簡(jiǎn)談從“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)變

張帥，劉曉燕

學(xué)習(xí)黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），許多學(xué)者注意到了《決定》對(duì)“治理”的強(qiáng)調(diào)。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，“治理”一詞在《決定》中出現(xiàn)了24次，在全會(huì)公報(bào)中出現(xiàn)了9次。過(guò)去常常提到的詞是“管理”，比如：黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》提到“完善政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”；黨的十六屆四中全會(huì)通過(guò)的 《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提到“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”；黨的十七大報(bào)告《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗》提到推進(jìn)“社會(huì)建設(shè)”，“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，健全基層社會(huì)管理體制”；黨的十八大報(bào)告《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗》提到“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”，“圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”。而《決定》提出要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制，堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會(huì)治理水平；同時(shí)明確指出全面深化改革的總目標(biāo)，就是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。

“管理”與“治理”只有一字之差，但由“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變卻反映著黨的執(zhí)政理念的發(fā)展變化，同時(shí)也意味著社會(huì)建設(shè)方式的變化。

一、管理與治理的區(qū)別

政治學(xué)上的管理其主體通常是政府。政府管理是“指政府運(yùn)用依法獲授的國(guó)家公共行政權(quán)利，并在法律原則規(guī)定的范圍內(nèi)運(yùn)用行政裁量權(quán)，以行政效率和社會(huì)效益為基本考量標(biāo)準(zhǔn)，處理公共行政事務(wù)的過(guò)程和活動(dòng)”[1]。

1995年全球治理委員會(huì)在 《我們的全球伙伴關(guān)系》報(bào)告中指出：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。治理具有以下四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；治理的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理涉及公共部門(mén)，也包括私人部門(mén)；治理不是一種正式制度，而是持續(xù)的互動(dòng)[2]。治理的主體不僅包括政府，也包括非官方性的組織。

管理與治理之間的區(qū)別主要表現(xiàn)在：

（1）主體不同。管理的主體比較單一，主要是政府組織，依靠行政權(quán)力的權(quán)威進(jìn)行社會(huì)管理。治理的主體則比較廣泛，除了政府組織，還包括市場(chǎng)、社會(huì)組織、居民自治組織等，多元主體一起參與國(guó)家社會(huì)治理。

（2）運(yùn)行方式不同。在政府組織進(jìn)行社會(huì)管理的過(guò)程中，依賴更多的是一種強(qiáng)制性的行政力量，這是一種自上而下的權(quán)力運(yùn)行方式。治理則不然，治理的主體多元，權(quán)力的運(yùn)行方式更傾向于雙向溝通。

（3）實(shí)施的依據(jù)不同。社會(huì)管理更多的是運(yùn)用法治的思想，要求社會(huì)民眾做到“令行禁止”。社會(huì)治理，不僅要發(fā)揮法律的作用，更要注重用道德理論、人情是非去規(guī)范民眾的行為方式，強(qiáng)調(diào)法、理、情的作用。

（4）實(shí)質(zhì)不同。社會(huì)管理的實(shí)質(zhì)是社會(huì)控制，在“穩(wěn)定壓倒一切”的形勢(shì)下，就是要規(guī)范、控制所有管理客體的行為。社會(huì)治理的實(shí)質(zhì)則是一種協(xié)同治理方式，政府與人民群眾的關(guān)系更多的是一種協(xié)調(diào)關(guān)系，公共政策的施行要求充分做到與人民群眾協(xié)商互動(dòng)。

治理理論包含了原來(lái)管理理論的優(yōu)點(diǎn)，對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段政治發(fā)展中推進(jìn)人民當(dāng)家作主、實(shí)現(xiàn)政治民主化等目標(biāo)將產(chǎn)生積極的推動(dòng)作用。在社會(huì)建設(shè)中要保持充足的活力，必須不斷豐富和擴(kuò)大“社會(huì)協(xié)同治理”的理論內(nèi)涵，不斷進(jìn)行理論創(chuàng)新與實(shí)踐，找到更加適應(yīng)我國(guó)社會(huì)發(fā)展的路徑。

二、樹(shù)立和堅(jiān)持治理理念的意義

治理理論強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性和制度化的行為模式，將發(fā)展的目標(biāo)與制度的目標(biāo)相結(jié)合。目前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，制度改革的目的是要更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)。治理理論強(qiáng)調(diào)多元主體協(xié)同治理，其中的治理主體既有政府組織，又要有代表不同階層利益的社會(huì)組織。我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的一個(gè)非常重要的方面就是要發(fā)展社會(huì)主義民主政治。治理理論的適時(shí)提出，為實(shí)現(xiàn)更加廣泛的民主參與提供了理論基礎(chǔ)，對(duì)改善人民和政府的關(guān)系，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，將產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響。

我國(guó)社會(huì)已經(jīng)步入一個(gè)新的發(fā)展階段，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)的“五位一體”的總布局下，更加注重社會(huì)各方面建設(shè)的協(xié)同推進(jìn)。治理理論在我國(guó)的適用可以說(shuō)和目前社會(huì)發(fā)展的總體思路不謀而合。轉(zhuǎn)變管理的理念，樹(shù)立治理的理念，有利于使更多的社會(huì)組織參與到社會(huì)建設(shè)中來(lái)，將不同的非政府組織的力量融合到一起，共同服務(wù)于社會(huì)發(fā)展的需要。

經(jīng)過(guò)30多年的改革，我們?nèi)〉昧伺e世矚目的成就。但是，許多改革如分稅制改革、行政審批制度改革等，都是自上而下進(jìn)行的由政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性的改革。堅(jiān)持治理理念，多元主體協(xié)同治理，在改革的過(guò)程中切實(shí)傾聽(tīng)民情、吸納民意，可以更好協(xié)調(diào)各方面的利益，從而使改革取得更好的效果。

治理理論強(qiáng)調(diào)多元主體、廣泛代表的領(lǐng)導(dǎo)模式。堅(jiān)持治理理念，實(shí)行治理主體多元，不同社會(huì)階層都能夠參與到社會(huì)治理中去，不同階層的人民都能夠充分表達(dá)自己合理的利益訴求，并得到社會(huì)的重視，這也有利于營(yíng)造公平正義的社會(huì)和諧氛圍。

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)貧富差距大、社會(huì)矛盾復(fù)雜。對(duì)一些社會(huì)問(wèn)題的解決，僅僅依賴法律手段是不夠的；堅(jiān)持治理理念，使解決方式更加人性化，強(qiáng)調(diào)齊之以法、曉之以理、動(dòng)之以情，會(huì)取得更好的效果。

三、實(shí)現(xiàn)善治的路徑思考

善治是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程，其本質(zhì)特征在于它是政府與公民社會(huì)對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者結(jié)合的最佳狀態(tài)[2]。善治是人民和政府之間能夠互相認(rèn)可的一種治理狀態(tài)。善治強(qiáng)調(diào)多元主體的協(xié)同，因此不僅要有好的治理方針，更要有廣大人民群眾的積極參與。善治的實(shí)現(xiàn)需要政府能夠施行為人民服務(wù)的政策，人民群眾能夠自覺(jué)參與到政治生活中去，并認(rèn)可和響應(yīng)政府的決策。為此，就需要建立形成一定的機(jī)制，使人民群眾和政府之間互相合作、互相認(rèn)同。

（一）構(gòu)建具有中國(guó)特色的善治理論體系

善治理論是由西方傳入的，因此在實(shí)現(xiàn)善治的過(guò)程中要將善治理論中國(guó)化，構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的、具有中國(guó)特色的善治理論體系。

善治是一種使公共利益能夠達(dá)到最大化的過(guò)程。這里的“最大化”，我們可以理解為指在權(quán)衡政府和人民群眾之間的利益關(guān)系后所實(shí)現(xiàn)的利益最大化；實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的目標(biāo)，就是在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)過(guò)程中所要達(dá)到的實(shí)現(xiàn)“共同富?！钡哪繕?biāo)。

善治的核心在于實(shí)現(xiàn)人的發(fā)展。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義要堅(jiān)持“以人為本”，強(qiáng)調(diào)“人”在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的主體地位。

（二）貫徹依法治國(guó)的方針

治理理論強(qiáng)調(diào)“道德和理性”對(duì)于推進(jìn)國(guó)家善治的重要作用，而法律作為維護(hù)社會(huì)正義的根本準(zhǔn)則，在實(shí)現(xiàn)善治的過(guò)程中依然扮演著重要的角色。

善政意味著政策科學(xué)、合理，同時(shí)其執(zhí)行人員能夠按規(guī)章制度辦事。方針政策的出臺(tái)及其貫徹執(zhí)行，必須遵循一定的程序，這就需要通過(guò)法律的形式來(lái)進(jìn)行規(guī)范。通過(guò)完善法律制度，既規(guī)范公共政策的制定過(guò)程，也規(guī)范行政主體的執(zhí)行方式。

人民群眾的素質(zhì)水平是參差不齊的。實(shí)現(xiàn)善治需要人民群眾遵守法律規(guī)范，積極參與到國(guó)家的政治生活中去，在遵守法制的前提下與政府進(jìn)行互動(dòng)。

（三）依法加強(qiáng)監(jiān)督

治理理論強(qiáng)調(diào)多元主體的協(xié)同治理，而作為治理主體之一的政府實(shí)際上始終居于主導(dǎo)地位，因此，依法加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督是十分必要的。

實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治就意味著政府和其他治理主體之間是一種平等的關(guān)系，其他的治理主體可以對(duì)政府的行為進(jìn)行監(jiān)督。在實(shí)踐中要通過(guò)協(xié)商建立一套監(jiān)督機(jī)制，對(duì)行政情況以及行政方式進(jìn)行監(jiān)督，規(guī)范政府的行為，提高行政效率。

規(guī)范政府的行為，加強(qiáng)其內(nèi)部監(jiān)督也非常重要。為此，必須搞好政府內(nèi)部的制度建設(shè)，提高行政人員的素質(zhì)，建立內(nèi)部績(jī)效考評(píng)機(jī)制，規(guī)范行政人員的從業(yè)行為，提高行政人員的職業(yè)道德水平。

（四）提高民眾素質(zhì)

治理理論強(qiáng)調(diào)人民群眾的自覺(jué)的、有序的參與，而群眾自覺(jué)、有序的參與程度和效果是與其自身素質(zhì)分不開(kāi)的。因此，首先國(guó)家要善于引導(dǎo)人民群眾主動(dòng)參與國(guó)家的政治生活。在這一方面，政府要和其他治理主體共同協(xié)商制定出一套合理可行的參政程序與規(guī)則，用制度的力量去約束一些不合理的行為，注重培養(yǎng)人民群眾的參政素養(yǎng)和法制意識(shí)，努力將人民群眾向規(guī)范化、法治化的參政道路上引導(dǎo)。另一方面，人民群眾要通過(guò)不斷的學(xué)習(xí)來(lái)提高自身素質(zhì)，要使自己能夠站在理性的制高點(diǎn)上為實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治做出應(yīng)有的努力。

（五）推動(dòng)制度創(chuàng)新

“創(chuàng)新是一個(gè)民族的靈魂，是一個(gè)國(guó)家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力”。在實(shí)現(xiàn)國(guó)家善治的過(guò)程中，需要深入進(jìn)行體制改革與制度建設(shè)，積極探索有利于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的制度機(jī)制。通過(guò)制度創(chuàng)新，消除舊制度的弊病，克服制度機(jī)制方面的障礙，不斷增強(qiáng)社會(huì)建設(shè)活力。

[1]張國(guó)慶.行政管理學(xué)概論[M].北京：北京大學(xué)出版社，2000：6.

[2]俞可平.治理與善治[M].北京：社會(huì)科學(xué)出版社，2000：8-11.