我國農(nóng)村社會(huì)保障體系之意義、問題與進(jìn)路

王飛

（中共梧州市委黨校 哲學(xué)教研室，廣西 梧州 543002）

社會(huì)保障制度是促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心制度。當(dāng)前，我國農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的滯后，已成為我國社保制度建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，不利于全面建設(shè)小康社會(huì)和加快推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此，必須從戰(zhàn)略和全局高度出發(fā)，加快構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系，并把其作為加強(qiáng)和改善民生的一項(xiàng)重要工作扎實(shí)推進(jìn)。

一、構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系的現(xiàn)實(shí)意義

推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，有利于促進(jìn)社會(huì)公平正義。我國二元的社會(huì)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)分隔的二元社會(huì)保障體系的產(chǎn)生，而由于戶籍制度的限制，除少數(shù)有條件的地方實(shí)施了局部的有限的社會(huì)保障以外，其他地區(qū)農(nóng)民往往被排除在城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系之外。“自由和社會(huì)保障是一對(duì)雙胞胎。因?yàn)闆]有社會(huì)保障和沒有自由的條件一樣，人們的安全是不可想象的?！保?］（P20～21）社會(huì)保障意味著擺脫貧困，并由此賦予人們高度的自由。目前，農(nóng)民的社會(huì)保障已形成了制度性缺失。這種現(xiàn)狀，不利于整個(gè)社會(huì)的公平與穩(wěn)定。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出：“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，保障人民的基本生活。”因此，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系制度建設(shè)，有利于促進(jìn)社會(huì)的公平正義。

推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，有利于解決“三農(nóng)”問題。在21世紀(jì)，我國的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)成功與否，與“三農(nóng)”問題息息相關(guān)。比起工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，同樣將在中華民族走向偉大復(fù)興的新的歷史征程中，處于極其重要的位置。長期以來，就農(nóng)民而言，除了土地可算做是其有保障的生活來源外，其相關(guān)的社會(huì)公共服務(wù)和福利保障少之又少。因此，通過一系列的措施解決 “三農(nóng)”問題，以不斷增加農(nóng)民收入，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，必須成為政府工作的重點(diǎn)內(nèi)容。建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系，可以給予農(nóng)民均等的國民待遇，使他們能夠像城市居民一樣平等地享受社會(huì)保障，這也是解決“三農(nóng)”問題的最根本方案。

推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，有利于拉動(dòng)農(nóng)村內(nèi)需。近年來，為應(yīng)對(duì)全球性金融危機(jī)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)的沖擊，中央出臺(tái)了一系列擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的政策措施，把擴(kuò)大農(nóng)村需求作為拉動(dòng)內(nèi)需的關(guān)鍵舉措，但是由于農(nóng)民收入水平仍然偏低，且其收入具有較大的不確定性，擴(kuò)大農(nóng)村內(nèi)需仍有一定難度；更重要的是，農(nóng)村社會(huì)保障體系的不完善，致使農(nóng)民消費(fèi)信心較低，社會(huì)保障制度不健全，成為農(nóng)民消費(fèi)的后顧之憂。我國農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)雖然進(jìn)步很快，但與城市相比，差距還很大。農(nóng)戶保險(xiǎn)均以政策性保險(xiǎn)為主，非強(qiáng)制性保險(xiǎn)發(fā)展緩慢。參與各類保險(xiǎn)的農(nóng)戶比例較低，農(nóng)戶抵抗天災(zāi)人禍的能力非常有限，而參保率低則直接制約了農(nóng)戶獲取生產(chǎn)類和消費(fèi)類信貸的能力。因此，建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系，有利于農(nóng)民增收，有利于增強(qiáng)農(nóng)民的消費(fèi)信心，有利于拉動(dòng)農(nóng)村內(nèi)需和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。

推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，有利于降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。改革開放三十年來，中國在特定歷史條件下形成了不平衡的發(fā)展戰(zhàn)略。這種戰(zhàn)略，為中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)揮了極其重要的作用，但同時(shí)，由于利益分配失衡，社會(huì)群體之間的矛盾加劇而引發(fā)了一些社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起更大的社會(huì)責(zé)任，制定正確的發(fā)展戰(zhàn)略，以降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。戴維·伊斯頓認(rèn)為，政治系統(tǒng)與它所處環(huán)境中的其他系統(tǒng)的不同之處就在于，一個(gè)政治系統(tǒng)可以通過互動(dòng)為一個(gè)社會(huì)權(quán)威性地分配價(jià)值。當(dāng)代中國政治發(fā)展的價(jià)值取向即社會(huì)公平、政治正義和政治民主，其中社會(huì)公平處于首位。溫家寶總理曾經(jīng)說過：“社會(huì)公平正義，是社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。公平正義比太陽還要有光輝。”農(nóng)村社會(huì)保障體系在縮小城鄉(xiāng)差別，平衡地區(qū)利益，維護(hù)社會(huì)公平等方面，起著基礎(chǔ)性作用。因此，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，有利于降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，有利于保證農(nóng)村形勢穩(wěn)定，有利于保持整個(gè)社會(huì)的和諧大局。

二、當(dāng)前我國農(nóng)村社會(huì)保障體系存在的問題

農(nóng)村社會(huì)保障社會(huì)化程度偏低。自2009年下半年起，我國新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)開始進(jìn)入試點(diǎn)階段。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，采取社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本模式，和個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資方式，但在施行中發(fā)現(xiàn)，中青年參保率遠(yuǎn)低于中老年參保率。盡管地方政府鼓勵(lì)年輕人長期繳費(fèi)，但政策對(duì)年青農(nóng)民群體仍缺乏吸引力。此外，新農(nóng)保和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在制度上缺少銜接，影響了新農(nóng)保的普及。目前大部分農(nóng)村還未建立失業(yè)和工傷保險(xiǎn)體系，生育保險(xiǎn)也只是在少數(shù)地區(qū)施行。此外，黨和國家施行的惠民工程新農(nóng)合，在施行過程中也出現(xiàn)了一些新問題，由于醫(yī)院誘導(dǎo)醫(yī)療需求的趨勢不斷加強(qiáng)，一些地方出存在對(duì)農(nóng)民患者過度使用藥品、重復(fù)檢查、重復(fù)治療等不合理現(xiàn)象，加之其報(bào)銷程序過于復(fù)雜，影響了農(nóng)民繼續(xù)參保的積極性。

農(nóng)村社會(huì)保障資金籌措不足。農(nóng)村社會(huì)保障資金缺乏穩(wěn)定來源，社保資金來源比較單一且有限。按照民政部1992年印發(fā)的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》關(guān)于“堅(jiān)持以個(gè)人繳費(fèi)為主，集體和單位為輔，國家給予政策扶持的原則”的規(guī)定，國家和集體所體現(xiàn)的社會(huì)責(zé)任顯得過小。長期以來，我國各級(jí)財(cái)政將可用的資金大多集中于城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的建設(shè)上，而對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的投入則相對(duì)較少。財(cái)政對(duì)于農(nóng)村的投入相對(duì)較少，國家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投入只有城市的1／8，農(nóng)民人均占有國家社會(huì)保障投資的份額僅為城鎮(zhèn)居民的1／3，農(nóng)村社會(huì)保障資金短缺成為農(nóng)村社會(huì)保障體系中突出的問題。與此同時(shí)，由于農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)籌款困難，加之村級(jí)集體資金短缺，承擔(dān)能力有限，農(nóng)村社會(huì)保障基金來源渠道少，農(nóng)村社會(huì)保障能力嚴(yán)重不足。

農(nóng)村社會(huì)保障管理體制不夠健全。農(nóng)村社會(huì)保障工作存在多頭管理現(xiàn)象，導(dǎo)致其管理職能分散。如新農(nóng)保歸口地方勞動(dòng)保障部門，新農(nóng)合歸口地方衛(wèi)生部門，農(nóng)村低保、五保供養(yǎng)和醫(yī)療救助歸口民政部門，各部門之間缺乏聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，職能越位與缺位并存，致使一些政策在實(shí)施過程中，受眾多因素影響，保障效果大打折扣。部分險(xiǎn)種間尚未完全實(shí)現(xiàn)有效地銜接，造成重復(fù)參保和轉(zhuǎn)移接續(xù)困難等問題。部分地區(qū)由于老農(nóng)保問題復(fù)雜，新農(nóng)保推進(jìn)工作量大，還存在老農(nóng)?；鹕形崔D(zhuǎn)入新農(nóng)保的問題。按照國際通行做法，社會(huì)保障基金的征繳、管理和使用應(yīng)分權(quán)管理，并實(shí)行收支兩條線管理，各司其職，互相監(jiān)督，以保證基金的正常運(yùn)行，但我國農(nóng)村社會(huì)保障基金在大多數(shù)地方是集征繳、管理與使用權(quán)于一身，影響了工作效率和透明度。

三、構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系的進(jìn)路

建立政府、集體和農(nóng)戶三方合理的籌資機(jī)制。國際經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)村社會(huì)保障離不開公共財(cái)政支持。目前，全世界有162個(gè)國家和地區(qū)建立了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其中70個(gè)國家或地區(qū)包含了全部農(nóng)村人口。德國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的2／3源于參保農(nóng)民的保險(xiǎn)稅和政府補(bǔ)貼，日本實(shí)行城鄉(xiāng)一體的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其基礎(chǔ)養(yǎng)老金按照責(zé)任共擔(dān)原則，國家至少負(fù)擔(dān)1／3，并列入政府財(cái)政預(yù)算。因此，我國農(nóng)村社會(huì)保障的主體責(zé)任應(yīng)由財(cái)政承擔(dān)，在投入總量上應(yīng)隨財(cái)政收入的增長而同步增長，并做到專款專用。政府投入部分可通過開征社會(huì)保障稅、遺產(chǎn)稅、贈(zèng)予稅、特殊消費(fèi)稅，發(fā)行社會(huì)保障彩票，土地出讓純收益、土地儲(chǔ)備增值收益以及部分國有資產(chǎn)增值收益解決。同時(shí)，集體也應(yīng)成為籌資的重要主體。集體承擔(dān)的部分主要來自鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦產(chǎn)業(yè)的利潤及集體經(jīng)濟(jì)的積累等，包括出讓、出租集體建設(shè)用地使用權(quán)，承包地經(jīng)營權(quán)所取得的土地收益等。應(yīng)鼓勵(lì)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)對(duì)新農(nóng)合給予一定的資金支持，對(duì)其出資實(shí)行稅前列支。農(nóng)戶自籌部分可詳細(xì)分為多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，由農(nóng)民根據(jù)自己的繳費(fèi)能力和保障需求自主選擇。對(duì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)且無力交納保費(fèi)的農(nóng)民，可使其以產(chǎn)品換保障，即指定以糧棉油等大宗農(nóng)產(chǎn)品和其他農(nóng)產(chǎn)品繳納保費(fèi)的方法，來建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

完善分類分層的農(nóng)村社會(huì)保障體系。完善分類分層的農(nóng)村社會(huì)保障體系，有利于保障農(nóng)民利益。首先，完善作為社會(huì)保障最基本防線的最低生活保障制度，加大中央和省級(jí)財(cái)政支持農(nóng)村低保特別是對(duì)貧困地區(qū)籌資的支持力度，減少地方配套比例，逐步提高保障標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)做到應(yīng)保盡保，努力為農(nóng)村低保對(duì)象提供公益性崗位，促進(jìn)低保家庭勞動(dòng)就業(yè)，對(duì)低保對(duì)象實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，避免養(yǎng)懶人現(xiàn)象的產(chǎn)生。其次，完善農(nóng)村醫(yī)療保障制度，積極引導(dǎo)農(nóng)民群眾參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，增加定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)各定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)展開競爭，提高醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量，嚴(yán)格執(zhí)行醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目指導(dǎo)價(jià)和收費(fèi)項(xiàng)目許可制，有效控制醫(yī)療費(fèi)用不合理增長現(xiàn)象，以杜絕住院統(tǒng)籌基金的不合理支出。再次，完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，按照全覆蓋的要求，加快推進(jìn)新農(nóng)保制度，構(gòu)建中央和地方政府之間合理的財(cái)政補(bǔ)貼模式，逐步提高財(cái)政直接補(bǔ)貼居民參保費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)，完成新農(nóng)保對(duì)農(nóng)村適齡人群的全覆蓋。最后，健全低收入家庭專項(xiàng)救助制度，對(duì)患費(fèi)用較高病種的患者加強(qiáng)救助，防止農(nóng)民因病致貧或因病返貧。結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，加大社會(huì)幫扶力度，統(tǒng)籌解決殘疾人危房改造、災(zāi)民危房重建、重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象住房難等問題。對(duì)低收入家庭子女采取減免學(xué)費(fèi)，提供生活補(bǔ)助等救助措施。

完善農(nóng)村社保資金安全管理與保值增值制度體系。農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立，離不開科學(xué)安全的社保資金管理。一方面，應(yīng)進(jìn)一步明確農(nóng)村社會(huì)保障信息公示和披露的方式及程序，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，對(duì)各項(xiàng)社會(huì)保障資金加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線管理辦法，并實(shí)行專賬核算，專戶存儲(chǔ)，?？顚Ｓ?。積極探索家庭收入財(cái)產(chǎn)核定機(jī)制和全國異地協(xié)查合作機(jī)制，有效預(yù)防和控制農(nóng)村社保資金管理和使用的違規(guī)行為。加快建立全國統(tǒng)一的社會(huì)保障信息平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)資金流向的實(shí)時(shí)監(jiān)控，確保社保資金安全。另一方面，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障資金的保值增值。據(jù)國際勞工組織提供的資料，允許社會(huì)保障基金投資的國家，其保險(xiǎn)基金的投資比例一般為：公司股票60%，公司債券17%，政府債券6%，短期貸款3%，抵押貸款11%，房地產(chǎn)投資3%。因此，需科學(xué)合理地對(duì)保險(xiǎn)基金周轉(zhuǎn)金進(jìn)行測算，以使社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)將更多的社?；鸪恋聿糠旨{入增值計(jì)劃。在保證資金安全性的基礎(chǔ)上，應(yīng)突破以銀行存款和購買國債為唯一投向的限制，嘗試進(jìn)行資金合理組合和最大增值的市場化運(yùn)作。在目前我國資本市場發(fā)育不成熟的情況下，社保資金增值可著重考慮實(shí)業(yè)投資，以最大化實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值。

完善城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的有效銜接。我國目前正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，考慮到大量農(nóng)村勞動(dòng)力未來將轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，因此，未來社會(huì)保障體系既要解決好進(jìn)城農(nóng)民社會(huì)保障的銜接問題，又要解決好留守農(nóng)民的社會(huì)保障問題，因此，必須堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，在制度設(shè)計(jì)、保障模式等方面，應(yīng)充分考慮其未來與城鎮(zhèn)社會(huì)保障統(tǒng)一制度、政策銜接等問題。首先，應(yīng)考慮在新農(nóng)保試點(diǎn)的地區(qū)，將老農(nóng)保與新農(nóng)保進(jìn)行整合，在參保人員達(dá)到可以領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡時(shí)，使其參加老農(nóng)保的權(quán)益與新農(nóng)保權(quán)益合并疊加計(jì)算，并在養(yǎng)老金待遇中予以體現(xiàn)。其次，完善新農(nóng)合報(bào)銷與醫(yī)療救助的一站式服務(wù)，使之前分屬民政部門與衛(wèi)生部門的工作合并，以有效提高新農(nóng)合和醫(yī)療救助資金的使用率和覆蓋面。再次，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和老年人生活補(bǔ)助、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助等方面，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。最后，構(gòu)建農(nóng)村基層綜合性社會(huì)保障管理服務(wù)平臺(tái)，做好新農(nóng)保與返鄉(xiāng)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接，通過多種途徑，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)制度全覆蓋。

［1］林毅夫.中國經(jīng)濟(jì)專題［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2008.