中國(guó)政治體制改革問題研究
——以黨政關(guān)系的視角

房玉霞

(中共日照市委黨校哲學(xué)社科教研室，山東日照 276826)

中國(guó)政治體制改革問題研究
——以黨政關(guān)系的視角

房玉霞

(中共日照市委黨校哲學(xué)社科教研室，山東日照 276826)

從政治體制的概念、中國(guó)現(xiàn)實(shí)政治過程、建國(guó)60多年中國(guó)黨政關(guān)系與政治體制改革的邏輯相關(guān)性三個(gè)方面來說明理順黨政關(guān)系對(duì)我國(guó)政治體制改革的戰(zhàn)略意義。筆者就政治體制改革的大背景下如何處理黨政關(guān)系提出了一些建議。

政治體制;政黨制度

當(dāng)前我國(guó)發(fā)展進(jìn)入新階段，政治體制改革已經(jīng)到了攻堅(jiān)階段，政治體制改革能否成功是關(guān)系到國(guó)家生死存亡的大事。我們必須用戰(zhàn)略的眼光找到對(duì)策和出路。

1 理順黨政關(guān)系是推進(jìn)我國(guó)政治體制改革的關(guān)鍵

1.1 從政治體制的概念內(nèi)涵來看

政治體制的概念在學(xué)術(shù)界有不同的定義。但是大部分都把它定義為具體的政治制度或者是根本政治制度和基本的政治制度的實(shí)現(xiàn)形式。比如政治學(xué)者王惠巖指出政治體制即是“國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力的具體運(yùn)作方式和具體制度?！保?］應(yīng)該說他的定義代表了學(xué)界的大部分觀點(diǎn)。這樣的看法，有一定的意識(shí)形態(tài)的價(jià)值傾向。這種觀點(diǎn)認(rèn)為我們正在進(jìn)行的政治體制改革只是對(duì)一些具體的政治制度或者是我國(guó)的根本和基本政治制度的實(shí)現(xiàn)形式的改革。而陳紅太對(duì)政治體制的定義做了自己獨(dú)到的分析。他認(rèn)為“政治體制是國(guó)家權(quán)力所有者和國(guó)家權(quán)力載體的性質(zhì)、職能、相互關(guān)系和制度彼此作用形成的政治統(tǒng)治和管理體系。按現(xiàn)行的用語表述，大致相當(dāng)于國(guó)體、政體及其相互關(guān)系形成的政治統(tǒng)一體的抽象概括”［2］筆者很認(rèn)同這個(gè)定義的界定。這個(gè)定義包括三個(gè)層次:一是國(guó)家權(quán)力所有者的關(guān)系層面，即國(guó)體層面，主要指的是黨和人民之間的關(guān)系。黨與人民的關(guān)系體現(xiàn)在組織層面上，就是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與人民代表大會(huì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系;二是國(guó)家權(quán)力載體層面，主要指的是立法行政司法機(jī)關(guān)的關(guān)系;三是國(guó)家權(quán)力所有者與國(guó)家權(quán)力載體之間的關(guān)系，主要指的是國(guó)體和政體之間的關(guān)系。是執(zhí)政黨與國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系。在當(dāng)代中國(guó)國(guó)家權(quán)力的所有者與國(guó)家權(quán)力載體之間的這些關(guān)系中，最核心的是中國(guó)共產(chǎn)黨與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，也就是我們常說的黨政關(guān)系。黨政關(guān)系在政治體制改革中起著關(guān)鍵的作用。

1.2 從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)政治過程來看

由于中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位決定了研究中國(guó)的政治過程不能拋開中國(guó)共產(chǎn)黨的組織而像西方那樣單純的研究政府過程就可以了。我國(guó)的政治運(yùn)行為一般被稱為一條主線多個(gè)系統(tǒng)，政治和政府要素在縱向上的聯(lián)系構(gòu)成一定的系統(tǒng)。當(dāng)代中國(guó)政府的運(yùn)行是由多個(gè)政治系統(tǒng)共同推進(jìn)的，這包括黨的系統(tǒng)、黨的紀(jì)律檢查系統(tǒng)、行政系統(tǒng)、人民法院系統(tǒng)、人民檢察院系統(tǒng)、軍隊(duì)系統(tǒng)、工會(huì)系統(tǒng)、共青團(tuán)系統(tǒng)、婦聯(lián)系統(tǒng)。這就是所謂的“一條主線、多個(gè)系統(tǒng)”其中“一條主線”，指黨的系統(tǒng)在這各個(gè)系統(tǒng)中居于領(lǐng)導(dǎo)的地位。黨以外的其他系統(tǒng)，實(shí)際上主要是通過作為同級(jí)黨委這條“主線”上的一個(gè)紐節(jié)，參與和介入政府過程。這種“一條主線”和“多個(gè)系統(tǒng)”的結(jié)合，就形成了當(dāng)代中國(guó)的政治領(lǐng)導(dǎo)和政治管理網(wǎng)絡(luò)。這種關(guān)系，實(shí)際上就是我們一再?gòu)?qiáng)調(diào)的黨政關(guān)系問題。在這個(gè)角度上，我們又一次看到了黨政關(guān)系在當(dāng)代中國(guó)政治生活和政府過程中的特殊重要和中心地位。

2 建國(guó)60多年，中國(guó)黨政關(guān)系與政治體制改革的邏輯相關(guān)性

從建國(guó)60多年以來處理黨政關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)看，能否理順處理黨政關(guān)系是政治體制改革成功與否的關(guān)鍵。在這里參照陳紅太老師對(duì)建國(guó)以來，我們黨在處理黨政關(guān)系方面的四種方式的總結(jié)。它們依次是，“寓黨于政”“黨政不分”“黨政分開”“以黨統(tǒng)政”。黨政關(guān)系的變革也相應(yīng)地體現(xiàn)了中國(guó)政治體制變革的階段性特征，即“以政治國(guó)”“以黨治國(guó)”“以黨治國(guó)的轉(zhuǎn)型”“依法治國(guó)”的執(zhí)政方式。

(1)“寓黨于政”與“以政治國(guó)”這個(gè)時(shí)間段是1949年到1957年反右斗爭(zhēng)擴(kuò)大化。

這個(gè)階段的黨政關(guān)系基本精神是，黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的黨員負(fù)責(zé)人和在國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)設(shè)立黨的組織來實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)時(shí)治國(guó)主體主要依靠的是中央與地方各級(jí)政府，呈現(xiàn)在公民面前的是各級(jí)政府機(jī)關(guān)，治國(guó)形態(tài)明顯體現(xiàn)為“依政治國(guó)”的特征。這種黨政關(guān)系的優(yōu)點(diǎn)是容易維護(hù)黨在人民心目中的合法性。公民不會(huì)把行政機(jī)關(guān)的績(jī)效性和黨的領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系在一起。在這段時(shí)間里我國(guó)總體上政治是穩(wěn)定的，有力地促進(jìn)了建國(guó)初期國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，為我們現(xiàn)在的社會(huì)發(fā)展提供了根本的政治前提和制度基礎(chǔ)。

(2)“黨政不分”與“以黨治國(guó)”是從1957年反右斗爭(zhēng)一直延續(xù)到1978年年底中共十一屆三中的召開。

這段時(shí)期中國(guó)黨政關(guān)系發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化是在1957年，在當(dāng)時(shí)全國(guó)省市委書記會(huì)議上印發(fā)了毛澤東的一篇文章《一九五七年夏季的形勢(shì)》。毛澤東指出:“在不違背中央政策法令的條件下，地方政法文教部門受命于省市委、自治區(qū)黨委和省、市、自治區(qū)人民委員會(huì)，不得違反?！保?］在這個(gè)時(shí)期黨委和政府的關(guān)系是直接的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。黨委直接對(duì)國(guó)家實(shí)行行政領(lǐng)導(dǎo)，黨從臺(tái)后直接站在臺(tái)前代替中央和地方各級(jí)政府行使行政職能，在全國(guó)實(shí)際就形成了黨政不分，以黨代政的政治局面。這種處理黨政關(guān)系的模式的缺點(diǎn)是顯而易見的，那就是把制度、當(dāng)政者與國(guó)家的共同體三者的合法性聯(lián)系在一起。如果當(dāng)政者的績(jī)效低就直接導(dǎo)致了制度和國(guó)家共同體合法性的喪失，黨直接走在公民的對(duì)立面，容易激發(fā)矛盾，影響黨的合法性基礎(chǔ)。實(shí)踐證明在這種執(zhí)政模式下，中國(guó)的黨政關(guān)系沒有了憲法的規(guī)范，一切事情都是黨委說了算，特別是各級(jí)黨委的一把手說了算，整個(gè)政治體制實(shí)際上陷入了十分混亂的狀態(tài)。這段歷史為我們現(xiàn)在和以后進(jìn)行制度設(shè)計(jì)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，可以避免將來不會(huì)再走類似的彎路。

(3)“黨政分開”與“以黨治國(guó)的轉(zhuǎn)型”是從1978年年底到1989年6月中共十三屆四中全會(huì)。

在這個(gè)階段，我國(guó)的黨政關(guān)系改革，核心主要是解決“黨政不分，以黨代政”，探索黨如何領(lǐng)導(dǎo)和善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。其目的是使黨從直接管理國(guó)家事務(wù)中脫離出來，還“政”于國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)職能與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)權(quán)力職能分開，一方面提高黨自身能力建設(shè)，一方面使國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的工作更有效率。因此，黨政分開從一定程度上解決了文革時(shí)期的黨政不分，國(guó)家機(jī)關(guān)陷入癱瘓的混亂局面。

(4)“以黨統(tǒng)政”與“依法治國(guó)”是從1989年6月至今。

經(jīng)過1989年的“6.4”風(fēng)波，新一屆黨的中央領(lǐng)導(dǎo)集體開始深刻反思當(dāng)時(shí)的中國(guó)政治體制改革理論與實(shí)踐，對(duì)政治體制改革的方向作了重大的調(diào)整，果斷停止實(shí)行“黨政分開”，把政治體制改革的主要任務(wù)調(diào)整到“建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義民主政治”上來，主要特點(diǎn)是從加強(qiáng)黨自身的建設(shè)做起，從發(fā)揮我國(guó)已有的政治制度優(yōu)勢(shì)做起。總之就是把有中國(guó)特色的政黨制度，人民民主制度，依法治國(guó)統(tǒng)一起來。當(dāng)前的政治體制改革的特點(diǎn)即是黨主立憲。學(xué)者高全喜在總結(jié)當(dāng)前中國(guó)的五種民主模式中指出，現(xiàn)在占據(jù)主流的是中國(guó)特色社會(huì)主義民主模式，這種模式的內(nèi)容包括共產(chǎn)黨的先鋒隊(duì)理論、西方的人民民主理論、中國(guó)傳統(tǒng)的民本思想。我們可以從近幾屆黨代會(huì)的報(bào)告和黨中央領(lǐng)導(dǎo)人的一系列言論中可窺一斑.比如十六屆三中全會(huì)的以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，十六屆四中全會(huì)上的加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)，十七大上對(duì)民生的關(guān)注和對(duì)和諧社會(huì)的倡導(dǎo)。十八大對(duì)于法治思維模式的重視，習(xí)近平在2012年底82憲法30周年紀(jì)念日上有關(guān)憲法言論的表述“憲法的生命貴在實(shí)施:實(shí)踐證明這種新的執(zhí)政模式是得到廣大人民群眾的擁護(hù)的。

從建國(guó)60多年來中國(guó)黨政關(guān)系的模式變遷看出，每個(gè)階段的黨政關(guān)系直接折射出這個(gè)階段的政治體制和治國(guó)方略，體現(xiàn)了中國(guó)黨政關(guān)系與政治體制改革的正相關(guān)。

3 理順黨政關(guān)系是我國(guó)政治體制改革的戰(zhàn)略選擇

黨政關(guān)系在政治體制改革中的核心地位決定了理順黨政關(guān)系是政治體制改革成功與否的戰(zhàn)略選擇。

(1)對(duì)西方政黨制度進(jìn)行揚(yáng)棄的同時(shí)注重對(duì)我國(guó)特色的政黨制度的探討。政黨制度是現(xiàn)代民主制度的三大組成之一，當(dāng)今世界大部分國(guó)家無論資本主義國(guó)家還是我們社會(huì)主義國(guó)家都采用政黨制度。政黨制度既有普適性的共同價(jià)值追求，也有適合本民族的個(gè)性要求。我們既不能以特殊性來否定政黨制度的普適性價(jià)值，也不能以普適性來否定特殊性。在十一屆三中全會(huì)召開30年紀(jì)念大會(huì)上，胡錦濤指出:“我們需要借鑒人類政治文明有益成果但絕不照搬西方政治制度模式。我們要始終堅(jiān)定不移地發(fā)展社會(huì)主義政治文明，深化政治體制改革?！保?］

(2)要注意黨政分開不是簡(jiǎn)單的實(shí)體分開而是黨政關(guān)系的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化。大選舉制度、議會(huì)制度和政黨制度構(gòu)成了現(xiàn)代民主政治制度的三大支柱。政黨制度是選舉和議會(huì)制度發(fā)展的必然產(chǎn)物。西方國(guó)家不管是議會(huì)制還是總統(tǒng)制其行政首長(zhǎng)或者國(guó)家元首都是選舉獲勝的執(zhí)政黨黨魁?！包h政分開”，是在特定歷史條件下提出的一個(gè)重要概念，事實(shí)上，現(xiàn)代政治在某種意義上講就是“政黨政治”。在“政黨政治”中“黨”和“政”是無法截然分開的。黨政關(guān)系各模式的差別，都是在肯定黨政聯(lián)系的前提下形成的。中國(guó)的“黨”與“政”，更是不可能“分開”，而是在尋求如何建立一種更為合理的關(guān)系。所以，黨政分開不是簡(jiǎn)單的實(shí)體分開而是黨政關(guān)系的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化。

(3)要注意如何處理好執(zhí)政黨與人大的關(guān)系。由于我國(guó)的根本政治制度是人民代表大會(huì)制度，一府兩院產(chǎn)生于人大并向人大負(fù)責(zé)，所以黨和政府的關(guān)系，最關(guān)鍵的就是黨與人民代表大會(huì)的關(guān)系。①對(duì)我國(guó)政治體制的展望。我們黨從建國(guó)初就很關(guān)注黨與人大的關(guān)系，但是黨與人大的關(guān)系依然是困擾我國(guó)政治改革的一個(gè)關(guān)鍵問題。現(xiàn)在我們實(shí)行的是雙元統(tǒng)治軌道，一方面人民選舉產(chǎn)生代表組成人大，人大產(chǎn)生“一府兩院”一府兩院向人大負(fù)責(zé)，這類似于西方的責(zé)任內(nèi)閣制。但是另一方面，我們是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度。一府兩院和人大都要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。這樣就像美國(guó)的總統(tǒng)制。鄧小平同志1987年在會(huì)見香港特別行政區(qū)基本法起草委員時(shí)指出:大陸“即使搞普選，也要有一個(gè)逐步的過渡，要一步一步來。我向一位外國(guó)客人講過，大陸在下個(gè)世紀(jì)，經(jīng)過半個(gè)世紀(jì)以后可以實(shí)行普選。”如果本世紀(jì)中葉我們可以實(shí)現(xiàn)普選的話，人大的人事任命權(quán)的使命就已經(jīng)完成，只有財(cái)政權(quán)監(jiān)督權(quán)和重大事務(wù)決定權(quán)等。筆者的想法是那時(shí)我們將實(shí)行的是人民通過人大的間接管理與人民直接選舉國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人相結(jié)合的政治制度，從政體上我們傾向于實(shí)行總統(tǒng)制。這是筆者的一點(diǎn)想法。②在把行政權(quán)力轉(zhuǎn)移到人大的同時(shí)，要繼續(xù)完善人大制度。比如黨委書記兼任人大主任的同時(shí)要多元化人大代表的組織結(jié)構(gòu)、完善人大的財(cái)政權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大事務(wù)決策權(quán)。以防提高了人大地位的同時(shí)而忽視了人大作為人民當(dāng)家作主的主渠道的功能。十一屆三中全會(huì)以來，人大代表精英化，去草根化的趨勢(shì)是值得我們關(guān)注的。最后真正實(shí)現(xiàn)全國(guó)人大的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位。人大制度是我國(guó)的根本政治制度，是人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)，但是現(xiàn)實(shí)中人大還沒有改變其橡皮圖章的地位，只有實(shí)現(xiàn)了其最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位才能真正保證人民當(dāng)家作主。

(4)以善治的治理理念來實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主。十八屆三中全會(huì)提出了要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。良好的治理就是善治，是使公共利益最大化的社會(huì)管理。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)社會(huì)的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。而在中國(guó)研究善治不單純是政府與公民社會(huì)的互動(dòng)，而是執(zhí)政黨、政府、公民社會(huì)的三者統(tǒng)一，是黨領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主。成熟的公民社會(huì)是一個(gè)國(guó)家民主的重要標(biāo)志。我們要積極培育和壯大公民社會(huì)，在公共政策取向上要做到經(jīng)濟(jì)上藏富于民，政治上積極擴(kuò)大公民的有序參與。相信一個(gè)中等發(fā)達(dá)的、成熟的民主和法治的中國(guó)，在本世紀(jì)中葉一定會(huì)實(shí)現(xiàn)。

［1］王惠巖.政治學(xué)原理［M］.北京:高等教育出版社，2006:108.

［2］陳紅太.中國(guó)政府體系與政治:概念、總結(jié)與探索［M］.鄭州:河南人民出版社，2005:120.

［3］毛澤東選集:第五卷［M］.北京:人民出版社，1977:459.

［4］胡錦濤在紀(jì)念黨的十一屆三中全會(huì)召開30周年大會(huì)上的講話［EB/OL］.［2008-12-18］.http://news.xinhuanet.com/ newscenter/2008-12/18/content-10524481-3.htm

責(zé)任編輯:沈宏梅

Research on Political System Reform in China—From the Perspective of Party-Government Relation

FANG Yuxia

(Department of Philosophy and Social Science，Party School of Rizhao Municipal Committee of CPC，Rizhao 276826，China)

From the concept of political system，Chinese practical political process and the logical correlation between more than sixty years of party-government relation and political system reform，this paper discusses the strategic significance of party-government relation to political system reform in China.The author puts forward some suggestions on how to deal with the relation between the Party and the government in the background of political system reform.

political system;system of political party

D0

A

1009-3907(2014)09-1249-03

2014-03-19

房玉霞(1977-)，女，山東聊城人，講師，碩士，主要從事政治學(xué)研究。