論行政裁量基準制度
——以行政裁量權濫用法律規(guī)制為視角

盛玉國

(舒城縣人民法院，安徽 舒城 231300)

裁量基準是指行政機關在法定的范圍內(nèi)，根據(jù)立法者的意圖，結合執(zhí)法經(jīng)驗，將裁量的情節(jié)和裁量的選擇具體化的制度?！安昧炕鶞适菧贤ǔ橄蠓珊途唧w事實之間的一種媒介和橋梁，更像是為了貫徹執(zhí)行法律而實施的‘二次立法’?！盵1](P161)裁量基準對規(guī)制行政裁量權濫用具有很好的效果，可以彌補立法授權的過度，細化寬泛的立法，縮小行政裁量的空間。2008年國務院發(fā)布的《關于加強縣市政府依法行政的決定》指出：對行政裁量權予以細化，能夠量化的予以量化，并將細化、量化的行政裁量標準予以公布、執(zhí)行。2010年國務院出臺的《關于加強法治政府建設的意見》規(guī)定：建立行政裁量權基準制度，科學合理細化、量化行政裁量權，完善適用規(guī)則，嚴格規(guī)范裁量權行使，避免執(zhí)法的隨意性。2009年，廣州市頒行我國第一部有關行政裁量權的專門性的政府規(guī)章——《廣州市規(guī)范行政執(zhí)法裁量權規(guī)定》。

一、裁量基準的內(nèi)容

裁量基準的核心是細化行政裁量的范圍和幅度，旨在增強法律的可操作性，抑制裁量的隨意性，以期實現(xiàn)“同案同判”，實現(xiàn)公平正義。裁量基準的主要內(nèi)容有：第一，細化違法行為，對其進行分級劃分，設定不同的格次。明確違法行為的情節(jié)、主觀心態(tài)、危害程度，為行政裁量決定的作出提供準確的依據(jù)。以2010年《湖南省教育廳行政處罰裁量權基準》為例，該裁量基準第一章第二條將《教育法》第八十條*1995年《教育法》第八十條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，頒發(fā)學位證書、學歷證書或者其他學業(yè)證書的，由教育行政部門宣布證書無效，責令收回或者予以沒收；有違法所得的，沒收違法所得；情節(jié)嚴重的，取消其頒發(fā)證書的資格?！敝械倪`法行為劃分為“一般違法”、“較重違法”、“嚴重違法”，并明確它們的內(nèi)涵，“一般違法行為的表現(xiàn)情形：違法行為輕微，未造成嚴重后果，沒有違法所得”、“較重違法行為的表現(xiàn)情形：違法行為產(chǎn)生一定負面影響，有違法所得”、“嚴重違法行為的表現(xiàn)情形：違法行為造成嚴重后果，有違法所得；阻礙調(diào)查或隱匿、銷毀違法證據(jù)；或者兩次以上實施違法行為的”。這樣的劃分便于行政人員把握，相對人也容易接受。第二，根據(jù)不同違法情形，設定不同的裁量方式。對裁量方式的設定，應當基于過罰相當?shù)脑瓌t，不能輕過重罰或重過輕罰。明確規(guī)定一定格次的違法行為應當選擇相應格次的裁量決定。如《湖南省教育廳行政處罰裁量權基準》規(guī)定：對于一般違法行為，由主管教育行政部門宣布證書無效，并責令收回；對于較重違法行為，由主管教育行政部門宣布證書無效并予以沒收，沒收違法所得；對于嚴重違法行為，由主管教育行政部門宣布證書無效并予以沒收，沒收違法所得，取消其頒發(fā)證書的資格。行政裁量主體根據(jù)裁量基準所設定的違法行為的格次來量罰，其隨意性大大降低，裁量決定更能體現(xiàn)公平和公正的原則。

二、裁量基準的性質(zhì)和效力

裁量基準的制定主要是對法律的范圍和幅度進行細化和量化，對行政裁量權的濫用有很好的抑制作用。我國立法體制既是統(tǒng)一的，又是分層的，立法權并不專屬于全國人民代表大會。我國立法主體具有多元的特點，國務院及其主管部門，省、自治區(qū)、直轄市人民政府和較大的市人民政府均有行政立法權*2000年《立法法》第五十六條規(guī)定：“國務院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)?！钡谄呤龡l規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章?！保瑢π姓昧繖噙M行行政立法或者制定裁量基準都是有法律依據(jù)的，所以不存在違法性問題。裁量基準具有以下特點：第一，從效果來看，裁量基準沒有獨立創(chuàng)設、變更、消滅相對人的權利和義務，僅是本行政機關對行政裁量的幅度進行的內(nèi)部劃分，“不具有獨立的新的法律效果”[2](P70)。第二，從作用對象來看，裁量基準僅對內(nèi)有拘束力，對行政機關及其工作人員有規(guī)范作用，對不特定相對人沒有法律拘束力，但裁量基準在具體案件中通過對行政機關的拘束來對相對人發(fā)生作用，具有事實上的拘束力?！皬倪@個意義上說，我們也可以把它歸入‘軟法’的范疇。”[3]第三，從形成途徑來看，裁量基準主要是對行政經(jīng)驗和習慣進行歸納和總結，統(tǒng)一對法律、法規(guī)的理解和認識，使得行政裁量權保持一致。第四，從程序來看，裁量基準的制定沒有嚴格的程序要求。行政立法要嚴格遵循立法程序，以保障立法的民主性和科學性。一般來講，行政立法要遵循立項、起草、審查、決定和公布等程序。裁量基準大多為內(nèi)部規(guī)定，制定程序簡單、迅速，制定途徑主要是向?qū)＜易稍?、論證。第五，從形式上來看，裁量基準沒有法定的形式要求。以上可以看出，裁量基準并沒有創(chuàng)設新的權利和義務，對外沒有拘束力，沒有遵循法定的程序，不具有法律的一般特征，所以它不是一個法律文件，而只是行政機關為了實施法律、統(tǒng)一各行政機關和行政人對法律的理解，所制定的解釋性規(guī)范。裁量基準是解釋性規(guī)范，行政機關有權制定解釋性規(guī)范，因此，行政機關在法定的范圍內(nèi)有權制定裁量基準。

三、完善裁量基準配套制度

裁量基準的核心是將普遍、抽象的規(guī)則進行細化，延續(xù)的是規(guī)則主義的路徑。如何保障基準的正義性和科學性，如何防止規(guī)定過死導致行政僵化，是我們必須重視的問題。

(一)裁量基準公開制度

美國司法部部長克拉科在《情報自由法》說明書序言中寫道：“如果一個政府真正的是民有、民治、民享的政府的話，人民必須能夠詳細知道政府的活動。”[4](P959～960)行政公開作為我國行政法的基本原則之一，要求政府行為除依法應當保密外，行政法規(guī)、規(guī)則、政策以及行政機關作出行政決定的標準、條件、程序和結果都應當依法公開。裁量基準大多為行政機關自己制定的內(nèi)部文件，經(jīng)常為行政機關引用，作為行政裁量的依據(jù)，其效力和作用不亞于行政規(guī)章，在行政裁量時必然會影響相對人的權益，所以裁量基準要對社會和公眾公開。只有這樣，公眾才能對自己的行為有合理的預期，作出合法、合理的安排；只有這樣，權力機關、司法機關和社會才能更好地對裁量基準進行監(jiān)督。

(二)裁量基準制定的公眾參與制度

裁量基準從某種意義上說是“二次立法”，必然會對社會利益進行重新分配，在利益多元化的背景下，就需要吸收公眾來參與裁量基準的制定。從交往理性理論*“人通過語言的交往活動所達到一種具體的‘共識’”。將行政裁量權的行使過程定位為行政機關與行政相關人進行“反思性”對話、交往的過程，就有效地解決了行政裁量權的正當性問題，也解決了對其規(guī)制的問題”。參見徐文星：《從權力理論到對話理論——行政裁量權研究方法的轉(zhuǎn)變》，http://www.lawtime.cn/info/lunwen/xzqtxzflw/2006102647578.html，2013年9月2日訪問。的角度，行政機關應當向公眾提供參與裁量基準制定的條件和機會，加強行政機關和社會公眾的溝通，允許公眾對裁量基準發(fā)表看法和意見，使公眾的意見對基準的制定產(chǎn)生實質(zhì)性影響。這樣，可以增強裁量基準的民主性和科學性，可以提高相對人對裁量基準的可接受性，可以降低未來執(zhí)行的成本。

參考文獻：

[1]余凌云.行政法講義[M].北京：清華大學出版社，2010.

[2]周佑勇.行政裁量治理研究——一種功能主義的立場[M].北京：法律出版社，2008.

[3]余凌云.游走在規(guī)范與僵化之間——對金華市行政裁量基準實踐的思考[J].清華法學，2008(3).

[4]王名揚.美國行政法[M].北京：中國法制出版社，1993.