城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)路徑研究

□文/馬敏達(dá) 王婷婷 周 滔

（重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院 重慶）

一、研究背景

隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)變得日趨活躍。國家法律政策對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)行的嚴(yán)格限制也慢慢地有所松動(dòng)，就目前的集體建設(shè)用地情況而言，存在以下幾個(gè)問題：

1、建設(shè)用地矛盾不斷被激化。在2006年到2011年間，新增的建設(shè)用地從40.6 萬公頃增加到了61.2 萬公頃（如圖1所示），建設(shè)用地需求不斷增大。國有建設(shè)用地供應(yīng)緊張，在2003年的統(tǒng)計(jì)表明，浙江省已經(jīng)使用的建設(shè)用地已達(dá)到城市規(guī)劃用地的90%，山東省也達(dá)到80%，部分地區(qū)在5年時(shí)間內(nèi)就把10年的建設(shè)用地指標(biāo)用完。而農(nóng)村的集體建設(shè)用地放荒、閑置現(xiàn)象嚴(yán)重。這一矛盾在城市的迅速擴(kuò)張以及工業(yè)的持續(xù)發(fā)展背景下，使得集體建設(shè)用地逐漸成為關(guān)注的焦點(diǎn)，也逐漸凸顯了集體建設(shè)用地的使用價(jià)值和資產(chǎn)價(jià)值。（圖1）

圖1 2006～2011年新增集體建設(shè)用地情況

2、農(nóng)民的土地權(quán)益難以得到保障。目前，我國失地農(nóng)民達(dá)到3，500 萬人，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)后，喪失土地的生產(chǎn)權(quán)利，同時(shí)在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中，土地收益分配失衡，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入難以得到保障。據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年全國農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入在其他各項(xiàng)收入中所占比例是最低的，僅占3.3%，同時(shí)增長率也是最低的。

3、農(nóng)村土地違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)國土部通報(bào)數(shù)據(jù)，2011年，全國發(fā)現(xiàn)違法用地行為7.0 萬件，涉及土地面積75.1 萬畝，同比上升5.8%。土地尋租、未經(jīng)允許改變土地使用性質(zhì)、私下流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。而按照我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，任何單位或個(gè)人都必須通過申請來獲取國有建設(shè)用地。這一規(guī)定也決定了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)若要進(jìn)入市場使用，唯一的途徑就是經(jīng)過政府征收使其性質(zhì)變?yōu)閲泻螅俅纬鲎屧撏恋氐氖褂脵?quán)。而私下流轉(zhuǎn)后的集體建設(shè)用地經(jīng)常用來開發(fā)建設(shè)及交易，違背了國家的政策，也難以保證政府的土地財(cái)政收入。

本文通過探索集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)路徑，來緩解建設(shè)用地的供需矛盾、提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入、規(guī)避土地違規(guī)現(xiàn)象，為全國范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供經(jīng)驗(yàn)與建議。

二、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式分析

下文介紹現(xiàn)階段的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式，基于集體建設(shè)用地參與方政府、農(nóng)民、企業(yè)的利益視角分析其利益得失，并對每種集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式是否能夠滿足各參與主體的利益進(jìn)行評(píng)價(jià)。

1、出讓。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓，是指農(nóng)民集體建設(shè)用地所有者或集體建設(shè)用地使用者將剩余年限的集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他土地使用者，由受讓的土地使用者向農(nóng)民集體建設(shè)用地所有者或使用者支付補(bǔ)償款的行為，這種方式類似于國有土地使用權(quán)的出讓。

對于出讓模式來說，在現(xiàn)實(shí)情況下參與方不僅僅涉及到集體建設(shè)用地的出讓人與受讓人，同時(shí)還有政府的加入，使得該模式更加規(guī)范、合理。（圖2）

圖2 出讓模式圖示

下面對出讓模式中的利益主體進(jìn)行利益得失分析，并對各參與主體沒有達(dá)成其利益目標(biāo)方給予評(píng)價(jià)。（表1）

表1

2、出租。出租，就是指集體建設(shè)用地所有者或使用者作為土地的出租方，將土地使用權(quán)以一定年限讓渡給承租人使用，并從承包人處獲取土地租金補(bǔ)償，土地承租人取得農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的行為。

現(xiàn)階段出租集體建設(shè)用地在某些地方需要村集體作為引導(dǎo)者，即出租主體，在農(nóng)民與企業(yè)之間進(jìn)行銜接，就集體建設(shè)用地進(jìn)行出租，具體用圖3表示。（圖3）

圖3 出租模式圖示

下面對出租模式中的利益主體進(jìn)行利益得失分析，并對各參與主體沒有達(dá)成其利益目標(biāo)方給予評(píng)價(jià)。（表2）

表2

3、抵押。農(nóng)村集體建設(shè)用地抵押是以農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)人為抵押人，抵押人擁有其集體建設(shè)用地使用權(quán)，以不占有集體建設(shè)用地而向作為抵押權(quán)人的債權(quán)人提供擔(dān)保的行為。在履行債務(wù)期限已到，而債務(wù)人未履行時(shí)，抵押權(quán)人可就抵押物（集體建設(shè)用地使用權(quán)）拍賣或折價(jià)，拍賣或折價(jià)所得來實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。

目前，在廣東等東南沿海區(qū)域的部分企業(yè)開發(fā)農(nóng)村集體建設(shè)用地時(shí)，出現(xiàn)資金緊張這一難題，因而企業(yè)選擇抵押部分集體建設(shè)用地使用權(quán)給銀行，而獲取相應(yīng)的抵押貸款，這類模式具體如圖4所示。（圖4）

格魯克賦予了序曲新的意義，極大地加強(qiáng)了序曲在歌劇中的地位。他認(rèn)為歌劇的序曲應(yīng)該是能夠讓聽眾了解接下來內(nèi)容的引子。這與改革之前序曲與正文之前毫無聯(lián)系或者多部歌劇共用同一序曲的現(xiàn)象相比強(qiáng)化了歌劇戲劇性的統(tǒng)一。

圖4 抵押模式圖示

下面對抵押模式中的利益主體進(jìn)行利益得失分析，并對各參與主體沒有達(dá)成其利益目標(biāo)方給予評(píng)價(jià)。（表3）

表3

4、入股。農(nóng)村集體建設(shè)用地入股是指農(nóng)村集體建設(shè)用地所有者或使用者以集體建設(shè)用地使用權(quán)入股，或作為投入、合作的條件與其他經(jīng)濟(jì)組織，集體獲得分紅收益的行為。

目前，部分地區(qū)在對集體建設(shè)用地入股這一流轉(zhuǎn)模式過程中，選擇合作社或村集體作為流轉(zhuǎn)主體，作為農(nóng)民代表與企業(yè)簽訂入股協(xié)議，進(jìn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，具體如圖5所示。（圖5）

圖5 入股模式圖示

下面對入股模式中的利益主體進(jìn)行利益得失分析，并對各參與主體沒有達(dá)成其利益目標(biāo)方給予評(píng)價(jià)。（表4）

表4

通過本章對各類集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式下政府、村民、企業(yè)三方的利益格局進(jìn)行分析，我們可以知道，任何一種流轉(zhuǎn)模式都有其局限性，不能在一定程度上滿足流轉(zhuǎn)參與方的各自利益，難以使三方利益達(dá)到均衡，同時(shí)也無法單獨(dú)在全國對集體建設(shè)用地進(jìn)行大規(guī)模地流轉(zhuǎn)。

而我們的目標(biāo)是探索適合全國推廣的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)路徑，讓流轉(zhuǎn)過程中政府、村民、企業(yè)三方達(dá)到各自利益目標(biāo)，接下來我們在各流轉(zhuǎn)模式下參與主體的利益格局明確的基礎(chǔ)上，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下的成都溫江進(jìn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)例探索，以期為全國范圍內(nèi)對集體建設(shè)用地大規(guī)模流轉(zhuǎn)提供一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與建議。

三、成都“溫江模式”

1、政策背景。成都于2007年6月通過國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，2007年7月成都市出臺(tái)了《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》，規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地可以在市場上公開進(jìn)行交易、出讓，2008年成都市又陸續(xù)出臺(tái)了《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》、《成都市集體土地上房屋交易登記管理暫行辦法》、《關(guān)于開展農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估工作的實(shí)施意見（試行）》等來規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作，接著又成立全國首家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保股份有限公司與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所這兩個(gè)配套性機(jī)構(gòu)、平臺(tái)來推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)工作。同時(shí)，還開始農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作，針對農(nóng)村土地承包的經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、房屋所有權(quán)以及林權(quán)，進(jìn)行登記、頒證確權(quán)，讓農(nóng)民享有應(yīng)有的物權(quán)。

具體來說，溫江區(qū)在成都市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策的基礎(chǔ)上，提出集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的三步驟：

第二步，通過成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營。2008年5月，成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心在溫江試運(yùn)行，為耕地、林地、農(nóng)房等產(chǎn)權(quán)交易提供了評(píng)估、抵押、擔(dān)保、保險(xiǎn)、法律咨詢等服務(wù)。

第三步，根據(jù)村民要求及村集體具體情況，選擇不同的土地流轉(zhuǎn)模式。溫江主要有三種不同的土地經(jīng)營和流轉(zhuǎn)方式：

第一種方式是土地?fù)Q社保，依據(jù)成都市“大統(tǒng)籌、大集中”的情況，對農(nóng)民自愿放棄宅基地的使用權(quán)和耕地的承包經(jīng)營權(quán)后的宅基地和耕地進(jìn)行統(tǒng)一整治，放棄宅基地、土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民，由當(dāng)?shù)卣块T進(jìn)行審核后獲得一定補(bǔ)償，入住由政府出資建設(shè)的集中居住點(diǎn)，農(nóng)民的戶口則變成居民，進(jìn)入政府建立的失地農(nóng)民社保系統(tǒng)。

第二種方式是租賃，這類方式適合于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的進(jìn)入，通過規(guī)?；?jīng)營來推進(jìn)集體建設(shè)用地集中流轉(zhuǎn)。農(nóng)民手中的集體建設(shè)用地先交給村集體經(jīng)濟(jì)組織，然后村集體經(jīng)濟(jì)組織與引進(jìn)的農(nóng)業(yè)公司簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，村集體經(jīng)濟(jì)組織每年收取相應(yīng)租金，最后分給農(nóng)民。農(nóng)民還可通過在農(nóng)業(yè)園區(qū)或城里工作取得工資收入。

第三種方式是土地股份合作模式。農(nóng)民以集體建設(shè)用地作為股份，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目公司出資，共同成立一個(gè)項(xiàng)目股份合作公司，進(jìn)行集體經(jīng)營。其股東和管理人員由農(nóng)民選出代表參與公司的管理運(yùn)作。村民每年可獲取該公司的股份收益，同時(shí)還能在項(xiàng)目公司或者城里務(wù)工獲得工資收入。

下面用圖表來展示溫江區(qū)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制。（圖6）

2、溫江模式運(yùn)作成果分析。下面通過溫江區(qū)與成都市的各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來分析政府、農(nóng)民（村集體）以及轉(zhuǎn)入方（企業(yè)）在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后的效果。（表5、表6）

政府方在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中，關(guān)注重點(diǎn)在于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、獲取土地收益、增加財(cái)政收入等，所以選取了成都市生產(chǎn)總值、城市化率、地方財(cái)政收入、城鄉(xiāng)居民收入比來考察溫江模式下政府方的成效。農(nóng)民的關(guān)注重點(diǎn)則在于取得非農(nóng)收入，所以選取了農(nóng)民人均純收入、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積、新增農(nóng)民專業(yè)合作組織來考察農(nóng)民的意愿與成效；企業(yè)的關(guān)注重點(diǎn)在于獲取經(jīng)營收益，所以選取了土地供應(yīng)量、土地成交量來考察企業(yè)對于選擇流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地的意愿。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)來看，政府方面，其區(qū)域生產(chǎn)總值、城市化率、城鄉(xiāng)收入差距三大指標(biāo)都得到了提升與改善，溫江區(qū)的生產(chǎn)總值在2006年至2010年間增長118%，相比成都市的數(shù)據(jù)為102%；2006年溫江區(qū)城市化率只有46.6%，比成都市少14.9%，但是在短短四年內(nèi)，溫江區(qū)的城市化水平就超出了成都市的城市化水平；2002年成都市的城鄉(xiāng)居民收入差距為2.66∶1，2011年成都城鄉(xiāng)居民收入差距進(jìn)一步縮小到2.42∶1，2011年全國城鄉(xiāng)居民收入比為3.13∶1，成都市成為全國僅有的城鄉(xiāng)居民收入差距縮小的兩個(gè)城市之一，溫江區(qū)在城鄉(xiāng)居民收入差距這一指標(biāo)上表現(xiàn)更好，2011年城鄉(xiāng)收入比達(dá)到了2.08∶1。從溫江模式可以看出，政府方面通過出臺(tái)相關(guān)文件及政策，鼓勵(lì)多種集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式，能快速增加城市生產(chǎn)值，提高城市化率，縮小城鄉(xiāng)差距，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府利益目標(biāo)。

圖6 溫江模式圖示

對于農(nóng)民來說，在2006年至2010年成都市的農(nóng)民人均純收入增長了67.3%，而溫江區(qū)在此期間的農(nóng)民人均純收入增長了84.5%；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積和新增農(nóng)民專業(yè)合作組織的數(shù)據(jù)表明：在2006年至2011年間，越來越多溫江區(qū)的農(nóng)民選擇“溫江模式”來流轉(zhuǎn)土地。農(nóng)民在面對各類流轉(zhuǎn)模式的抉擇下，根據(jù)自身情況（進(jìn)城居住、農(nóng)村集中居住等），選擇合適的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益能讓農(nóng)民的利益最大化，也能使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施得到完善、經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展。因此，對于農(nóng)民來說，選擇出讓、出租、入股等來流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地，有利于維護(hù)農(nóng)民自身的土地權(quán)益。

對于企業(yè)而言，選擇哪種方式流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地主要從企業(yè)自身獲利情況來考慮，從數(shù)據(jù)可以看出，溫江區(qū)2006年、2007年土地放量過大，市場供過于求，2008年遭遇市場波動(dòng)以及2009年、2010年政策的打壓，就造成2008年、2009年、2010年土地供應(yīng)縮量明顯。從溫江區(qū)土地供應(yīng)整體來看，城區(qū)城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度飛快，國有建設(shè)用地供應(yīng)量已經(jīng)不能滿足溫江區(qū)對建設(shè)用地的需求，并且供不應(yīng)求的局面促使國有建設(shè)用地出讓價(jià)格逐漸高漲。政府選擇鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地，使得土地流轉(zhuǎn)面積逐年上升，流轉(zhuǎn)土地價(jià)格比國有建設(shè)用地價(jià)格相對便宜。因而以上原因促使企業(yè)選擇集體建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)。但是，企業(yè)選擇哪種流轉(zhuǎn)方式的集體建設(shè)用地是比較被動(dòng)的，從新增農(nóng)民專業(yè)合作組織、土地成交量的數(shù)據(jù)可以看出，在秉承企業(yè)利益最大化的原則下，越來越多的企業(yè)參與到集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中。

通過以上分析，在我國土地制度改革實(shí)行多年以來，“溫江模式”的實(shí)踐成功，有效證明了通過多種集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式并重，有針對性地對不同現(xiàn)狀的農(nóng)民實(shí)行不同的流轉(zhuǎn)模式，有利于保障各參與主體的利益。

四、經(jīng)驗(yàn)與建議

通過上述分析，發(fā)現(xiàn)各種集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式都有其優(yōu)劣勢，單種模式的發(fā)展在實(shí)踐運(yùn)用中都不能完全滿足各流轉(zhuǎn)參與方的需求，而成都溫江采取多模式共存推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，取得了比較好的成效，其具體值得借鑒之處有：

第一，對土地確權(quán)，這是對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的第一步。通過確權(quán)，促進(jìn)土地的資本化，賦予了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)及其合法流轉(zhuǎn)的權(quán)利，并通過成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司、完善土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)配套措施。

第二，成立土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，這一措施是建立在土地確權(quán)基礎(chǔ)之上的，該平臺(tái)使集體建設(shè)用地使用權(quán)交易合法化。

第三，耕保補(bǔ)貼換社保，形成了保護(hù)耕地和保障糧食安全的新模式，擴(kuò)大了社會(huì)保障特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面積，縮減了城鄉(xiāng)在社保方面的差別。

但由于該模式是作為試驗(yàn)出現(xiàn)在試點(diǎn)區(qū)域，處于摸索階段，沒有可參考的先例，對于推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)還存在一些局限性，具體表現(xiàn)在：遠(yuǎn)離城市的區(qū)域難以施行、農(nóng)民集中居住所耗費(fèi)的成本較高且集中居住存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)、相關(guān)配套政策還不夠完善。為了讓全國其他區(qū)域進(jìn)行大規(guī)模的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，在“溫江模式”的基礎(chǔ)上，可以從以下幾方面入手：（1）提高農(nóng)村土地市場化，加強(qiáng)信息服務(wù)及中介機(jī)構(gòu)的建設(shè)；（2）避免政策空白，規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的原則、操作范圍、收益分配管理；（3）控制基層政府權(quán)利的使用，遵循農(nóng)民自愿原則進(jìn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作；（4）強(qiáng)化村集體的所有權(quán)地位，賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地與城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地平等的地位，同時(shí)強(qiáng)調(diào)國家對土地規(guī)劃的監(jiān)督管理作用。

表5 溫江區(qū)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)

表6 成都市統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)

［1］何立勝，黃燦，何云飛.土地流轉(zhuǎn)與社會(huì)保障制度的協(xié)同改革——基于嘉興、蘇州與成都等地改革實(shí)踐的分析［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011.1.

［2］何忠洲.成都試點(diǎn)“土地?fù)Q身份”［N］.中國新聞周刊，2007.9.10.

［3］李斌，王雨佳.新一輪農(nóng)村土地改革啟動(dòng)［N］.新財(cái)經(jīng)，2008.11.

［4］杜瓊，張輝.當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的問題探析——以成都市產(chǎn)權(quán)制度改革為例［J］.理論導(dǎo)刊，2009.12.