我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)典型模式比較研究

吳玲 周利秋

（東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，黑龍江哈爾濱 150030）

我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)典型模式比較研究

吳玲 周利秋

（東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，黑龍江哈爾濱 150030）

為切實(shí)了解我國農(nóng)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，探討三種典型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式——村集體推動的湯營模式、政府推動的溫江模式和企業(yè)拉動的臺源模式，分析各種模式的特征和問題，總結(jié)阻礙我國土地流轉(zhuǎn)的因素，提出當(dāng)前我國土地流轉(zhuǎn)過程中要規(guī)范政府行為、因地制宜選擇流轉(zhuǎn)模式、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、保護(hù)耕地、尊重農(nóng)民意愿。

土地承包經(jīng)營權(quán)；流轉(zhuǎn)模式；因素分析

一、引言

隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的推動作用逐漸減弱，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，推動農(nóng)地制度改革已迫在眉睫。國家對于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策不斷完善和健全，十七屆三中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，這是中國發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必經(jīng)之路。我國各地因地制宜探索形成了具有地區(qū)特色的重慶模式、南海模式、嘉興模式、成渝模式等農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式。學(xué)術(shù)界對此的研究主要集中在三個方面：一是從某一種具體流轉(zhuǎn)模式出發(fā)，探討其成功與不足。歐陽娟（2010）等對土地信托流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行研究，在規(guī)劃流轉(zhuǎn)流程并提出評價體系的基礎(chǔ)上，提出從完善法律體系、培養(yǎng)專業(yè)人才等方面加以完善。陳英（2005）、蔣占峰（2004）等探討農(nóng)地股份合作制的制度績效、存在問題，并提出多層次的對策建議。二是從某一具體地區(qū)出發(fā)，比較該地區(qū)流轉(zhuǎn)過程中的各種不同做法。肖軼等（2009）比較了重慶市長壽區(qū)和九龍坡區(qū)兩種不同模式的收益和風(fēng)險，并肯定了九龍坡區(qū)的“宅基地?fù)Q住房、承包地?fù)Q社會保障”模式。四川社會科學(xué)院課題組總結(jié)了成都市溫江區(qū)“兩股一改”模式的制度創(chuàng)新、理論價值及其發(fā)展趨勢。楊佳（2009）通過對于湖北省農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、影響因素的分析，認(rèn)為應(yīng)從穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)、提高租金、政府“有限而有效”的服務(wù)等角度完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。三是從影響流轉(zhuǎn)的某一因素出發(fā)探討其對流轉(zhuǎn)效果的影響。于傳崗（2011）認(rèn)為地方政府主導(dǎo)型的土地流轉(zhuǎn)中，要培育多元農(nóng)地流轉(zhuǎn)競爭模式、規(guī)范地方官員行為、取締土地財政。盛利（2009）、蘇紀(jì)濤（2011）、邊盛軍（2012）認(rèn)為能否切實(shí)保障糧食安全是流轉(zhuǎn)成功與否的關(guān)鍵因素。

綜觀上述農(nóng)地流轉(zhuǎn)研究成果，多為縱向針對某一模式、某一地區(qū)或某一因素的分析，很少涉及多種模式、多因素的綜合比較。本文期望能夠在此方面形成理論補(bǔ)充，以政府行為、流轉(zhuǎn)方式、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)、耕地保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高為要素條件，對比分析并評價其在各種典型流轉(zhuǎn)模式中的作用和對流轉(zhuǎn)效果的影響。

二、我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)典型模式分析

一般從流轉(zhuǎn)主體角度分析，認(rèn)為廣大農(nóng)民、村集體、各級政府的推動和工商業(yè)主的拉動是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的動因[1]。廣大農(nóng)民推動的流轉(zhuǎn)一般指沒有政府或集體組織參與條件下，農(nóng)戶間或農(nóng)戶與企業(yè)間通過親緣關(guān)系或市場機(jī)制自由配置土地的流轉(zhuǎn)模式[2]。這種模式很難實(shí)現(xiàn)大面積的土地規(guī)模經(jīng)營和增加農(nóng)民收入的目標(biāo)，屬于土地流轉(zhuǎn)的原始形式，難以形成具體流轉(zhuǎn)模式。因此，本文選取具有典型性的三種流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行比較分析，分別是村集體推動的湯營模式、政府推動的溫江模式、企業(yè)拉動的臺源模式。

（一）村集體推動的湯營模式

村集體推動的土地流轉(zhuǎn)模式是指以農(nóng)民進(jìn)行流轉(zhuǎn)的強(qiáng)烈愿望和要求為前提，以土地規(guī)模經(jīng)營、增加農(nóng)民收入為目的，以成立股份公司、實(shí)行農(nóng)地股份合作制等方式為途徑的土地流轉(zhuǎn)模式。這種模式完全堅持自愿流轉(zhuǎn)原則，土地承包權(quán)性質(zhì)不變，最具代表性的是成都市湯營模式。

在流轉(zhuǎn)方式上，湯營模式采取的是農(nóng)地股份制。即以土地整理和綠色食品示范基地落戶該村為契機(jī)，農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股組建湯營農(nóng)業(yè)有限公司，公司采用農(nóng)地股份合作制方式，股本金由農(nóng)民的承包土地、村集體土地整理新增土地、國有獨(dú)資企業(yè)邛崍市興農(nóng)投資公司注資三部分構(gòu)成。公司制定相關(guān)章程，選舉產(chǎn)生董事會、監(jiān)事會和董事長，通過給入股農(nóng)民發(fā)放股權(quán)證的方式確認(rèn)其股東身份。

這種模式以農(nóng)民實(shí)行規(guī)模生產(chǎn)的強(qiáng)烈要求為典型特征，一般在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、大中城市邊緣地區(qū)的農(nóng)村實(shí)行。這些地區(qū)的共同特征是土地肥沃、交通便利、城市化和工業(yè)化水平較高，但人多地少、土地撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重。湯營村人均耕地面積不足1畝（1畝=0.0667公頃），耕種土地收益較低，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民多數(shù)外出打工，但務(wù)工收入不高。2004年，在浙江臺州種植大戶規(guī)?；?、市場化、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營高收益的示范作用下，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民意識到土地集中提高收益的廣闊前景，紛紛要求村集體組織帶頭走規(guī)模經(jīng)營道路。湯營農(nóng)業(yè)有限公司成立3年后，自愿入股村民達(dá)到823戶，占總數(shù)的77%，入股土地2 070畝，占總數(shù)的80%[3]。

湯營模式的積極意義。第一，政府有力支持，企業(yè)成長為獨(dú)立市場主體。企業(yè)成立之初，政府給予政策和資金支持，待企業(yè)獲得穩(wěn)定收益后，回購政府注資的股份，獨(dú)立參與市場競爭，政府在企業(yè)運(yùn)營中不再擔(dān)任角色。政府履行了規(guī)范秩序、提供服務(wù)以及培育股份制企業(yè)成為獨(dú)立市場競爭主體之職責(zé)。第二，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，促進(jìn)生產(chǎn)效率的提高。農(nóng)民將土地入股之后，使土地的社會保障功能與生產(chǎn)要素功能有效分離，由股份公司統(tǒng)一組織生產(chǎn)，規(guī)劃土地使用。湯營公司先后建設(shè)了西瓜規(guī)范化種植、大棚食用菌種植、優(yōu)質(zhì)糧油基地等多個增收項(xiàng)目，成立瓜果加工廠、食品公司等，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。第三，壯大集體經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入。據(jù)統(tǒng)計，2011年湯營公司實(shí)現(xiàn)銷售收入800萬元，凈收益70萬元，留足35萬元的再生產(chǎn)資金后，村民分紅17.5萬元，村集體分紅與興農(nóng)公司留給村集體的分紅共計20多萬元[4]。通過股權(quán)量化，農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了土地作為財產(chǎn)的財產(chǎn)性收入。農(nóng)民以承包土地入股后，所得收入由三部分組成：一是保底收入。入股土地每年每畝保底收入800斤黃谷。二是入股紅利。2008年種植業(yè)每畝入股土地除保底外獲得現(xiàn)金分紅60元；養(yǎng)殖業(yè)每股現(xiàn)金分紅110元。三是工資收入。本村農(nóng)民進(jìn)入公司就業(yè)，平均每人每年工資收入6 000元[5]。湯營村農(nóng)民人均純收入從2005年流轉(zhuǎn)前的4 320元增長到2011年的8 335元，增長近1倍[4]。第四，提高農(nóng)業(yè)科技水平，有利于保護(hù)土地。農(nóng)民進(jìn)入企業(yè)成為產(chǎn)業(yè)工人后，接受企業(yè)統(tǒng)一的勞動技能培訓(xùn)，逐步掌握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營技術(shù)，有利于新品種、新技術(shù)的推廣應(yīng)用，有利于科學(xué)使用化肥、農(nóng)藥和大型農(nóng)機(jī)具等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，進(jìn)而更好地保護(hù)土地。

湯營模式的不足：第一，企業(yè)實(shí)行獨(dú)立經(jīng)營、自負(fù)盈虧、參與市場競爭，作為股東農(nóng)民要承擔(dān)較高的企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險，當(dāng)企業(yè)經(jīng)營不善時，農(nóng)民將面臨失去土地的可能。第二，存在土地“非糧化”風(fēng)險。湯營公司成立前，農(nóng)民主要種植水稻、油菜等傳統(tǒng)作物。公司成立后，以增加收入為導(dǎo)向，以優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟(jì)作物種植為主，減少了收入較低的糧食作物種植，存在糧食安全隱患。

（二）政府推動的溫江模式

政府推動的土地流轉(zhuǎn)模式指政府通過制度創(chuàng)新和供給，吸引農(nóng)民走規(guī)?；?jīng)營道路，實(shí)現(xiàn)土地、勞動和資本優(yōu)化配置的土地流轉(zhuǎn)模式。2009年以后，政府推動土地流轉(zhuǎn)逐漸成為主要模式，具有規(guī)模大、速度快、范圍廣、行政性明顯等特點(diǎn)。比較典型的是成都市溫江模式。溫江模式土地流轉(zhuǎn)方式主要有三種：一是“雙放棄”方式，主要是針對已經(jīng)在城市中穩(wěn)定就業(yè)、家庭收入80%是非農(nóng)收入的農(nóng)民，鼓勵其自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)。農(nóng)民自愿填寫“雙放棄”申請表，由當(dāng)?shù)卣块T進(jìn)行核查、批準(zhǔn)后可獲得一定金額的補(bǔ)償，成為城市居民，可居住在政府統(tǒng)一建設(shè)的居住點(diǎn)或購買商品房，進(jìn)入失地農(nóng)民社會保障系統(tǒng)。當(dāng)?shù)卣畬r(nóng)民“雙放棄”后的土地進(jìn)行整理，推進(jìn)土地的跨區(qū)域流轉(zhuǎn)。二是“農(nóng)業(yè)園區(qū)”方式，即農(nóng)民將承包的土地租給村經(jīng)濟(jì)合作組織，再由村經(jīng)濟(jì)合作組織與龍頭企業(yè)簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，農(nóng)民每年獲得土地租金。三是“兩股一改”方式，即將集體資產(chǎn)股份化和農(nóng)民土地股權(quán)化后，由村股份經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)一管理，合作社以租賃方式統(tǒng)一進(jìn)行流轉(zhuǎn)，所獲收益按股進(jìn)行分紅，流轉(zhuǎn)后的土地主要用于花卉苗木生產(chǎn)和現(xiàn)代觀光農(nóng)業(yè)。

政府主導(dǎo)流轉(zhuǎn)全過程，是溫江模式的主要特征。在被確定為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)后，溫江區(qū)頒布實(shí)施一整套創(chuàng)新制度設(shè)計，其中最關(guān)鍵的一步是確權(quán)頒證。所謂確權(quán)，是指在對農(nóng)村土地進(jìn)行測量登記的基礎(chǔ)上，明晰產(chǎn)權(quán)，將承包經(jīng)營權(quán)和資產(chǎn)量化到每一個人、每一個家庭。然后由相關(guān)部門將具有法律效力的、表明農(nóng)民權(quán)益的土地承包經(jīng)營權(quán)證、集體建設(shè)用地使用權(quán)證等契約文書頒發(fā)到農(nóng)民手中。為了有效保護(hù)耕地，確權(quán)頒證的同時還設(shè)立了耕地保護(hù)基金，發(fā)給農(nóng)民耕地保護(hù)卡和養(yǎng)老保險卡。

溫江模式的積極意義：第一，推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程，有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化?！半p放棄”推動具有向城市轉(zhuǎn)移條件的“農(nóng)民”成為“市民”，并有效解決流轉(zhuǎn)后在城市中穩(wěn)定生活的社會保障和住房問題，加快了城鎮(zhèn)化和轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程?！皟煽ā钡陌l(fā)放進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村社會保障體系的覆蓋范圍，為減小城鄉(xiāng)社保差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社保一體化改革提供前提條件。另外，耕地保護(hù)卡中的補(bǔ)貼金可用于繳納養(yǎng)老保險金的政策，既可分擔(dān)農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險的壓力，又有利于完善農(nóng)村以養(yǎng)老保險為核心的社會保障制度，更是我國農(nóng)地保障制度的一大創(chuàng)新。第二，有利于保護(hù)耕地質(zhì)量和數(shù)量。溫江模式規(guī)定農(nóng)民只有在一定年齡后，在承包地沒有受到破壞的前提下才能獲得耕地保護(hù)卡中的一次性補(bǔ)貼。在經(jīng)濟(jì)利益的約束下，激勵農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中有意識地保護(hù)耕地。第三，確權(quán)頒證，明晰權(quán)能。通過確權(quán)頒證實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的資本化，避免了農(nóng)民失地的風(fēng)險。第四，土地合理流轉(zhuǎn)、適度經(jīng)營，增加了農(nóng)民收入。截至2011年6月，溫江區(qū)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)面積10.54萬畝，占農(nóng)用地面積（21.99萬畝）的48%，流轉(zhuǎn)農(nóng)用地項(xiàng)目總數(shù)3 403個，涉及農(nóng)民36 316戶，占總數(shù)的53%[6]。2012年末，全區(qū)農(nóng)村居民人均純收入13 628元，比2008年末增長近80%[7]。

溫江模式的不足之處在于：第一，政府財政負(fù)擔(dān)過重，政策穩(wěn)定性不強(qiáng)。“雙放棄”農(nóng)民的大量財政補(bǔ)貼，增加了政府財政負(fù)擔(dān)，執(zhí)行中難以保質(zhì)保量得到落實(shí)，這一模式本身也易因此而破產(chǎn)。第二，存在農(nóng)民權(quán)益得不到保障的風(fēng)險。溫江區(qū)的“雙放棄”模式中，農(nóng)民與政府之間是市場交易關(guān)系，為促進(jìn)交易的順利實(shí)現(xiàn)，政府出臺了與“雙放棄”相配套的“三保障”政策，從制度設(shè)計上保障農(nóng)民進(jìn)城后的就業(yè)、住房和社會公共服務(wù)的各項(xiàng)補(bǔ)償和權(quán)利。但在實(shí)際流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民權(quán)益往往不能得到真正的保障。例如，政府對“雙放棄”后農(nóng)民的住房保障是入住政府出資建設(shè)的統(tǒng)一居住點(diǎn)，而這些居住點(diǎn)位置往往相對偏遠(yuǎn)，如果農(nóng)民不愿入住，選擇其他地方，則無法實(shí)現(xiàn)住房保障。

（三）企業(yè)拉動的臺源模式

企業(yè)拉動的土地流轉(zhuǎn)模式指龍頭企業(yè)為節(jié)約交易費(fèi)用，通過規(guī)模租賃土地或與農(nóng)戶合作方式，實(shí)現(xiàn)與農(nóng)戶之間資源互補(bǔ)、風(fēng)險共擔(dān)的雙贏農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式。這種模式一般存在于工商企業(yè)較發(fā)達(dá)地區(qū)，往往選擇效益較高的項(xiàng)目，龍頭企業(yè)擁有較強(qiáng)的資金和技術(shù)實(shí)力，湖南省衡陽縣臺源模式具有一定代表性。

企業(yè)拉動的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式最主要特征是龍頭企業(yè)的主導(dǎo)作用。2009年，龍頭企業(yè)安邦公司“落戶”臺源鎮(zhèn)，這是一家實(shí)力雄厚的農(nóng)資流通企業(yè)，可為農(nóng)戶提供從供種、測土配方施肥、病蟲害專業(yè)化防治到機(jī)耕、機(jī)插、機(jī)收、谷物烘干的全程機(jī)械化服務(wù)。企業(yè)為了擁有穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，保證原材料質(zhì)量，積極與農(nóng)民協(xié)商承租土地，進(jìn)行規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營。但是，臺源模式的成功與當(dāng)?shù)卣拇罅χС址植婚_，各級政府機(jī)關(guān)部門為企業(yè)拉動農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供了寬松政策環(huán)境和良好平臺。

臺源模式土地流轉(zhuǎn)方式有兩種：一是出租方式。在村民自愿的前提下，將其土地承包經(jīng)營權(quán)出租給龍頭企業(yè)，并簽署正式的租賃合同，規(guī)定雙方的權(quán)利和義務(wù)，這種方式在我國較為常見。出租后土地的承包關(guān)系不變，合同期滿后，農(nóng)民可選擇繼續(xù)出租土地或是收回土地的承包經(jīng)營權(quán)，具有較強(qiáng)的自主性。2009年2月，安邦公司與6個村的農(nóng)戶簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)出租合同，共轉(zhuǎn)入耕地2 200畝，專門從事優(yōu)質(zhì)雙季稻生產(chǎn)。每畝土地每年付給農(nóng)戶330元租金，租期為5年。二是與農(nóng)戶合作經(jīng)營。安邦公司與臺源1個村的農(nóng)戶合作經(jīng)營，合股經(jīng)營的承包地850畝，由安邦公司提供良種、農(nóng)資農(nóng)具、統(tǒng)防統(tǒng)治與農(nóng)戶共同經(jīng)營，所獲利潤與農(nóng)戶按7∶3的比例分配（安邦公司占70%，農(nóng)戶占30%）[8]。

臺源模式的積極意義：第一，科學(xué)生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。流轉(zhuǎn)后，新的科技成果和先進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)得以發(fā)揮作用。龍頭企業(yè)對于土地生產(chǎn)全過程實(shí)行機(jī)械化操作，選用優(yōu)質(zhì)良種，科學(xué)測土配方施肥，實(shí)行病蟲害統(tǒng)防、統(tǒng)治。這些措施優(yōu)化了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，有利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。第二，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高。據(jù)統(tǒng)計，安邦公司每畝種植優(yōu)質(zhì)雙季水稻的成本比農(nóng)戶自家耕種減少620元。農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)，縮短工時并節(jié)約勞動力資源，大大提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率[8]。第三，帶動農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移，增加了農(nóng)民收入。安邦公司承租土地后，大量勞動力從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出來，農(nóng)民既獲得穩(wěn)定的土地出租收益，又保證土地不撂荒；還可外出打工，增加現(xiàn)金收入。

臺源模式的不足：第一，流轉(zhuǎn)時間較短，企業(yè)利潤得不到保障。隨著我國土地短缺時代的到來，土地出租價格不斷上漲，農(nóng)戶為獲得更高租金，不愿意一次性長時間流轉(zhuǎn)土地，當(dāng)前我國土地出租的期限一般在5年以下，有的地方甚至一年一租。而很多企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目需要長時間的穩(wěn)定生產(chǎn)才能產(chǎn)生利潤，所以往往出現(xiàn)企業(yè)剛剛進(jìn)入收益期就要考慮如何繼續(xù)承租土地的問題。第二，企業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃土地使用，非農(nóng)化、非糧化現(xiàn)象嚴(yán)重。龍頭企業(yè)在承租土地之后，出現(xiàn)改種經(jīng)濟(jì)作物、水產(chǎn)養(yǎng)殖或興建工業(yè)企業(yè)等現(xiàn)象，給農(nóng)地安全和糧食安全帶來隱患。

三、阻礙我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的因素分析

以上三種典型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式均實(shí)現(xiàn)了增加農(nóng)民收入、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營等農(nóng)地流轉(zhuǎn)目的，但是每種流轉(zhuǎn)模式中亦存在一定不足，探究其深層次原因，可以發(fā)現(xiàn)阻礙我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的因素。

（一）制度因素

制度因素主要包括三個方面：第一，戶籍制度。戶籍制度是造成我國城鄉(xiāng)二元體制的重要制度根源，附著在其上的各種利益從社會保障到教育、醫(yī)療幾乎涵蓋所有公民權(quán)益，而這些權(quán)益僅僅屬于城市居民，在城市中獲得穩(wěn)定工作的轉(zhuǎn)移勞動力迫于這些權(quán)益缺失的壓力不得不回到農(nóng)村，不可能真正放棄土地。第二，農(nóng)村社會保障制度。農(nóng)村社會保障制度的建立與土地有序流轉(zhuǎn)是相互促進(jìn)的關(guān)系，農(nóng)村社會保障制度的不完善，嚴(yán)重制約土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。第三，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度。不盡完善的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，制約農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，如長期存在于農(nóng)村社會中的融資難問題，重要原因即包括土地承包經(jīng)營權(quán)制度不健全，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或股份合作企業(yè)也因此增加經(jīng)營風(fēng)險。

（二）觀念因素

農(nóng)村中存在大量20世紀(jì)50年代后出生，年齡在55歲左右的中老年勞動力，這部分人或因難以承擔(dān)城市繁重的勞動強(qiáng)度或因缺乏日益更新的勞動技能，很少進(jìn)城務(wù)工。而他們的子女一般接受較高教育，擁有更好的勞動力素質(zhì)，多數(shù)已流向城市。這部分“50后”勞動力，在農(nóng)村承擔(dān)家庭承包土地耕種。對其進(jìn)行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)流出土地所得租金與自己耕種收益相當(dāng)時，他們往往會選擇自己耕種。究其原因，一方面是其一般具有農(nóng)業(yè)勞動能力，需要通過對土地的經(jīng)營充實(shí)生活、體現(xiàn)價值，否則將無所事事。另一方面，農(nóng)民受傳統(tǒng)“戀土”觀念束縛，存在“家中有糧、心里不慌”的保守觀念，安于現(xiàn)狀，寧可粗放經(jīng)營也不愿流轉(zhuǎn)。

（三）機(jī)制因素

機(jī)制因素主要包括三個方面：第一，市場機(jī)制不完善。從對我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)三種典型模式的分析中可以看出，當(dāng)前我國土地流轉(zhuǎn)的市場機(jī)制還沒有真正形成。一方面土地資源價格形成機(jī)制模糊，不能真正體現(xiàn)土地要素價值；另一方面，土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督機(jī)制尚未建立，很多地區(qū)流轉(zhuǎn)中存在各種混亂現(xiàn)象，土地和糧食安全無法保證。第二，激勵機(jī)制缺失。主要是針對村干部的農(nóng)地流轉(zhuǎn)績效考核機(jī)制，針對流轉(zhuǎn)雙方的收入穩(wěn)定增長機(jī)制和融資機(jī)制缺失。第三，服務(wù)機(jī)制不健全。土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)和土地交易有形市場缺失直接影響土地流轉(zhuǎn)市場體系的形成，同時影響土地流轉(zhuǎn)的效率。

（四）非農(nóng)就業(yè)因素

當(dāng)前我國處于勞動力供給高峰期，就業(yè)壓力較大，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)的機(jī)會并不高。一方面，他們相對于城市勞動力勞動技能較低，不能滿足知識化、技能化產(chǎn)業(yè)的需求；另一方面其主要從事建筑、餐飲服務(wù)和傳統(tǒng)商業(yè)等收益較低、穩(wěn)定性較差的職業(yè)。即使擁有城市的最低生活保障和其他社會保障，失業(yè)后也不足以支付高昂的城市生活成本，成為城市中的最底層。因此，大量農(nóng)民不愿長時間或永久性失去土地，阻礙土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。

四、完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式的建議

加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)是我國推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程、有效轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動力、確保糧食安全、提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。通過對三種典型流轉(zhuǎn)模式和阻礙因素的分析，提出以下建議。

（一）明確政府職責(zé)，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，無論采取何種流轉(zhuǎn)方式，各級政府都是重要的參與主體和推動力量。因此，要明確各級政府在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的主要職責(zé)，規(guī)范政府行為，做到“不缺位、不越位”。促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，政府承擔(dān)的主要職責(zé)包括：健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)制度；建立健全土地流轉(zhuǎn)的市場運(yùn)行機(jī)制；加大流轉(zhuǎn)宣傳力度；保護(hù)耕地和糧食安全；不斷完善農(nóng)村社會保障體系等。

（二）區(qū)域因地制宜，選擇流轉(zhuǎn)方式

我國不同地區(qū)人均土地數(shù)量、土地自然狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度及其風(fēng)俗習(xí)慣等均存在較大差異。有些地區(qū)大多數(shù)農(nóng)民已經(jīng)離開土地，主要從事二三產(chǎn)業(yè)；有些地區(qū)農(nóng)民仍將土地作為最主要的收入來源，生活在農(nóng)村。因此，不同地區(qū)在進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)時要結(jié)合具體情況，因地制宜地選取流轉(zhuǎn)方式。

（三）保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，增加農(nóng)民收入

農(nóng)民權(quán)益得到有效保障是農(nóng)地流轉(zhuǎn)成功的關(guān)鍵條件。農(nóng)民關(guān)注的問題主要在于流轉(zhuǎn)后收入能否增加、承擔(dān)的風(fēng)險是否降低、進(jìn)城后是否能負(fù)擔(dān)城市生活。因此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式的選擇首先要能增加農(nóng)民收入，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。這就要求明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制，使土地流轉(zhuǎn)價格真正體現(xiàn)市場價值。其次是要制定流轉(zhuǎn)后農(nóng)民就業(yè)的保障機(jī)制，順利實(shí)現(xiàn)就地就業(yè)或向城市轉(zhuǎn)移；完善農(nóng)村社會保障體系，特別是保障進(jìn)城農(nóng)民的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會地位平等和公共服務(wù)共享。

（四）實(shí)施耕地保護(hù)制度，約束流轉(zhuǎn)主體

保護(hù)耕地和糧食安全是評價農(nóng)地流轉(zhuǎn)成功與否的重要因素。特別是城市邊緣的耕地，無論質(zhì)量還是數(shù)量均需加大保護(hù)力度。保護(hù)耕地，首先需要政府的干預(yù)和規(guī)制，完善《土地管理法》等相關(guān)法律制度，追究耕地違法責(zé)任，約束各流轉(zhuǎn)主體行為。其次要創(chuàng)新流轉(zhuǎn)模式，在流轉(zhuǎn)合同簽訂時附加耕地保護(hù)條款，合同期內(nèi)如果耕地受到破壞，承租方將按照合同承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

（五）尊重農(nóng)民意愿，實(shí)行有序流轉(zhuǎn)

我國還有約6.5億人口生活在農(nóng)村[9]，土地對他們而言是生計的主要來源。在流轉(zhuǎn)過程中，要充分尊重農(nóng)民意愿，遵循依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，實(shí)行有序流轉(zhuǎn)，決不能忽視農(nóng)民對于土地的權(quán)利，強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，人為地將土地集中在少數(shù)人手中。在建立健全土地流轉(zhuǎn)相關(guān)制度和農(nóng)民社會保障體系的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際情況進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、合理開發(fā)、逐步流轉(zhuǎn)。有條件、有意愿的地區(qū)先流轉(zhuǎn)，既保證土地高效利用，又起到示范作用，帶動其他地區(qū)農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)。

［1］徐旭,蔣文華,應(yīng)風(fēng)其.我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動因分析[J].管理世界,2002(9).

［2］于傳崗.基于國家治理視角下農(nóng)戶主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)性質(zhì)分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),2012(10).

［3］四川日報.湯營村77%的農(nóng)戶當(dāng)上股東[EB/OL].[2008-10-18]. http://news.sohu.com/20081018/n260101580.shtml.

［4］張吉星.新型集體經(jīng)濟(jì)系列報道之一——政村聯(lián)建、集體得利的湯營道路[J].村委主任,2012(18).

［5］四川省成都市農(nóng)業(yè)委員會.四川省成都市土地流轉(zhuǎn)模式典型案例[EB/OL].[2010-11-22].http://www.caein.com/index.asp?NewsID= 59542&xAction=xReadNews.

［6］烏當(dāng)區(qū)人民政府辦公室.赴成都市溫江區(qū)考察學(xué)習(xí)的報告[EB/OL].[2012-11-21].http://www.gzwd.gov.cn/art/2012/11/21/ art_2469_20128.html.

［7］蔣媛媛.紹興農(nóng)村土地信托制度的社會學(xué)解讀[D].南京:南京師范大學(xué),2007.

［8］蔣勛功.關(guān)于龍頭企業(yè)引領(lǐng)土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查——對衡陽縣臺源鎮(zhèn)的考察[J].湖湘三農(nóng)論壇,2009.

［9］中華人民共和國國家統(tǒng)計局.中華人民共和國2012年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].[2013-02-23].http://news.xinhuanet. com/politics/2013-02/23/c_114772758.htm.

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1672-3805(2014)01-0001-05

2013-11-06

教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視閾下土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新研究”（12YJAZH157）；國家自然科學(xué)基金委員會管理學(xué)部主任基金應(yīng)急研究項(xiàng)目“促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、增加農(nóng)民收入的改革政策與配套措施研究”子課題“東北地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民收入政策研究”（71341049）

吳玲（1970-），女，東北農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，博士，研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策。