完善義務(wù)教育均衡發(fā)展機(jī)制探討

吳 昊，溫天力

“公平正義是社會(huì)主義本質(zhì)要求，教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)。”［1］義務(wù)教育均衡發(fā)展作為全面普及義務(wù)教育之后的戰(zhàn)略性任務(wù)，近年來(lái)從國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)、全力推進(jìn)到地方各級(jí)政府的優(yōu)先發(fā)展、全面施行，正在進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。各級(jí)政府以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，在促進(jìn)教育公平方面取得了重要進(jìn)展和明顯成效。依據(jù)基本國(guó)情，面對(duì)實(shí)際困難，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展目標(biāo)任重而道遠(yuǎn)。健全和完善義務(wù)教育均衡發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃?rùn)C(jī)制、投入保障機(jī)制、項(xiàng)目拉動(dòng)機(jī)制、師資配置機(jī)制、資源共享機(jī)制和管理運(yùn)行機(jī)制，是均衡發(fā)展九年義務(wù)教育的重要保障，也是深化基礎(chǔ)教育綜合改革的重大問(wèn)題。

一、完善義務(wù)教育均衡發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃?rùn)C(jī)制

（一）實(shí)施分步走戰(zhàn)略構(gòu)想

堅(jiān)持以促進(jìn)教育公平為基本原則，立足于改革發(fā)展成果的社會(huì)共享，著眼于義務(wù)教育的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，進(jìn)行總體布局和謀劃。按照國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的總體目標(biāo)、基本思路和工作要求，各級(jí)政府要全面承擔(dān)起推進(jìn)均衡發(fā)展的責(zé)任，抓住戰(zhàn)略時(shí)機(jī)，把握政策導(dǎo)向，找準(zhǔn)切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，研究制定切實(shí)可行的配套措施和實(shí)施辦法，加快實(shí)施分步走推進(jìn)的戰(zhàn)略構(gòu)想。要完善宏觀調(diào)控機(jī)制，努力縮小發(fā)展差距，從“初步均衡”到“基本均衡”，分階段擴(kuò)大達(dá)到基本均衡發(fā)展目標(biāo)的數(shù)字比例，直至實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育基本均衡發(fā)展的總體目標(biāo)。

（二）制定科學(xué)的推進(jìn)規(guī)劃

研究制定義務(wù)教育均衡發(fā)展的地方總體規(guī)劃，以全面實(shí)施素質(zhì)教育為根本任務(wù)，以保障學(xué)生公平接受義務(wù)教育的權(quán)利為宗旨，以學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為主線(xiàn)，以統(tǒng)籌義務(wù)教育資源均衡配置為重點(diǎn)，加強(qiáng)省級(jí)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化以縣為主管理。基本出發(fā)點(diǎn)是努力縮小區(qū)域差距，加快縮小城鄉(xiāng)差距，切實(shí)縮小校際間差距，辦好每一所學(xué)校，促進(jìn)每一個(gè)學(xué)生健康成長(zhǎng)。要全面實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，“均衡的第一個(gè)目標(biāo)是發(fā)展，發(fā)展的具體表現(xiàn)是標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，這是均衡的基礎(chǔ)”［2］。所有學(xué)校都要達(dá)到省級(jí)地方義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)校際間校園校舍、儀器設(shè)備、圖書(shū)配置基本均衡；教育教學(xué)質(zhì)量普遍提高；教育投入持續(xù)增長(zhǎng)，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)得到保障；教師數(shù)量滿(mǎn)足教學(xué)需要，隊(duì)伍結(jié)構(gòu)合理，專(zhuān)業(yè)素質(zhì)提高；教育難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題基本得到解決；推進(jìn)和保障均衡發(fā)展的體制機(jī)制趨于完善。

（三）促進(jìn)規(guī)劃的有效實(shí)施

加強(qiáng)分類(lèi)指導(dǎo)和督促檢查，層層實(shí)行目標(biāo)分解，確定市縣當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育基本均衡發(fā)展的具體目標(biāo)，確保實(shí)現(xiàn)“三步走”目標(biāo)?？茖W(xué)規(guī)劃學(xué)校布局調(diào)整，結(jié)合地方城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃，綜合考慮居住區(qū)配套、舊城區(qū)改造、新農(nóng)村建設(shè)尤其是人口密度加大、人口流動(dòng)加速等因素，科學(xué)編制以縣為單位的中小學(xué)布點(diǎn)規(guī)劃。從規(guī)劃布局、建設(shè)用地管理、配套建設(shè)、資金保障機(jī)制、規(guī)劃審批、監(jiān)督管理等方面對(duì)中小學(xué)配套建設(shè)作出規(guī)定，確保學(xué)校布局規(guī)劃的真正落實(shí)。對(duì)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程管理和動(dòng)態(tài)調(diào)整，區(qū)劃調(diào)整后區(qū)域條件發(fā)生變化的，應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)新一輪均衡發(fā)展指標(biāo)和操作標(biāo)準(zhǔn)。

二、完善義務(wù)教育均衡發(fā)展投入保障機(jī)制

（一）提高義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)比例

滿(mǎn)足基本需求，發(fā)揮杠桿作用，把加大財(cái)政投入作為推動(dòng)教育均衡發(fā)展的重要保障，不斷提高財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，確保省均義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長(zhǎng)。鞏固4%成果，督促各地逐年落實(shí)財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)法定增長(zhǎng)，推動(dòng)建立義務(wù)教育生均撥款制度，建立保證財(cái)政教育投入穩(wěn)定增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)各地制定并逐步提高區(qū)域內(nèi)普通高中生均財(cái)政撥款基本標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步完善成本分擔(dān)機(jī)制，不斷擴(kuò)大社會(huì)投入統(tǒng)籌力度，推動(dòng)各地征足、管好、用好城市教育費(fèi)附加和地方教育附加，確保土地出讓金收益按規(guī)定比例投入教育，增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政對(duì)義務(wù)教育的保障能力。

（二）完善義務(wù)教育財(cái)政投入結(jié)構(gòu)

進(jìn)一步理順中央與地方財(cái)政收入和教育投入支出責(zé)任劃分，明確各級(jí)政府之間在提供義務(wù)教育公共服務(wù)方面的事權(quán)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量和義務(wù)教育發(fā)展差距，適當(dāng)向地方財(cái)力傾斜，健全和完善義務(wù)教育發(fā)展與社會(huì)公平發(fā)展協(xié)調(diào)一致的教育財(cái)政管理機(jī)制。堅(jiān)持全面提高與重點(diǎn)提升相結(jié)合，處理好增量和存量的關(guān)系，調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板，新增教育經(jīng)費(fèi)優(yōu)先滿(mǎn)足義務(wù)教育需求，特別是加大省級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)、民族地區(qū)以及薄弱環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域的支持力度。

（三）完善專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付辦法

通過(guò)建立轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制增加義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。健全完善制度，科學(xué)界定標(biāo)準(zhǔn)，“試行縱向轉(zhuǎn)移與橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合的模式”［3］，增加義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例。以國(guó)家總體加大對(duì)義務(wù)教育均衡發(fā)展的傾斜政策為基礎(chǔ)，省級(jí)財(cái)政在增加本級(jí)教育支出的同時(shí)，也要進(jìn)一步加大對(duì)市縣的轉(zhuǎn)移支付力度，“更好地發(fā)揮地方政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)地區(qū)間財(cái)力均衡?！保?］

三、完善義務(wù)教育均衡發(fā)展項(xiàng)目拉動(dòng)機(jī)制

（一）實(shí)施布局結(jié)構(gòu)調(diào)整工程，以規(guī)模辦學(xué)促均衡發(fā)展

適應(yīng)人口變化趨勢(shì)，把握各年齡段生源情況，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)謀劃義務(wù)教育發(fā)展格局。在滿(mǎn)足基本需求的前提下，適度調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)，合理整合義務(wù)教育資源。要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)科學(xué)論證，“盲目和超前地進(jìn)行布局調(diào)整可能會(huì)對(duì)教育資源配置的公平性造成傷害，使得邊遠(yuǎn)地區(qū)的孩子接受教育的成本增加甚至輟學(xué)?！保?］要適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)規(guī)劃的契機(jī)，科學(xué)調(diào)整城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源布局。優(yōu)化城市義務(wù)教育學(xué)校布局，科學(xué)確定辦學(xué)規(guī)模調(diào)整計(jì)劃，有效解決擇校生、“大班額”等突出問(wèn)題。

（二）實(shí)施基礎(chǔ)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)工程，以改善條件促均衡發(fā)展

以重大建設(shè)項(xiàng)目為先導(dǎo)，加強(qiáng)義務(wù)教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括全面加強(qiáng)校園校舍建設(shè)、中小學(xué)校舍安全建設(shè)、學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)工程，科學(xué)設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌實(shí)施，優(yōu)化管理。改善教學(xué)裝備條件，增加義務(wù)教育學(xué)?，F(xiàn)有教學(xué)儀器設(shè)備總值，重點(diǎn)對(duì)農(nóng)村鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）初中加強(qiáng)基本教學(xué)實(shí)驗(yàn)設(shè)備和教輔資源配備，使硬件建設(shè)達(dá)到省定標(biāo)準(zhǔn)。

（三）實(shí)施薄弱學(xué)校改造工程，以強(qiáng)效拉動(dòng)促均衡發(fā)展

實(shí)施薄弱校改造要充分考慮不同時(shí)期、不同地區(qū)薄弱校建設(shè)的不同要求，以省級(jí)地方政府為主，研究制定薄弱校認(rèn)定和改造標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)，在普遍加強(qiáng)薄弱校改造的同時(shí)，著力解決貧困地區(qū)薄弱校問(wèn)題。

（四）實(shí)施規(guī)范化學(xué)校創(chuàng)建工程，以?xún)?yōu)化管理促均衡發(fā)展

以義務(wù)教育階段辦學(xué)基本標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，制定規(guī)范化辦學(xué)實(shí)施方案，分層級(jí)開(kāi)展規(guī)范化辦學(xué)創(chuàng)建活動(dòng)，限期逐步達(dá)到規(guī)范化辦學(xué)指標(biāo)要求，不斷擴(kuò)大農(nóng)村義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)資源，全面提升教育質(zhì)量和辦學(xué)效益。

四、完善義務(wù)教育均衡發(fā)展師資配置機(jī)制

（一）落實(shí)農(nóng)村教師培養(yǎng)規(guī)劃

針對(duì)義務(wù)教育均衡發(fā)展對(duì)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的數(shù)量質(zhì)量要求，提出農(nóng)村學(xué)校教師培養(yǎng)方案和實(shí)施規(guī)劃，著力解決教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)性矛盾突出的問(wèn)題。增強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍培養(yǎng)的針對(duì)性和實(shí)效性，通過(guò)大力實(shí)施“青藍(lán)工程”、“名師工程”和“名校長(zhǎng)工程”，推進(jìn)各類(lèi)培訓(xùn)，著力加強(qiáng)校長(zhǎng)隊(duì)伍和教師隊(duì)伍建設(shè)，培育和壯大教育骨干群體，落實(shí)培養(yǎng)培訓(xùn)措施。

（二）建立教師補(bǔ)充長(zhǎng)效機(jī)制

堅(jiān)持政策導(dǎo)向，完善招聘機(jī)制，面向社會(huì)全面實(shí)施教師招考錄用制度，統(tǒng)一實(shí)施公共科目考試和職業(yè)能力測(cè)評(píng)，在保證公正公平公開(kāi)的原則下，研究制定更能體現(xiàn)教師職業(yè)特點(diǎn)的招錄考試內(nèi)容和辦法，讓更具從教素質(zhì)和能力的人員充實(shí)進(jìn)教師隊(duì)伍。逐步提高義務(wù)教育學(xué)校教師待遇，面向農(nóng)村學(xué)校增設(shè)中小學(xué)高級(jí)教師崗位。

（三）促進(jìn)教師的制度化交流

深化教育人事制度改革，加強(qiáng)教師資源統(tǒng)籌管理和合理運(yùn)用。建立校長(zhǎng)、教師定期交流制度，推動(dòng)教師由“學(xué)校人”向“系統(tǒng)人”的轉(zhuǎn)變。堅(jiān)持以人為本，在推進(jìn)教師交流中“既要注重制度的構(gòu)建，又要保證資金的投入，在二者的相互協(xié)調(diào)中實(shí)現(xiàn)公共資源服務(wù)的均等化?！保?］延聘名師名校長(zhǎng)到農(nóng)村學(xué)校任教，鼓勵(lì)和引導(dǎo)城鎮(zhèn)名師名校長(zhǎng)到農(nóng)村學(xué)校任教。吸引更多高校畢業(yè)生到農(nóng)村中小學(xué)任教并長(zhǎng)期從教，從根本上改變農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校面貌。

五、義務(wù)教育均衡發(fā)展資源共享機(jī)制

（一）打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源共享

從國(guó)家教育治理結(jié)構(gòu)全局出發(fā)，加強(qiáng)義務(wù)教育社會(huì)資源統(tǒng)籌，促進(jìn)教育資源配置向農(nóng)村、山區(qū)和邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)傾斜。通過(guò)城鎮(zhèn)化建設(shè)戰(zhàn)略實(shí)施，跟進(jìn)義務(wù)教育規(guī)模調(diào)整和資源整合，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源，逐步形成由上至下、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體的義務(wù)教育均衡發(fā)展新格局。

（二）關(guān)懷幫助弱勢(shì)群體，促進(jìn)保障資源共享

建議國(guó)家設(shè)立義務(wù)教育服務(wù)保障基金，主要用于滿(mǎn)足資助特殊困難兒童群體接受義務(wù)教育的實(shí)際需求。保障進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在城內(nèi)平等接受義務(wù)教育，把關(guān)愛(ài)農(nóng)村留守學(xué)生工作納入社會(huì)管理服務(wù)體系，建立殘疾兒童義務(wù)教育支持保障體系，健全家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助幫扶體系。在“形成以政府為主導(dǎo)，社會(huì)參與的復(fù)合型公共文化服務(wù)體系”中［7］，建立健全由民政、教育、公安、婦聯(lián)、共青團(tuán)等多部門(mén)共同組成的關(guān)懷幫助弱勢(shì)群體的義務(wù)教育保障機(jī)制。

（三）實(shí)行就地就近入學(xué)，促進(jìn)教師資源共享

擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源，提高義務(wù)教育學(xué)校和教師隊(duì)伍建設(shè)整體水平，保持義務(wù)教育生源常態(tài)化分布，積極破解擇校生難題。遵循教育教學(xué)規(guī)律，限定名校、重點(diǎn)校招生規(guī)模，合理調(diào)整和充分利用生均教育資源，潛心挖掘每所學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展空間，調(diào)動(dòng)廣大教師的積極性，減輕教師壓力和學(xué)生負(fù)擔(dān)。把市民“家門(mén)口”學(xué)校辦成“新優(yōu)質(zhì)學(xué)?！保屖忻袢罕娬J(rèn)可并選擇“家門(mén)口”學(xué)校就近入學(xué)。

（四）利用現(xiàn)代信息技術(shù)，促進(jìn)信息資源共享

構(gòu)建利用信息化手段擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面的有效機(jī)制，加快建設(shè)省、市、縣三級(jí)教育信息公共服務(wù)平臺(tái)，推進(jìn)各級(jí)教育行政部門(mén)、教研機(jī)構(gòu)與學(xué)校信息網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通，促進(jìn)教學(xué)、教研與教師培訓(xùn)和教育管理以及校園校車(chē)安全監(jiān)控的信息化。深化教師培訓(xùn)改革，探索網(wǎng)絡(luò)研修與校本研修整合培訓(xùn)新模式。促進(jìn)信息技術(shù)與教育教學(xué)的深度融合，使農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)師生能夠享受優(yōu)質(zhì)教育資源。

六、義務(wù)教育均衡發(fā)展運(yùn)行管理機(jī)制

（一）強(qiáng)化政府行為，落實(shí)政府責(zé)任

建立和完善常態(tài)化管理機(jī)制，將義務(wù)教育均衡發(fā)展水平納入地方各級(jí)黨委和政府政績(jī)考核的重要內(nèi)容。建立政府主管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，教育部門(mén)牽頭，聯(lián)合發(fā)改、財(cái)政、建設(shè)、人事、編制等多部門(mén)共同推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的協(xié)同機(jī)制。堅(jiān)持以縣為主，把義務(wù)教育均衡發(fā)展納入縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體規(guī)劃，縣級(jí)政府制定全縣推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展總體規(guī)劃。把義務(wù)教育均衡發(fā)展列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和學(xué)校教育重點(diǎn)工作目標(biāo)責(zé)任書(shū)考核，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的學(xué)?？己四繕?biāo)。

（二）加強(qiáng)督導(dǎo)檢查，完善考核評(píng)估

科學(xué)確定義務(wù)教育均衡發(fā)展指標(biāo)體系，尤其要設(shè)計(jì)好便于衡量各級(jí)政府和相關(guān)職能部門(mén)實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的績(jī)效量化指標(biāo)。發(fā)揮好教育督導(dǎo)的激勵(lì)指導(dǎo)和約束作用，強(qiáng)化督導(dǎo)評(píng)估力度。以學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為督導(dǎo)評(píng)估的重要依據(jù)，建立逐校達(dá)標(biāo)驗(yàn)收制度，強(qiáng)化逐縣評(píng)估驗(yàn)收機(jī)制。充分運(yùn)用督導(dǎo)評(píng)估結(jié)果，促進(jìn)每所義務(wù)教育學(xué)校達(dá)到辦學(xué)基本標(biāo)準(zhǔn)。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督管理，規(guī)范資金使用

運(yùn)用法治思維加強(qiáng)對(duì)義務(wù)教育均衡發(fā)展的監(jiān)督管理，依法提高均衡發(fā)展保障水平。對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)使用實(shí)行全過(guò)程監(jiān)管，建立健全經(jīng)費(fèi)使用情況報(bào)告和公告制度及部門(mén)聯(lián)合督查機(jī)制，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)巡視、績(jī)效評(píng)價(jià)、專(zhuān)項(xiàng)檢查等監(jiān)督方式和手段作用，提高經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的有效性。發(fā)揮教育審計(jì)的自身免疫功能作用，提高預(yù)算執(zhí)行力，強(qiáng)化預(yù)算管理約束力。建立財(cái)政教育投入分析評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，明晰財(cái)政教育投入增幅、財(cái)政教育支出比例、教育附加增收稅、土地出讓教育資金計(jì)提率等考核評(píng)價(jià)指標(biāo)。要促進(jìn)教育財(cái)政投入遞增的良性循環(huán)，“在繼續(xù)加大力度的同時(shí)，需要更加注重伴隨機(jī)制創(chuàng)新與合理激勵(lì)，形成財(cái)政的可持續(xù)性?！保?］

［1］袁貴仁.深化教育領(lǐng)域綜合改革［N］.中國(guó)教育報(bào)，2013－11－20（1）.

［2］袁貴仁.中國(guó)義務(wù)教育進(jìn)入均衡發(fā)展新時(shí)期［N］.中國(guó)教育報(bào)，2013－05－20（1）.

［3］安體富.完善公共財(cái)政制度逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化［J］.東北師大學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版。2007（5）：20.

［4］樓繼偉.建立現(xiàn)代財(cái)政制度［N］.光明日?qǐng)?bào)，2013－12－16（7）.

［5］岳昌君.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)差異對(duì)教育資源配置的影響［J］.教育與經(jīng)濟(jì)，2013（1）：35.

［6］安體富，任強(qiáng).中國(guó)公共服務(wù)均等化水平指標(biāo)體系的構(gòu)建——基于地區(qū)差別視角量化分析［J］.財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2008（6）：79－82.

［7］傅才武.公共文化服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)代性研究［N］.光明日?qǐng)?bào)，2013－12－27（7）.

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