計劃生育社會撫養(yǎng)費征收和管理問題研究

張 琴

社會撫養(yǎng)費征收是當前計劃生育工作中的一個難點。由于種種因素的影響，社會撫養(yǎng)費征收難度大，到位率偏低。破解“征收難”是擺在理論研究和計劃生育實務部門面前的一個難題，同時也是一個迫切需要解決的問題。

一、計劃生育社會撫養(yǎng)費征收概述

2000年 3月中共中央、國務院《關于加強人口與計劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》中首次提出了“社會撫養(yǎng)費”的概念。征收社會撫養(yǎng)費是指為調節(jié)自然資源的利用和保護環(huán)境，適當補償政府的社會事業(yè)公共投入，而對不符合法定條件生育子女的公民征收的費用［1］。

2002年9月1日實施的 《中華人民共和國人口與計劃生育法》第一次把“征收社會撫養(yǎng)費”明確寫入法律條文。征收社會撫養(yǎng)費的法理基礎何在？作為世界第一人口大國，我國把計劃生育政策上升到基本國策的高度，在憲法中規(guī)定計劃生育是公民的一項基本義務。公民違法生育，客觀上給社會資源帶來一定的負擔，損害了社會的公共利益和他人的合法權益。基于一種公平的需要，應要求違法生育者給予國家、社會、他人必要的補償。這是對違反計劃生育法定義務者追究責任的一種方式。以此，加大違法者的違法成本，達到教育當事人和群眾的目的。

關于社會撫養(yǎng)費的性質曾經在法學界引起爭論，主要有“行政處罰論”和“行政征收論”兩種觀點。前者認為社會撫養(yǎng)費屬于行政處罰，后者認為社會撫養(yǎng)費屬于行政征收，是一種對社會的經濟補償［2］109。筆者認為，兩者的主要區(qū)別在于前者重在懲罰，后者重在補償?！度丝谂c計劃生育法》以法律的形式確立社會撫養(yǎng)費屬于行政征收行為，從理論上講有其合理性。因為，社會撫養(yǎng)費的重點不在于懲戒未履行相應義務的行為，而在于因為相對人的超生行為加重了社會公共負擔，行政機關要求其承擔相應的補償責任。

二、我國計劃生育社會撫養(yǎng)費征收的現狀分析

（一）法律規(guī)定的現狀：征收標準不統(tǒng)一

我國的計劃生育社會撫養(yǎng)費征收標準可以概括為“地區(qū)有別，城鄉(xiāng)有別”。由于各地經濟和社會發(fā)展具有差異性，社會撫養(yǎng)費的征收標準也因地而異。有的地方規(guī)定了征收社會撫養(yǎng)費的區(qū)間（倍數）。例如，目前北京對超生所收取的社會撫養(yǎng)費標準是北京市居民人均年收入的三到八倍。江蘇則規(guī)定，多生育一個孩子的，按照基本標準的四倍繳納社會撫養(yǎng)費；多生育二個以上孩子的，社會撫養(yǎng)費的標準提高到基本標準的五至八倍。也有的地方規(guī)定了征收的具體數額。如黑龍江規(guī)定，違規(guī)生育第一胎的，城鎮(zhèn)居民繳納五千元以上一萬元以下、農村居民繳納三千元以上五千元以下社會撫養(yǎng)費；生育第二胎的，社會撫養(yǎng)費的征收標準為城鎮(zhèn)居民繳納三萬元以上六萬元以下、農村居民繳納一萬元以上三萬元以下；生育第三胎及其以上的，征收標準就提高到城鎮(zhèn)居民繳納六萬元以上十二萬元以下，農村居民繳納三萬元以上六萬元以下。規(guī)定“征收區(qū)間（倍數）”和“征收數額”這兩種模式相比較而言，前者彈性更大、適應性更廣。因為，若考慮經濟發(fā)展、收入增加、物價上漲等因素，僅規(guī)定某個具體數額有時會呈現出一定的滯后性，體現不出當事人收入差異對應繳社會撫養(yǎng)費的影響。實踐中，規(guī)定“征收區(qū)間（倍數）”這種模式能體現出收入差異對應繳社會撫養(yǎng)費的影響。名人、富人超生，往往會帶來更高的社會關注度。當事人收入越高，所要繳納的社會撫養(yǎng)費就“水漲船高”。如：湖南省曾經對某礦主開出了高達130萬元的 “三湘第一罰單”；隨后是浙江省、安徽省分別對某富翁、某私營企業(yè)主征收了168萬元、60萬元的社會撫養(yǎng)費［3］。2014年初江蘇省無錫市濱湖區(qū)計生局作出的一項征收決定總金額達到748萬余元，創(chuàng)下了社會撫養(yǎng)費的新高。

（二）征收實際：難度較大、不易到位

對相關公民征收社會撫養(yǎng)費這項工作的現實情況是：超生者主動繳納比例低，計生部門征收到位率低，人民法院受理社會撫養(yǎng)費征收案件總量上升但執(zhí)結率低。

計劃生育社會撫養(yǎng)費征收難主要有以下兩個原因：一是從計劃生育工作的特殊性看，計劃生育行政執(zhí)法工作內容繁多，一些地方執(zhí)法人員編制不足。執(zhí)法工作經費不足，導致征收工作步履艱難。從征收的實踐看，絕大多數案件需要上門催繳，繳款人又多為農村人口，違法懷孕或生育一般比較隱蔽，這些因素增加了執(zhí)法成本。另外，隨著近年來經濟的發(fā)展、城鄉(xiāng)交流的日益密切，我國的流動人口呈迅猛增長態(tài)勢，也在客觀上加大了社會撫養(yǎng)費的征收難度。再則，隨著法治意識的普及，以前很“有效”的一些暴力性的強制手段如拆房扒屋、牽牛趕羊已不適用，計生部門需要改進執(zhí)法思維，應對征收難的挑戰(zhàn)。二是從超生者的角度看，有一部分當事人從主觀上千方百計逃避征收。他們違法生育后，有的玩起“躲貓貓”，有的干脆流動到外地，計生部門難以查找追繳。還有部分富裕的當事人早已準備好超生的各種準備，如轉移財產、制造虧損假象來逃避責任。當計生部門或是法院調查取證時，許多時候都找不到超生行為人。相關當事人一般與非法生育行為人系親屬好友等，也不予配合。因此，征收難以落實。當然，從客觀上看，部分違法生育行為人的家庭經濟情況非常困難，也是導致了社會撫養(yǎng)費征收困難的一大原因。

社會撫養(yǎng)費征收不到位的后果是不容忽視的。主要表現在：一是因超生帶來的社會負擔得不到應有得補償，無法體現社會公平；二是嚴重損害了法律法規(guī)的嚴肅性，案件得不到執(zhí)行或執(zhí)行不到位，致使人民群眾對法律失去信心；三是助長了“逃生”和恃富超生現象的發(fā)生，某些逃避征收的行為甚至還被某些群眾效仿，嚴重影響到計劃生育政策的嚴肅性。

三、改善計劃生育社會撫養(yǎng)費征收的建議

（一）統(tǒng)一認識，正確定位

征收社會撫養(yǎng)費究竟目的何在？從國家利益的角度來看，它是調控公民生育、控制人口過快增長的有效手段。長久以來，由于慣性思維，人們習慣于將征收社會撫養(yǎng)費看作調控人口數量的制勝法寶。這樣的認識是片面的。我們不妨把這項政策放在公民環(huán)境權的更大背景去分析。在人口總量過大的情況下，通過適當控制人口增長規(guī)模、合理調節(jié)人口結構與分布，達到人與自然的和諧發(fā)展，是維護每個公民生存與發(fā)展的基本需要。因此，對超生者征收社會撫養(yǎng)費，是維護公民環(huán)境權的應有之義［4］。可見，征收社會撫養(yǎng)不僅是調控生育的有效手段，也是保障公民環(huán)境權的必然體現。

（二）完善立法，統(tǒng)一標準

隨著經濟和社會的發(fā)展，城鄉(xiāng)間人口流動逐步增強，社會對公民的公共投入已不再局限于某一個固定的區(qū)域，我們應站在國家高度制定相對統(tǒng)一的征收原則。因此筆者建議在將來條件成熟時應統(tǒng)一立法，逐漸減少地區(qū)差異。

（三）嚴格執(zhí)法，科學執(zhí)法

關于征收社會撫養(yǎng)費的法定程序，現有的社會撫養(yǎng)費征收缺少《行政征收法》的支撐，又不能簡單地照搬《行政處罰法》的有關規(guī)定，相關立法尚不完備。將來的趨勢是要進一步規(guī)范征收程序，明確具體的操作程序，減少地方自由裁量空間并遏制跨地區(qū)規(guī)避現象，推動計劃生育行政執(zhí)法規(guī)范化。

在嚴格執(zhí)法的同時，需要處理好嚴格執(zhí)法和以人為本的關系。由于各地的自然條件有差異、經濟發(fā)展水平不一致，應本著實事求是的原則，結合當事人的實際經濟狀況、違法生育子女情節(jié)、所造成的社會影響等多種因素確定征收數額。

（四）改進司法，改善人民法院的強制執(zhí)行

社會撫養(yǎng)費的征收對象如果拒不繳納該如何對待？根據《人口與計劃生育法》的規(guī)定，由行政部門依法向人民法院申請強制執(zhí)行。法院要耐心做好被執(zhí)行人的思想工作，宣傳相關法律、法規(guī)，督促被執(zhí)行人自覺繳納。法院對以下幾種征收對象應加大執(zhí)行力度：一種是有履行能力的被執(zhí)行人，另一種是有履行能力卻故意逃避責任的被執(zhí)行人。法院應依法采用強制措施，通過查封、扣押、凍結、拍賣其財產的方式強制執(zhí)行，必要時可選用限制人身自由的強制措施，但一定要依法定條件和程序實施。目前，實踐中也不乏一些創(chuàng)新的方法。如計劃生育部門聯合當地法院組建計劃生育巡回法庭、計劃生育特別法庭或計劃生育非訴行政案件執(zhí)行局，通過合署辦公的方式提升征收到位率［5］。這些經實踐檢驗行之有效的方法，可適當推廣。

四、加強社會撫養(yǎng)費的監(jiān)督管理

征收社會撫養(yǎng)費固然要嚴格依法進行，但這并不是問題的全部。征收到的社會撫養(yǎng)費如何監(jiān)督管理，同樣是一個值得研究的問題。本文僅討論其中的幾個問題：

（一）社會撫養(yǎng)費的公開

公眾對社會撫養(yǎng)費的征收情況、使用情況關注度越來越高。如2012年7月11日，吳有水律師共向全國31個省級計生委、財政廳寄出了快遞，申請公開2012年度的全省社會撫養(yǎng)費征收及和審計情況。在31個省份中，10個給予了回復和提供相關的數據。根據吳有水收到的各省份人口計生委或財政部門的回復顯示，2012年度的部分省份社會撫養(yǎng)費數據為：四川24.501 4億元、福建20.768 6億元、重慶16.5億元、河南15.985 6億元、廣西8.632 1億元、湖北7.981 7億元、云南2.204 6億元、遼寧9 100.19萬元、吉林6 771萬元、海南2 498萬元。這10個省份總計達100億元左右［6］。吳有水已經向21個沒有公開具體數據的省份申請了行政復議。同時，筆者注意到，一些地方的官方數據存在嚴重“誤差”。如：2013年12月，廣東省衛(wèi)計委公布的數據顯示，2012年廣東省社會撫養(yǎng)費征收總額為14.56億元，而廣東省財政廳在給廣州市政協(xié)委員韓志鵬的有關答復中卻顯示，這一數字為26.13億元［7］。我們姑且不論具體數據如何，但有一點是無疑的，即除了涉及保密事項以外，社會撫養(yǎng)費的公開是依法行政的內在要求。行政主體在行使行政權力的過程中，應當依法將行政權力運行的依據、過程、結果向行政相對人和社會公開，從而使其知悉并有效參與和監(jiān)督行政權力的運行。

（二）社會撫養(yǎng)費的有效管理和合理使用

由于社會撫養(yǎng)費數額巨大，因此它的管理和使用是群眾的關注的問題之一。社會撫養(yǎng)費的管理應嚴格依法進行，如因管理不善引起資金流失或被挪用，必須追究相關人員的法律責任。如構成犯罪，則應追究其刑事責任，絕不姑息。例如，云南保山市騰沖縣騰越鎮(zhèn)人口和計劃生育服務中心職工馮恩波于2005年至2012年先后9次挪用社會撫養(yǎng)費共計128.510 5萬元，用于購買體育和福利彩票。騰沖縣紀委給予其開除黨籍處分，騰越鎮(zhèn)人民政府給予其行政開除處分，騰沖縣人民法院以挪用公款罪判處其有期徒刑15年［8］。當然，如何追回流失的社會撫養(yǎng)費，減少國家的損失也是一個值得思考的問題。也有學者建議應調整社會撫養(yǎng)費的管理使用機制，由上繳地方財政改為中央財政，切斷部分地區(qū)刻意追求征收數額的強大動力來源［9］211。關于社會撫養(yǎng)費的使用，必須遵循如下原則：一是社會撫養(yǎng)費必須要用來補償合法生育小孩的被占資源；二是社會撫養(yǎng)費必須要用于計生家庭的社會保障［10］169。具體來說，可以用于增加教育資源、成立教育基金等教育投入、醫(yī)療投入、增加對計生家庭的扶助、加大對計生家庭的獎勵力度，確保合理使用每一分錢。這樣才符合設立社會撫養(yǎng)費制度的初衷。

五、“單獨二孩”政策對社會撫養(yǎng)費征收的影響探討

近年來，人口老齡化危機、用工荒、“失獨家庭”的養(yǎng)老困境等新挑戰(zhàn)已讓中國經濟和社會發(fā)展面臨嚴峻危機。黨的十八屆三中全會提出 “堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策（下稱“單獨二孩”政策）”。 這是我國進入21世紀以來生育政策的重大調整完善?！皢为毝ⅰ闭邉荼貙ι鐣狃B(yǎng)費征收產生一定的影響。符合“單獨二孩”政策的家庭將被合法地排除出社會撫養(yǎng)費征收對象的范圍，社會撫養(yǎng)費征收的數額也會相應下降。這里需要注意幾個問題：一是“二孩”已經出生且已被征收社會撫養(yǎng)費的家庭可否要求返還？筆者認為，答案是否定的。根據“法不溯及既往”的原則，目前的法律規(guī)定并不能適用于其出臺前的行為。如果返還了，就意味著對遵守法律政策的人的不公平。二是在“單獨二孩”政策出臺前已經懷孕、在“單獨二孩”政策出臺前后分娩的家庭否需繳納社會撫養(yǎng)費？筆者認為，這類家庭將享受新政策的恩惠，不需繳納社會撫養(yǎng)費，但是需履行法定程序。目前各省也相繼出臺了相關法規(guī)。如《天津市人口與計劃生育條例》規(guī)定，一方是獨生子女的夫妻未經批準生育第二個子女的，按照符合規(guī)定未經批準生育第二個子女的條款征收社會撫養(yǎng)費?？傊?，要評估“單獨二孩”政策對社會撫養(yǎng)費征收的影響，注意政策實施的過渡與銜接。

社會撫養(yǎng)費雖不是萬能的，但在現階段卻有其存在的土壤。社會撫養(yǎng)費的征收與管理，既是計劃生育工作的一大重點，也是公眾關切的實際問題。只有從加強立法、規(guī)范執(zhí)法、改善司法等角度齊抓共管，才能把實踐中頗為棘手的征收工作做好。只有加強對社會撫養(yǎng)費的監(jiān)督管理，才能使社會撫養(yǎng)費發(fā)揮它應有的功能，為社會的發(fā)展與進步作出它應有的貢獻。

[1]國家人口計生委.為什么要征收社會撫養(yǎng)費[EB/OL].（2005-07-05）.[2009-05-10].http： //www.gov.cn/banshi/2005-07/05/content_12185.htm.

[2]湛中樂，伏創(chuàng)宇.社會撫養(yǎng)費法律性質考察：從若干相關行政、司法實踐而展開[J].法制與社會發(fā)展，2011（1）.

[3]鄧曄.撕開“超生罰款的面紗”[EB/OL].[2011-12-28].http：//www.publiclaw.cn/article/Details.asp?NewsId=2030.

[4]張胸寬，榮冬梅.論社會撫養(yǎng)費的證成：環(huán)境權的維度[J].山東科技大學學報：社會科學版，2006（12）.

[5]胡念飛.電白設“計生法庭”欲破 “執(zhí)法犯法”怪圈[N].南方日報，2010-4-28.

[6]黃雅熙.社會撫養(yǎng)費征收了多少 廣東省人計委拒絕公開[N].南方都市報，2013-8-23（1）.

[7]11 億多“誤差”哪里去了？ [N].現代快報，2013-12-27（3）.

[8]計生中心職工挪128萬社會撫養(yǎng)費買彩票[N].云南信息報，2014-1-3.

[9]高叢林.社會撫養(yǎng)費實踐功能的異化及校正[J].廣東社會科學，2012 （2 ）.

[10]楊慧麗，郭月喬.關于社會撫養(yǎng)費的幾點看法[J].法制與社會，2012（11 上）.