公民參與公共政策制定的限制因素及解決途徑

馬骦

（東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 123117）

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和民主政治的不斷推進(jìn)，公民參與公共政策的制定和執(zhí)行已經(jīng)成為社會(huì)主義民主政治發(fā)展的必然要求。目前，我國(guó)公共政策制定過(guò)程中公民參與的渠道與機(jī)制、需求與能力、廣度與深度、效果及影響都有了極大的改善。但是，現(xiàn)實(shí)生活中仍然存在著公眾態(tài)度冷漠、被動(dòng)，參與機(jī)制不完善、溝通渠道不暢通、公眾參與的制度化、組織化水平不高等問(wèn)題。因此，分析我國(guó)公共政策制定中公民參與的限制因素，并思考其解決途徑，進(jìn)而推進(jìn)公眾有效參與仍是一個(gè)值得探討的問(wèn)題。

一、公民參與公共政策制定的理論根源

（一）治理理論

治理理論的興起是公民參與公共政策過(guò)程的理論背景之一，雖然學(xué)術(shù)界對(duì)治理理論的認(rèn)知尚未達(dá)成共識(shí)，但全球治理委員會(huì)對(duì)“治理”這一概念所做出的解釋還是獲得了比較廣泛的認(rèn)同，治理是各種公共的或是私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或是不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。我國(guó)學(xué)者陳振明也依據(jù)西方學(xué)者的治理理論對(duì)其進(jìn)行了整理、分類，把有關(guān)治理的各種代表性定義歸結(jié)為三種途徑——政府管理、公民社會(huì)、政府與公民社會(huì)合作。［1］治理理論以平等、自由、公民權(quán)利等傳統(tǒng)觀念為價(jià)值基礎(chǔ)，凸顯了當(dāng)代公共管理的精髓——強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利，強(qiáng)調(diào)公共利益。治理理論的興起是民主理念在當(dāng)代政治生活中的復(fù)興與擴(kuò)展，［2］它與公民參與公共政策過(guò)程的價(jià)值訴求不謀而合，并從某種角度上解釋了公民參與的合理性和重要性。

（二）民主理論

民主理論一直是西方政治學(xué)研究和關(guān)注的焦點(diǎn)，古往今來(lái)的眾多學(xué)者都積極地描繪了自己心目中理想民主的藍(lán)圖，對(duì)于民主的尊重和向往已經(jīng)成為一種普世的價(jià)值理念，然而幾乎所有有關(guān)民主的理論都承認(rèn)這樣一個(gè)事實(shí)，即公民參與政治是每個(gè)公民不可剝奪的基本權(quán)利。正如科恩在《論民主》中所闡述的那樣，民主是這樣一種社會(huì)管理體制，在這一體制中，社會(huì)成員大體上都可以直接地或間接地參與或能夠參與影響全體成員的決策。［3］可見(jiàn)，公民參與公共政策過(guò)程是民主理論的關(guān)鍵要素，也正是民主賦予了這種公民參與的權(quán)利，為其奠定了合法性基礎(chǔ)。

二、公民參與公共政策制定的現(xiàn)狀

（一）公民參與公共政策制定的意識(shí)增強(qiáng)

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的公共管理體制已經(jīng)發(fā)生了深刻的變革，隨著政治民主化、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的不斷推進(jìn)，社會(huì)關(guān)系格局也發(fā)生了重大變化。這些不僅切實(shí)改變著每個(gè)公民的原有觀念和行為方式，還不斷增強(qiáng)著公民的民主參與意識(shí)以及法律觀念，促使社會(huì)各主體紛紛參與到國(guó)家的政治生活之中，這主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

第一，公民參與的法律制度日益完善、途徑日益增多。其表現(xiàn)為：除了我國(guó)根本的人民代表大會(huì)制度、多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度外，還逐步建立和完善了民主協(xié)商制度、聽(tīng)證制度、信息公開(kāi)制度、民意測(cè)驗(yàn)制度等新的公民參與制度。

第二，公民參與法律保障日益健全。我國(guó)憲法已為公民參與民主提供了制度化、規(guī)范化的準(zhǔn)則，公民可依法自主地參與公共政策活動(dòng)，行使權(quán)力。

第三，公民參與的自主性不斷提高。在當(dāng)今社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)打破了原有的利益格局，利益原則開(kāi)始被引入社會(huì)生活，追求正當(dāng)個(gè)人利益的行為也獲得了社會(huì)的普遍支持。在此背景下，公民的民主參與意識(shí)日漸增強(qiáng)，參與的積極性、自主性也隨之不斷提高。

第四，公民參與的深度與廣度日益擴(kuò)展。近年來(lái)，從物質(zhì)文明到精神文明，從行政立法到行政行為，從制度性參與到非制度性參與，公民參與政策制定、實(shí)施與評(píng)估的深度與廣度都在不斷增加。

（二）我國(guó)公民參與公共政策制定的現(xiàn)實(shí)困境

雖然我國(guó)公民參與公共政策制定有了很大進(jìn)步，但由于歷史和現(xiàn)實(shí)原因，還面臨著許多現(xiàn)實(shí)困境。

首先，公民自身存在的問(wèn)題。這主要體現(xiàn)在：第一，公民參與的主動(dòng)性、參與意識(shí)仍有待提高，一方面，經(jīng)常參與政治活動(dòng)的公民數(shù)量和參與次數(shù)仍較少，另一方面，不同地域和階層的公民參與意識(shí)存在較大差異。第二，公民參與能力不足，對(duì)公共政策制定的過(guò)程缺乏了解，對(duì)政治運(yùn)行的過(guò)程及規(guī)范也缺乏認(rèn)識(shí)。第三，公民參與的組織化水平不高、程度不均衡，諸多代表強(qiáng)勢(shì)集體的公眾組織相對(duì)較為發(fā)達(dá)，相反，越是弱勢(shì)的群體，其組織程度也越低，甚至只能依靠秉持社會(huì)正義，難以發(fā)出自己的聲音。

其次，政策制定者存在的問(wèn)題?？梢詺w結(jié)為以下幾方面：第一，行政人員民主意識(shí)淡薄，官本位思想仍大行其道，這導(dǎo)致許多行政人員排斥公民的政治參與。第二，強(qiáng)勢(shì)利益團(tuán)體對(duì)政策制定發(fā)揮著較大影響，弱勢(shì)群體在公共政策制定的過(guò)程中的權(quán)益往往難以得到有效保障。第三，公民參與的相關(guān)制度建設(shè)滯后，且參與渠道不暢通。目前我國(guó)正式且合法的公民參與渠道只有兩類：一類是公民通過(guò)選舉人大代表和政協(xié)委員參與政策制定，這也是公民政治參與的最主要渠道；第二類是諸如聽(tīng)證會(huì)制度、信訪制度、市長(zhǎng)信箱等輔助性渠道。然而，人大參與受到制約、公民聽(tīng)證會(huì)作用難以發(fā)揮、社團(tuán)參與受限、信訪制度可行性不高、網(wǎng)絡(luò)以及非制度化參與無(wú)序等問(wèn)題都嚴(yán)重阻礙了公共政策制定過(guò)程中公民參與的良性運(yùn)行。另外，在公民的非制度化參與中，還存在著參與動(dòng)機(jī)“狹隘”、參與手段非理性和極端化、參與過(guò)程無(wú)序化以及參與效果差等嚴(yán)重問(wèn)題，影響社會(huì)穩(wěn)定和政治有序運(yùn)行。

三、制約公民參與公共政策制定的原因分析

（一）政策環(huán)境的限制

從經(jīng)濟(jì)上來(lái)看，現(xiàn)代意義上的政治文明和公民參與是社會(huì)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的產(chǎn)物，目前我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平必然會(huì)對(duì)公民參與產(chǎn)生一定的制約。首先是物質(zhì)生活、交通、通訊條件的制約，其次是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡和不充分。從社會(huì)政治上來(lái)看，政治參與的制度建設(shè)尚不完善，同時(shí)政治體制改革相對(duì)滯后，都阻礙了公民的政治參與。從文化上來(lái)看，在我國(guó)幾千年的歷史長(zhǎng)河中，封建政治的倫理綱常在相當(dāng)一部分的民眾心里積淀成為“權(quán)威崇拜”、“清官思想”、“與世無(wú)爭(zhēng)”等復(fù)雜的、以小農(nóng)意識(shí)為標(biāo)志的政治意識(shí)、政治行為。［4］甚至在改革開(kāi)放以后，我國(guó)仍有許多民眾尚不知“公民參與”為何物，更不必說(shuō)獨(dú)立完成參與過(guò)程，這種文化根源無(wú)疑對(duì)我國(guó)公共政策制定中公民參與的良性發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重束縛。

（二）公民自身的限制

這主要體現(xiàn)在公民參與能力不足。在當(dāng)今社會(huì)中，我國(guó)有很大一部分公民仍然體現(xiàn)出政治覺(jué)悟不高、政治參與意識(shí)淺薄等特點(diǎn)，再加上缺乏有效公民參與所必需的政治素質(zhì)，致使公民參與公共政策制定的過(guò)程凸顯出了參與能力較差，參與效率低下等問(wèn)題。

（三）政策制定者的限制

我國(guó)當(dāng)前公共政策制定的模式是由政府精英代替人民進(jìn)行利益的綜合與表達(dá)，由于傳統(tǒng)官僚行政理念的限制，在公共政策制定過(guò)程中公民參與往往無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有作用，于是，在現(xiàn)實(shí)決策過(guò)程中便形成了這樣一種非理性的局面：執(zhí)政黨往往大包大攬，政府作為公共政策主體的地位不夠突出，使其難以發(fā)揮公共政策制定者的主動(dòng)性；各級(jí)人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議參與公共政策過(guò)程不夠深入，其對(duì)公共政策的審議、監(jiān)督、評(píng)價(jià)作用不到位；民間法人組織、利益集團(tuán)和公民個(gè)人還難以在公共政策參與中明確自己的位置。［5］

四、完善我國(guó)公民參與公共政策制定的對(duì)策

（一）優(yōu)化公共政策環(huán)境

首先，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展。公民參與的推動(dòng)力主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展能完善公民參與所需要的交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，二是能夠提高國(guó)民生活水平和受教育程度，進(jìn)而增強(qiáng)公民政治參與的意識(shí)和能力。其次，進(jìn)行政治體制改革，逐步實(shí)現(xiàn)公民參與公共政策制定的制度化、程序化和規(guī)范化。一方面，必須在國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)內(nèi)部構(gòu)建科學(xué)的分工制約關(guān)系，以此克服官僚主義作風(fēng)和腐敗現(xiàn)象；另一方面，需要保障公民有效參與的機(jī)制、途徑和方式，從而不斷激發(fā)公民參與的積極性與自主性。最后，積極建設(shè)、完善參與型的政治文化，增強(qiáng)公民主體意識(shí)，引導(dǎo)公民參與國(guó)家政治事務(wù)。

（二）強(qiáng)化公民參與意識(shí)，提高公民參與能力

歸根結(jié)底，公民參與公共政策制定是離不開(kāi)每個(gè)公民自身意識(shí)的支撐與驅(qū)動(dòng)的。因此，只有不斷提升公民的政治參與素質(zhì)與能力，才能使每個(gè)公民更加有效地參與到公共政策制定的過(guò)程中來(lái)，具體可通過(guò)以下三個(gè)途徑。

一是要加大對(duì)公民的教育培訓(xùn)力度，通過(guò)教育的途徑使公民自身的政治素質(zhì)和文化素質(zhì)得到提高，使其能夠更有效地參與政治活動(dòng)。二是要推進(jìn)政治文化建設(shè)，傳播并普及政治知識(shí)，這包括政治制度、公共政策制定過(guò)程、參與的程序等相關(guān)知識(shí)。三是要在公民對(duì)相關(guān)政治知識(shí)有所了解的基礎(chǔ)之上，重點(diǎn)培養(yǎng)公民政治參與的技能。讓公民懂得如何按照法律和制度原則來(lái)參與公共政策的制定，如何通過(guò)有序參與、靈活運(yùn)用權(quán)利來(lái)實(shí)現(xiàn)自身合法利益，保證公民理性參與政策制定。

（三）政府治理變革：構(gòu)建服務(wù)型政府

政府是公共政策的主要制定者，在公民參與的過(guò)程中扮演著至關(guān)重要的角色，因此，為推進(jìn)公共政策制定的民主化，政府必須做到以下幾點(diǎn)：第一，確立有限政府和共同治理的理念，充分認(rèn)識(shí)公民在公共政策制定中的主體地位，廣泛聽(tīng)取公民意見(jiàn)。第二，完善公民參與公共政策制定的制度設(shè)計(jì)，保障公民知情權(quán)，推進(jìn)政府政務(wù)公開(kāi)，為其開(kāi)辟更廣泛的政治參與渠道，并加快政府回應(yīng)機(jī)制的建設(shè)。第三，正確引導(dǎo)和規(guī)范公民參與。

公民參與公共政策制定既是當(dāng)今世界民主政治發(fā)展的大勢(shì)所趨，亦是我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)與和諧社會(huì)發(fā)展的必然要求。作為民主政治的重要標(biāo)志之一，公民參與應(yīng)當(dāng)也必須要體現(xiàn)在公共政策制定的過(guò)程之中，這不僅能夠幫助化解我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型中積累的一些矛盾和問(wèn)題，還有助于形成政府與公民的良性互動(dòng)。

然而，由于一些歷史因素和現(xiàn)實(shí)條件的限制，當(dāng)前我國(guó)一時(shí)還無(wú)法對(duì)國(guó)家現(xiàn)行的政治制度進(jìn)行閃電式變革，公民參與公共政策制定的其他諸多客觀條件也不可能一蹴而就。因此，完善我國(guó)公共政策制定中的公民參與必然是一個(gè)循序漸進(jìn)、動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程，依然任重而道遠(yuǎn)。

［1］陳振明.公共管理學(xué)：一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003.

［2］（英）戴維·赫爾德.民主的模式［M］.燕繼榮，等.譯.北京：中央編譯出版社，1998.

［3］（美）科恩.論民主［M］.聶崇信，朱秀賢，譯.北京：商務(wù)印書館，1988.

［4］張金馬.公共政策分析：概念·過(guò)程·方法［M］.北京：人民出版社，2004.

［5］劉熙瑞.公共管理中的決策與執(zhí)行［M］.北京：中共中央黨校出版社，2003.