各地政府債務(wù)規(guī)模及風(fēng)險分析

李寧

摘要：我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險正在受到廣泛關(guān)注。本文主要依據(jù)有關(guān)部門公布的審計數(shù)據(jù)，對全國地方政府性債務(wù)的規(guī)模及風(fēng)險進(jìn)行了深入的比較分析，并就如何防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險提出了建議。

關(guān)鍵詞：地方政府性債務(wù) 流動性風(fēng)險 地方融資平臺 市政債

近年來，我國地方政府性債務(wù)快速增長。審計署公布的《2013年第32號公告：全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》顯示，截至2013年6月底，我國政府性債務(wù)余額約30.3萬億元，其中地方政府性債務(wù)總計17.9萬億元。

在地方政府性債務(wù)中，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.9萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.7萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.3萬億元。相較2010年底，省、市、縣地方三級政府性債務(wù)增加近7萬億元，年化復(fù)合增長率為21.7%。

值得注意的是，地方政府性債務(wù)即將進(jìn)入償債高峰期。根據(jù)審計署報告的數(shù)據(jù)計算，2014年到期需償還的債務(wù)約占20%。因此，今年地方政府面臨較大的償債壓力，其可能存在的潛在風(fēng)險受到市場廣泛關(guān)注。

地方政府性債務(wù)的新特點

實際上，2011年審計署就對全國地方政府性債務(wù)進(jìn)行過一次全面審計1。與2011年的審計相比，2013年的審計范圍更廣，面向了全國31個省和5個計劃單列市、391個市、2778個縣和33091個鄉(xiāng)。通過對這兩次審計數(shù)據(jù)的比較，可以發(fā)現(xiàn)地方政府性債務(wù)呈現(xiàn)出以下幾個新特點。

（一）舉債的政府層級下移

從政府層級看，省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)分別為17780.84億元、48434.61 億元、39573.60 億元和3070.12 億元；市縣債務(wù)占比超過80%。省級債務(wù)中大多是或有債務(wù)；就全部債務(wù)而言，省級債務(wù)的份額與縣級債務(wù)相當(dāng)，而市級債務(wù)的規(guī)模仍然是最大的。省、市、縣三級債務(wù)合計17.5萬億元，較2010年底增長了63.5%。其中，縣級政府性債務(wù)增長最快，增幅達(dá)到77.3%，年化復(fù)合增長率為25.8%。

（二）融資平臺仍是地方的舉債主體，但占比下降

截至2010年底，地方融資平臺債務(wù)占全部地方債務(wù)的比例高達(dá)47%，而截至2013年6月底，這一數(shù)據(jù)為39%。由此可見，地方融資平臺仍是地方債務(wù)的舉債主體，但占比有所下降。這主要源于國有企業(yè)獨資或控股的企業(yè)債務(wù)在全部債務(wù)中的占比上升。

（三）地方政府對非銀行貸款的依賴加劇

截至2010年底，接近80%的地方債務(wù)來自于銀行貸款。而截至2013年6月底，地方債務(wù)中只有56.6%為銀行貸款，在地方政府的直接債務(wù)和或有債務(wù)中，有1.5萬億元的BT（建設(shè)—移交）融資、1.8萬億元的債券融資、1.4萬億元的信托融資，一共占到全部債務(wù)的26.5%。

（四）地方舉債主要投向公益項目

截至2013年6月底，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)已支出了101188.77億元，其中用于基礎(chǔ)性、公益性項目的支出為87806.13億元，占比達(dá)86.77%。項目包括市政建設(shè)、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等。其支出結(jié)構(gòu)與2010年底時的結(jié)構(gòu)沒有太明顯的區(qū)別。

（五）政府性債務(wù)的綜合期限進(jìn)一步縮短

相比2010年底，2013年6月底的政府性債務(wù)期限更短，2年半內(nèi)到期的債務(wù)占全部債務(wù)的53.9%。而在截至2010年底的存量債務(wù)中，3年內(nèi)到期的占53%，這意味著地方政府面臨的再融資壓力增大，其流動性風(fēng)險上升。

（六）對土地依賴程度仍然較高

截至2012 年底，11個省級、316個市級和1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額達(dá)到34865.24 億元，占省、市、縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額93642.66億元的37.23%。而在2010年底的審計結(jié)果中，該比例為37.9%。可見，地方政府對土地的依賴程度依然較高。

各地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)分析

2014年1月份，除西藏以外，其余各省或直轄市均陸續(xù)發(fā)布了政府債務(wù)審計報告，其中福建廈門市政府的債務(wù)報告單獨披露，因此以下分析中，福建省的數(shù)據(jù)均不包括廈門。

截至2013年6月底，各地區(qū)的絕對債務(wù)水平最高的依次為江蘇、廣東、四川、上海，四地債務(wù)水平均超過8000億元；第二梯隊分別是湖南、湖北、遼寧、北京、河北、重慶、山東、浙江、貴州、陜西，其債務(wù)水平在6000億～8000億元之間；第三梯隊依次是云南、河南、安徽、天津、內(nèi)蒙古、福建、廣西、吉林和山西，其債務(wù)水平在4000億～6000億元之間；其他地區(qū)的債務(wù)水平則小于4000億元（見表1）。

從2013年上半年債務(wù)的增幅來看，福建、甘肅居于首位，分別為23%和20%；安徽、山西、湖北、浙江、河南的增速也超過16%；另外，新疆、四川、江蘇、海南的增速則超過了全國地方政府增長的平均水平；而上海、廣東、廈門、吉林的增速較慢。

表1 截至2013年6月底各地政府性債務(wù)（單位：億元）

政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù) 政府或有債務(wù) 合計 排名

政府負(fù)有擔(dān)保 政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)

江蘇 7636 977 6156 14769 1

廣東 6932 1021 2213 10165 2

四川 6531 1651 1048 9230 3

上海 5194 532 2729 8456 4

湖南 3478 733 3526 7737 5

湖北 5151 777 1753 7681 6

遼寧 5663 1258 669 7591 7

北京 6506 152 896 7554 8

河北 3962 949 2603 7515 9

重慶 3575 2300 1485 7360 10

山東 4499 1219 1390 7108 11

浙江 5088 327 1513 6928 12

貴州 4623 974 725 6322 13

陜西 2733 948 2413 6094 14

云南 3824 439 1691 5955 15

河南 3528 274 1740 5542 16

安徽 3077 601 1619 5297 17

天津 2264 1481 1089 4834 18

內(nèi)蒙古 3392 867 283 4542 19

福建 2454 244 1684 4382 20

廣西 2071 1231 1028 4329 21

吉林 2581 973 694 4248 22

山西 1521 2334 324 4179 23

江西 2426 833 673 3932 24

黑龍江 2042 1050 496 3588 25

甘肅 1221 423 1318 2961 26

新疆 1642 808 296 2746 27

海南 1050 225 135 1411 28

青海 745 161 152 1058 29

寧夏 502 181 108 791 30

廈門 327 71 15 413 31

資料來源：各地審計局地方債務(wù)審計報告、海通證券研究所

從地方政府的總債務(wù)率來看，北京的總債務(wù)率最高，達(dá)到98.93%；其次是重慶、貴州、云南、湖北、上海、吉林、海南和河北，均高于80%；第二梯隊依次是四川、內(nèi)蒙古、湖南、天津、遼寧，總債務(wù)率位于70%～80%之間；第三梯隊分別是陜西、江西、浙江、江蘇、廣東、廣西、青海、福建和山東，這些省的總債務(wù)率在55%～70%之間；而甘肅、河南、寧夏、廈門、山西、安徽、黑龍江、新疆的總債務(wù)率均小于55%。

從地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率指標(biāo)來看，債務(wù)率最高的地區(qū)依次是北京、貴州、湖北、云南、上海、吉林，其負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率均高于75%；四川、海南、重慶、遼寧、內(nèi)蒙古、河北、浙江和湖南等地的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率則位于60%～75%之間；天津、陜西、青海、廣東、江蘇和江西的該債務(wù)率在50%～60%之間；而山西、寧夏、甘肅、安徽、河南、黑龍江、新疆、廣西、廈門、山東、福建的地政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率均低于50%（見表2）。

表2 截至2013年6月底各地政府債務(wù)率（單位：%）

負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率 總債務(wù)率 負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率排名 總債務(wù)率

排名

北京 98.93 99.86 1 1

重慶 69.90 92.75 9 2

貴州 83.62 92.01 2 3

云南 77.14 91.01 4 4

湖北 77.64 88.00 3 5

上海 76.12 87.62 5 6

吉林 75.98 84.13 6 7

海南 70.18 81.03 8 8

河北 66.94 80.62 12 9

四川 71.58 77.65 7 10

內(nèi)蒙古 68.39 77.18 11 11

湖南 60.33 74.14 14 12

天津 57.46 72.45 15 13

遼寧 68.78 71.40 10 14

陜西 56.78 68.64 16 15

江西 53.10 68.05 20 16

浙江 63.48 66.11 13 17

江蘇 53.62 60.34 19 18

廣東 54.41 59.41 18 19

廣西 47.70 57.86 24 20

青海 55.15 57.79 17 21

福建 49.85 55.47 21 22

山東 48.77 55.22 22 23

新疆 45.93 54.53 25 24

黑龍江 45.86 54.41 26 25

安徽 44.65 52.96 28 26

山西 33.00 52.55 31 27

廈門 48.34 51.03 23 28

寧夏 39.54 50.48 30 29

河南 45.39 48.01 27 30

甘肅 40.38 46.99 29 31

資料來源：各地審計局地方債務(wù)審計報告、海通證券研究所

地方債務(wù)風(fēng)險綜合評估

從時間角度來看，地方政府性債務(wù)面臨的償付風(fēng)險可分為短期和長期。前者主要是流動性風(fēng)險，后者主要是資不抵債的風(fēng)險。

與國外相比，長期來看，我國地方政府資不抵債的風(fēng)險較低。一方面，中國的政府擁有大量可用于償債的資產(chǎn)，比如國有土地的所有權(quán)和大量的國有企業(yè)。另一方面，由于我國發(fā)債歷史較短，政府債務(wù)累計的時間并不長，如果把政府看作一個實體，其資產(chǎn)負(fù)債率不會很高。事實上，對比中國與國外政府性債務(wù)的主要宏觀指標(biāo)，可以發(fā)現(xiàn)，我國的債務(wù)狀況還顯得比較健康。截至2012年底，經(jīng)過或有債務(wù)調(diào)整后，中國全部政府性債務(wù)占GDP的比例只有39.43%，在國際上處于較低水平。

中國地方政府性債務(wù)所面臨的主要問題是，短期內(nèi)可能出現(xiàn)流動性風(fēng)險。其原因是，過去幾年里，地方政府性債務(wù)擴(kuò)張?zhí)?，而債?wù)期限又短、或有債務(wù)較多，加上舉債主體眾多所引起的權(quán)責(zé)關(guān)系混亂，短期內(nèi)很可能出現(xiàn)較大的債務(wù)償付壓力。因此，本文對國內(nèi)地方政府性債務(wù)風(fēng)險的評估集中在對流動性的分析，而不是對資產(chǎn)負(fù)債表進(jìn)行分析。

（一）評估債務(wù)壓力的指標(biāo)

根據(jù)各地的債務(wù)審計情況，本文選取幾個核心指標(biāo)，以此來評估地方政府出現(xiàn)違約的可能性。

1.債務(wù)與綜合財力的比率

債務(wù)與綜合財力的比率類似于企業(yè)部門中的總債務(wù)/稅息折舊及攤銷前利潤（EBITDA），是反映地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)的最基本指標(biāo)。直接債務(wù)率是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)與地區(qū)綜合財力的比率；全部債務(wù)率是政府直接債務(wù)+或有債務(wù)（負(fù)有擔(dān)保責(zé)任或救助責(zé)任的債務(wù)）占地區(qū)綜合財力的比率。其中，地區(qū)綜合財力包括一般預(yù)算收入、上級補助性收入（轉(zhuǎn)移支付和稅收返還）、政府性基金收入和預(yù)算外收入。以債務(wù)率水平衡量，債務(wù)負(fù)擔(dān)較高的地區(qū)既有上海、北京等發(fā)達(dá)地區(qū)，也有云南、四川等西部欠發(fā)達(dá)省份。

2.債務(wù)期限

地區(qū)政府性債務(wù)的期限越短，其流動性風(fēng)險越大。各地區(qū)的審計報告公布了截至2013年6月底，存量債務(wù)到期時間的分布。假設(shè)2018年及以后到期的債務(wù)平均期限為7年，以此估算各地的債務(wù)加權(quán)到期時間。那么債務(wù)加權(quán)到期時間超過3年的有5個省，其中期限最長的是海南省，約4.27年，而最短是內(nèi)蒙古，只有2.15年。這意味著在同樣的債務(wù)水平下，內(nèi)蒙古的流動性壓力是海南省的約2倍。

3.非信貸和債券融資量

非信貸和債券融資量可以用來衡量各地對影子銀行的依賴程度。盡管地方政府性債務(wù)仍然以信貸為主，但2011年以后，信貸占比大幅下降，影子銀行成地方融資的重要渠道。由于中央政府接下來對地方債務(wù)的管理是“堵斜門，開正道”，因此那些過度依賴“斜門”的地區(qū)將面臨融資渠道的收窄。非信貸和債券形式的債務(wù)占比超過40%的省份以中西部地區(qū)為主，有內(nèi)蒙古、山西、四川、河南和云南，其對影子銀行的依賴程度較高，而廈門、青海、上海、黑龍江等地則對影子銀行的依賴程度較低。

4.縣、鄉(xiāng)級債務(wù)和或有債務(wù)的占比

縣、鄉(xiāng)級債務(wù)和或有債務(wù)的占比可以用來衡量地區(qū)的違約可能性。從信用評級的角度看，行政級別越低的政府，所掌握的資源越少，其償付能力越弱。因此，同樣的債務(wù)水平下，縣、鄉(xiāng)級債務(wù)占比較高的省份，其加權(quán)信用評級會較低。我國縣、鄉(xiāng)級債務(wù)占比較高的地區(qū)呈現(xiàn)分化現(xiàn)象：一類是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，浙江、上海、江蘇和北京的縣、鄉(xiāng)級債務(wù)占比均都超過了50%；另一類則處于中西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)，例如四川、貴州、內(nèi)蒙古等地區(qū)的縣、鄉(xiāng)級債務(wù)占比也較高。

而政府或有債務(wù)是指負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)和負(fù)有救助責(zé)任的債務(wù)。顯然，或有債務(wù)出現(xiàn)違約的概率相比直接債務(wù)更大，因此在政府性債務(wù)中，或有債務(wù)比例越高，出現(xiàn)信用事件的可能性越大。北京雖然總債務(wù)率較高，但只有小部分是或有債務(wù)，因此風(fēng)險較低。而山西、甘肅、陜西、湖南等中西部地區(qū)的或有債務(wù)占比較高，因此風(fēng)險較高。

5.逾期率和或有債務(wù)代償率

逾期率反映了地方的違約史和信用文化，代償率反映了或有債務(wù)的違約情況。作為地方信用記錄的唯一數(shù)據(jù)，違約率和代償率具備很高的參考價值，各地的政府債務(wù)審計報告均披露了這些指標(biāo)。整體來看，東部地區(qū)的信用記錄明顯好于中西部地區(qū)，浙江、北京、天津位居前列，而上海的或有債務(wù)代償率較高。

以上指標(biāo)運用五分法進(jìn)行量化評估，各指標(biāo)所衡量的債務(wù)壓力排名前20%的地區(qū)得5分，在20%～40%之間的得4分，以此類推，排名最后20%的地區(qū)得1分。所有指標(biāo)得分加總即為該地區(qū)的總得分。綜合評判的結(jié)果表明，湖南、貴州、重慶、四川、內(nèi)蒙古債務(wù)壓力大，青海、遼寧、黑龍江、海南和浙江債務(wù)壓力較?。ㄒ姳?）。

（二）評估債務(wù)承受能力的指標(biāo)

評估一個地區(qū)的信用風(fēng)險，僅依靠債務(wù)比率等絕對指標(biāo)，是比較有局限性的。還應(yīng)考慮不同地區(qū)所能承受的債務(wù)水平上限。比如在債務(wù)/GDP為200%的情況下，日本和西班牙的償債表現(xiàn)必然大不相同。某個地區(qū)所能承受的債務(wù)上限是由該地區(qū)獲得收入的能力和持續(xù)性所決定的，具體可關(guān)注三個方面的指標(biāo)。

1.國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）

GDP是衡量一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)實力的最優(yōu)量化指標(biāo)。中國經(jīng)濟(jì)實力的地區(qū)排名眾所周知，東強(qiáng)西弱是主要特征。

2.人口變化與服務(wù)業(yè)水平

人口變化主要包括人口的增長與流動，代表了社會對該地區(qū)長期發(fā)展前景的預(yù)期。而服務(wù)業(yè)相比工業(yè)更加穩(wěn)定，可以使該地區(qū)獲得收入的可持續(xù)性增強(qiáng)；更重要的是，良好的服務(wù)業(yè)意味著良好的生活和生產(chǎn)配套，對當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)和土地價格也具有支撐作用。人口可用人口總量來量化，服務(wù)業(yè)水平可用服務(wù)業(yè)占當(dāng)?shù)谿DP的比例來量化。

3.金融資源

擁有豐富的金融資源，意味著融資的便利性高。我國仍然是以間接融資為主的金融體系，在一定程度上，存款決定了地區(qū)內(nèi)的金融資源總量。

同樣運用五分法，對各地區(qū)以上三個指標(biāo)的表現(xiàn)進(jìn)行打分，加總所有指標(biāo)得分即為地區(qū)債務(wù)承受能力的總得分（見表3）。

一個地區(qū)的債務(wù)壓力越小，債務(wù)承受能力越強(qiáng)，則意味著該地區(qū)債務(wù)風(fēng)險越小。因此綜合考慮各地債務(wù)壓力和債務(wù)承受能力，加總上述兩項總得分（見表3），可以看出：內(nèi)蒙古、重慶、貴州、四川、寧夏、江西的政府性債務(wù)風(fēng)險最大，廣東、浙江、遼寧、黑龍江、北京的政府性債務(wù)相對安全。

表3 地區(qū)信用風(fēng)險綜合評估

地區(qū) 地區(qū)實力

（數(shù)字越大，實力越強(qiáng)） 債務(wù)壓力

（數(shù)值越大，壓力越?。?綜合評價

（數(shù)字越小，信用風(fēng)險越大）

內(nèi)蒙古 9 15 24

重慶 10 16 26

貴州 9 19 28

四川 14 15 29

寧夏 7 22 29

江西 8 22 30

吉林 7 23 30

甘肅 7 23 30

河北 16 15 31

陜西 10 22 32

湖南 14 19 33

云南 12 22 34

新疆 5 29 34

山西 11 23 34

湖北 14 20 34

安徽 11 25 36

上海 16 22 38

山東 18 20 38

江蘇 19 19 38

海南 8 30 38

廣西 11 27 38

天津 11 28 39

青海 4 35 39

廈門 8 32 40

福建 14 26 40

河南 15 26 41

北京 14 28 42

黑龍江 12 31 43

遼寧 13 31 44

浙江 18 29 47

廣東 19 29 48

資料來源：各地審計局地方債務(wù)審計報告、海通證券研究所

如何防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險

防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險的核心，在于財稅體制的改革和舉債框架的設(shè)定。

首先，應(yīng)理順中央和地方的財權(quán)事權(quán)關(guān)系。只要地方政府“財權(quán)小、事權(quán)大”的事實仍然存在，其資金缺口必然要通過債務(wù)彌補，財稅改革應(yīng)當(dāng)幫助理順中央和地方的財權(quán)事權(quán)關(guān)系，降低地方資金缺口。

其次，應(yīng)給予地方政府自主舉債權(quán)。目前的法律框架不允許地方發(fā)債、列赤字，又無法對地方政府通過企業(yè)融資的行為進(jìn)行約束，最終導(dǎo)致地方政府以高成本進(jìn)行了大量的短期融資。如果地方獲得適當(dāng)?shù)呐e債權(quán)，將有助于降低利息負(fù)擔(dān)支出，緩解流動性壓力。

再次，地方舉債應(yīng)當(dāng)更加陽光化，建立全口徑的監(jiān)測機(jī)制，并納入財政預(yù)算。舉債有理，人民監(jiān)督，財政要有硬約束。

最后，地方政府性債務(wù)應(yīng)以債券為主，而不是以貸款為主。債券市場融資具有效率高、期限長的優(yōu)點，適合政府這類高信用等級的主體融資，主流發(fā)達(dá)國家的政府債務(wù)均以債券為主。

今年財政部提交全國人大審議的2014年財政預(yù)算報告明確指出，對地方政府性債務(wù)實行分類管理和限額控制。對促進(jìn)沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展需舉借的一般債務(wù)，由地方政府發(fā)行一般債券進(jìn)行融資，主要以公共財政收入和舉借新債償還；對促進(jìn)有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展需舉借的專項債務(wù)，主要由地方政府通過發(fā)行市政債券等專項債券進(jìn)行融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。

本文認(rèn)為，上述的一般債券類似美國的“一般市政債”（稅收支持），專項債券類似美國的“收入市政債”。建議在我國加快推出市政債，用以置換信托等短期限、高融資成本的影子銀行債務(wù)?？梢钥紤]推出類似美國市政債的地方舉債體制。

注：

1.審計署于2011年3月至5月對31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和5個計劃單列市本級及所屬市（地、州、盟、區(qū)）、縣（市、區(qū)、旗）三級地方政府的債務(wù)情況進(jìn)行了全面審計（云南省盈江縣因地震未進(jìn)行審計）。具體審計結(jié)果可參加《2011年第35號：全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》。