huì)的40多個(gè)國(guó)家簽署了《阿布扎比宣言》，要求各國(guó)采取包括FATF第六項(xiàng)特別建議在內(nèi)的規(guī)制措施，對(duì)哈瓦拉等非正規(guī)資金匯劃系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)管。隨后，阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)宣布將哈瓦拉業(yè)務(wù)納入監(jiān)管范圍。

(七)打擊利用慈善機(jī)構(gòu)進(jìn)行的恐怖融資行為

遏制恐怖分子通過名義上的慈善機(jī)構(gòu)進(jìn)行恐怖融資是全球打擊洗錢和恐怖融資犯罪的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2003年美國(guó)認(rèn)定了包括圣地救濟(jì)與發(fā)展基金會(huì)(Holy Land Foundation for Relief and Development)在內(nèi)的23家慈善機(jī)構(gòu)與基地組織或其他恐怖組織有關(guān)聯(lián)，對(duì)其進(jìn)行關(guān)閉，對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行懲處。

在國(guó)際上，美國(guó)通過與主要國(guó)家簽訂雙邊協(xié)定和通過FATF組織與其他國(guó)家達(dá)成多邊協(xié)定的方式打擊利用慈善組織進(jìn)行洗錢的行為。美國(guó)的號(hào)召得到了一些國(guó)家的響應(yīng)，一些國(guó)家開始采取行動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)慈善組織的監(jiān)管防止其被恐怖主義利用，關(guān)閉與恐怖組織有關(guān)的慈善機(jī)構(gòu)。

三、結(jié)束語(yǔ)

以國(guó)際組織為戰(zhàn)略平臺(tái)，以多邊和雙邊的戰(zhàn)略合作為手段，在全球范圍內(nèi)逐步推行符合美國(guó)國(guó)家利益的國(guó)際反洗錢標(biāo)準(zhǔn)是美國(guó)打擊國(guó)際洗錢犯罪國(guó)家戰(zhàn)略的重要特點(diǎn)。美國(guó)打擊國(guó)際洗錢犯罪的國(guó)際戰(zhàn)略經(jīng)歷由單一目標(biāo)向雙目標(biāo)的發(fā)展，是美國(guó)反洗錢國(guó)際戰(zhàn)略走向成熟的標(biāo)志。由單一的打擊洗錢犯罪轉(zhuǎn)向打擊洗錢與恐怖融資并行的國(guó)際反洗錢戰(zhàn)略，既是美國(guó)反洗錢國(guó)際戰(zhàn)略的重要演變內(nèi)容，也是國(guó)際社會(huì)反洗錢歷史進(jìn)程的一個(gè)縮影。

［1］William R.Schroeder.Money Laundering［J］J.FBI-Law enforcement bulletin，2001(70):5.

［2］Mark Pieth，Gemma Aiolfi.A Comparative Guide to Anti-Money Laundering——A Critical Analysis of Systems in Singapore，Switzerland，the UK and the USA［M］.Heatherley:Edward Elgar Publishing Limited，2004.

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