深化我國(guó)政府信息公開(kāi)制度改革研究

徐 鵬

一、引 言

信息公開(kāi)不僅涉及公民知情權(quán)的合法保護(hù)，同時(shí)也是政府權(quán)力在陽(yáng)光下得以運(yùn)行的重要保障。2013年伊始，我國(guó)接連發(fā)生的“霧霾天氣”、“房姐千平住房”、“河南爆炸斷橋”等一系列重大事件，使得政府信息公開(kāi)制度的深化改革迅速成為了理論與實(shí)踐的熱點(diǎn)問(wèn)題。同時(shí)，黨的十八大報(bào)告也分別從完善基層民主制度與建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系兩方面闡述了政府信息公開(kāi)建設(shè)的重要性?？梢?jiàn)，如何還給公眾一個(gè)公開(kāi)、透明的政府信息，如何減少和防范信息不公開(kāi)問(wèn)題的發(fā)生、如何營(yíng)造一個(gè)讓公眾放心的信息公開(kāi)環(huán)境，已成為政府責(zé)無(wú)旁貸且亟待解決的問(wèn)題。

二、我國(guó)政府信息公開(kāi)現(xiàn)狀之分析

事實(shí)上，我國(guó)在加強(qiáng)政府信息公開(kāi)建設(shè)方面已然采取了諸多措施，例如，2008年5月1日，我國(guó)正式實(shí)施了《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，其作為首部系統(tǒng)的規(guī)范政府信息公開(kāi)的法規(guī)，對(duì)完善我國(guó)政務(wù)公開(kāi)建設(shè)具有“里程碑”式的意義。此外，我國(guó)還針對(duì)最近頻發(fā)的環(huán)境污染事件，重新修改了諸如《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》等相關(guān)規(guī)章，進(jìn)一步完善了環(huán)境核查審批信息公開(kāi)以及環(huán)境監(jiān)測(cè)信息公開(kāi)等內(nèi)容。上述舉措的實(shí)施雖然將信息公開(kāi)問(wèn)題的監(jiān)管和懲處切實(shí)上升到了法律和制度的層面，但是，其仍然無(wú)法全面有效地解決我國(guó)政府信息公開(kāi)中存在的諸多問(wèn)題：

一是信息公開(kāi)理念陳舊。在我國(guó)2000多年的封建專制統(tǒng)治中，歷代統(tǒng)治者一直推行的是“民可使由之，不可使知之”的愚民統(tǒng)治，不與社會(huì)分享任何信息。新中國(guó)成立后，為了維護(hù)社會(huì)主義國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)固和利益，保證社會(huì)主義事業(yè)的順利進(jìn)行，“保守國(guó)家秘密”就成為我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)在日常行政活動(dòng)中奉行的基本理念。在這種傳統(tǒng)理念下，政府機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人就形成了“命令—服從”、“管理—被管理”的關(guān)系，導(dǎo)致雙方缺少應(yīng)有的溝通與協(xié)調(diào)，政府服務(wù)意識(shí)也淡薄。

二是知情權(quán)法律位階低。在我國(guó)，有關(guān)公民知情權(quán)的規(guī)定僅散布于行政法、民法等部門法中，作為“人民權(quán)利保障書(shū)”的憲法卻沒(méi)有直接予以規(guī)定。而信息公開(kāi)制度的精髓就是確定并保障公民“知情權(quán)”的實(shí)現(xiàn)，當(dāng)立法無(wú)法確認(rèn)“知情權(quán)”的基礎(chǔ)權(quán)利地位時(shí)，信息公開(kāi)制度也就成為了“無(wú)源之水，無(wú)本之木”。另外，我國(guó)目前也尚缺乏成熟的憲法解釋制度以及憲法司法化的判例實(shí)踐，在這種情況下，對(duì)“知情權(quán)”做出隱含性的確認(rèn)顯然是不能有效地保障公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

三是多頭執(zhí)法、監(jiān)管不力。重大事故的發(fā)生，往往會(huì)涉及多方監(jiān)管主體，但由于其權(quán)力交叉分散，直接造成了信息公開(kāi)中的權(quán)力缺位或互相推諉。以食品安全事故為例，監(jiān)管部門就包括工商局、質(zhì)監(jiān)局、環(huán)保局、公安局、食品藥品監(jiān)督管理局等，這些部門都有食品安全監(jiān)管的權(quán)力，也都附有履行公開(kāi)食品安全信息的義務(wù)［1］，但是究竟誰(shuí)是主要責(zé)任部門卻無(wú)明確規(guī)定，也就導(dǎo)致了相關(guān)信息不能及時(shí)準(zhǔn)確地發(fā)布與統(tǒng)和。

四是價(jià)值利益驅(qū)動(dòng)。每當(dāng)重大事故發(fā)生時(shí)，各利益主體普遍缺乏主動(dòng)公布事故信息的積極性，這是因?yàn)樾畔⒌墓_(kāi)勢(shì)必會(huì)損害部分主體的利益。同時(shí)，由于保護(hù)商業(yè)秘密、個(gè)人隱私與政府信息公開(kāi)之間存在著價(jià)值沖突，各不同利益群體為了維護(hù)既得利益，只對(duì)部分無(wú)關(guān)緊要、無(wú)足輕重的信息進(jìn)行公開(kāi)，主觀地選擇了信息公開(kāi)的價(jià)值取向，忽視了作為“社會(huì)人”所應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任感。因此，追逐利益、規(guī)避責(zé)任是政府信息公開(kāi)改革永遠(yuǎn)存在的難點(diǎn)之一。

三、國(guó)外政府信息公開(kāi)制度改革之經(jīng)驗(yàn)

針對(duì)政府信息公開(kāi)問(wèn)題，各國(guó)在制度與立法方面都作出了多重規(guī)制和保護(hù)，從而形成了符合本國(guó)國(guó)情的信息公開(kāi)制度體系，其中又以美國(guó)、瑞典、日本最具代表性。他山之石可以攻玉，國(guó)外先進(jìn)的信息公開(kāi)制度對(duì)我國(guó)日益突出的信息公開(kāi)問(wèn)題有著積極的借鑒意義。

（一）規(guī)范化的信息公開(kāi)法律體系

健全的法律體系是信息公開(kāi)制度取得實(shí)效的基礎(chǔ)。從美國(guó)、瑞典的信息公開(kāi)制度看，其立法不僅起步早，而且均已建立了相對(duì)完備的法律法規(guī)體系。瑞典是世界上最早建立信息公開(kāi)制度的國(guó)家，其在1766年就制定了《出版自由法》，賦予了公民出版和閱覽公文書(shū)的權(quán)利，此后通過(guò)多年的立法活動(dòng)，形成了今天已達(dá)數(shù)百條之多的《公共知情和秘密法》。美國(guó)在1966年制定了自己的《情報(bào)自由法》，而后又出臺(tái)了《陽(yáng)光下的政府法》（1976年制定）、《隱私權(quán)法》（1974年制定）、《咨詢委員會(huì)法》（1972年制定）、《電子情報(bào)自由法》（1996年制定）等等［2］17－18。通過(guò)30多年的立法努力，其建立起幾乎涵蓋所有信息公開(kāi)種類與信息公開(kāi)環(huán)節(jié)的法律法規(guī)，為信息公開(kāi)制度的有效實(shí)施提供了完備的法律依據(jù)。

（二）全方位的信息公開(kāi)配套制度

全方位的信息公開(kāi)配套制度是建設(shè)信息公開(kāi)的有力保障，而美國(guó)在這方面極具代表性，其配套制度建設(shè)主要表現(xiàn)為以下三方面：一是重大案件全程曝光制度。美國(guó)環(huán)境保護(hù)總署（EPA）和美國(guó)職業(yè)安全與健康管理局（OSHA）規(guī)定，煉油、化工、化學(xué)品運(yùn)輸行業(yè)發(fā)生重大安全生產(chǎn)事故實(shí)行案件全程曝光制度。此外，司法機(jī)關(guān)也可對(duì)社會(huì)影響較大的案件進(jìn)行全程審查與曝光，以建立公眾對(duì)執(zhí)政者的信任。二是信息披露制度。通過(guò)對(duì)重大事件信息的及時(shí)披露，賦予國(guó)民監(jiān)督政府行為的權(quán)利，進(jìn)而發(fā)揮國(guó)民參政的主觀能動(dòng)性。三是信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)。建立多元化的行業(yè)信息平臺(tái)和信息網(wǎng)絡(luò)，擴(kuò)大公眾獲取信息的渠道和可靠性，從而利于政府部門與公眾之間的信息交流與共享。

（三）系統(tǒng)化的信息公開(kāi)內(nèi)容

在信息公開(kāi)內(nèi)容方面，各國(guó)均呈現(xiàn)出系統(tǒng)化與專業(yè)化的特點(diǎn)。例如，美國(guó)的《情報(bào)自由法》就以強(qiáng)化民主政治和防止行政腐敗為主要目的。確立了政府文件公開(kāi)是原則，不公開(kāi)是例外；一切公民具有得到政府文件的同等權(quán)利；政府拒絕公開(kāi)負(fù)舉證責(zé)任；法院具有重新審理的權(quán)力等原則?！蛾?yáng)光下的政府法》規(guī)定合議制行政機(jī)關(guān)的會(huì)議必須公開(kāi)，公眾可以列席會(huì)議并取得會(huì)議的信息。《咨詢委員會(huì)法》則規(guī)定聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的咨詢委員會(huì)的組織、監(jiān)督、文件和會(huì)議的公開(kāi)，形成對(duì)政府信息公開(kāi)制度的有效補(bǔ)充［2］17－18。而日本的《情報(bào)公開(kāi)法》則主要包括：立法目的及定義、公開(kāi)請(qǐng)求權(quán)人的界定、不公開(kāi)的情報(bào)和限制公開(kāi)的情報(bào)、情報(bào)公開(kāi)法上的第三人、情報(bào)公開(kāi)審查會(huì)的組成與職能、情報(bào)公開(kāi)的有關(guān)程序及行政訴訟的管轄等規(guī)定。

（四）成熟化的信息公開(kāi)預(yù)警機(jī)制

發(fā)達(dá)國(guó)家十分重視信息公開(kāi)的預(yù)警功能，為此建立了較為完備的信息公開(kāi)預(yù)警機(jī)制，其表現(xiàn)就是引入風(fēng)險(xiǎn)分析手法。風(fēng)險(xiǎn)分析是指在承認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)存在的客觀性與必然性的基礎(chǔ)上，對(duì)事故發(fā)生的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，并通過(guò)科學(xué)的管理方法將風(fēng)險(xiǎn)降到最低的可能或者降到人們能夠接受的范圍，而這一系列過(guò)程中重要的一環(huán)就是風(fēng)險(xiǎn)交流，也就是信息公開(kāi)與共享［3］。如日本在食品安全領(lǐng)域就引入了風(fēng)險(xiǎn)分析手法，加大對(duì)風(fēng)險(xiǎn)信息公開(kāi)的深度與力度，不僅在國(guó)家層面設(shè)立了300多個(gè)食品安全信息接待窗口，接受民眾的信息舉報(bào)與信息交流，還在全民中培訓(xùn)食品安全監(jiān)督員，負(fù)責(zé)宣傳食品安全信息。另外，其還通過(guò)國(guó)際會(huì)議與權(quán)威網(wǎng)站促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)信息全球共享。目前，風(fēng)險(xiǎn)交流已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)認(rèn)可和采用的管理方法，并呈現(xiàn)出法律化與體系化的發(fā)展趨勢(shì)。

四、我國(guó)政府信息公開(kāi)制度之改革思路與建議

（一）完善信息公開(kāi)法律體系

首先，明確公民知情權(quán)的憲法地位。憲法是保障公民權(quán)利的根本大法，而從上述國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，大多數(shù)國(guó)家在憲法中都明確規(guī)定了知情權(quán)的憲法地位。因此，我國(guó)也應(yīng)著手將知情權(quán)寫(xiě)入憲法之中，從而將其確認(rèn)為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，為今后制定有關(guān)知情權(quán)的部門法律和法規(guī)提供權(quán)利來(lái)源。同時(shí)，我國(guó)還應(yīng)對(duì)在法律、法規(guī)制定中違反保障公民知情權(quán)基本精神的法律條文以及在法律實(shí)踐中侵犯公民知情權(quán)的行為進(jìn)行司法審查，從而保障公民知情權(quán)在法律層面上的不受侵犯。

其次，確立政府信息公開(kāi)的法律理念。法律理念是指導(dǎo)法律制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行的理論基礎(chǔ)，是各個(gè)政府職能部門及其人員在執(zhí)法中必須遵循的最高價(jià)值準(zhǔn)則。因此，我國(guó)在制定政府信息公開(kāi)的法律法規(guī)中，也應(yīng)明確政府信息公開(kāi)的基本理念，即公民知情權(quán)至上理念與政府服務(wù)理念。此基本理念的確立，不僅使以往的以政府職權(quán)為出發(fā)點(diǎn)的舊理念轉(zhuǎn)變?yōu)橐员Ｕ瞎裰闄?quán)為出發(fā)點(diǎn)的新理念，而且將打破“以政府權(quán)力為中心”的舊觀念，進(jìn)而轉(zhuǎn)向“以服務(wù)百姓為核心”的新思維。

再次，盡早出臺(tái)《政府信息公開(kāi)法》及其配套法律法規(guī)?！吨腥A人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》是國(guó)務(wù)院出臺(tái)的行政法規(guī)，其效力不可能覆蓋所有的行政行為，因此，我國(guó)應(yīng)盡快制定《政府信息公開(kāi)法》，以明確信息公開(kāi)的基本理念與原則以及主客體、各政府部門的職權(quán)與責(zé)任、信息公開(kāi)的限制、信息公開(kāi)的程序以及法律救濟(jì)等內(nèi)容。同時(shí)，為了盡快實(shí)現(xiàn)對(duì)信息公開(kāi)全領(lǐng)域的覆蓋，我國(guó)還應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)配套法律法規(guī)的制定與實(shí)施。例如，修改《保密法》、制定電子信息公開(kāi)以及隱私權(quán)保障方面的法律法規(guī)。

（二）健全信息公開(kāi)網(wǎng)絡(luò)體系

首先，提供立體式網(wǎng)絡(luò)信息公開(kāi)服務(wù)。在信息獲取途徑上增強(qiáng)政府網(wǎng)站服務(wù)的查詢功能、溝通功能、辦公功能等，向公眾提供立體式網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)。同時(shí)，政府網(wǎng)絡(luò)還應(yīng)提供清晰的導(dǎo)航窗口、信息舉報(bào)與反饋信箱，增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)的溝通功能。并應(yīng)以部門為單位，逐項(xiàng)編制信息公開(kāi)目錄，方便公眾快捷迅速地完成信息的網(wǎng)上查詢，從而最大程度滿足公眾對(duì)政府信息的需求。

其次，搭建多元化網(wǎng)絡(luò)信息公開(kāi)平臺(tái)。在信息公開(kāi)載體上避免一味地依賴政府門戶網(wǎng)站，應(yīng)充分利用各種公開(kāi)手段以及第三方網(wǎng)絡(luò)搭建多元化信息平臺(tái)。例如，通過(guò)新浪微博、騰訊微博等SNS網(wǎng)站和即時(shí)性交流網(wǎng)站開(kāi)辟政府信息發(fā)布的新渠道。2013年2月12日網(wǎng)絡(luò)爆出的“翁某某夫婦三亞旅游悲慘遭遇事件”中，三亞市市委宣傳部與三亞市公安局就通過(guò)政府網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)、微博回復(fù)等多種信息公開(kāi)手段回應(yīng)了當(dāng)事人編改視頻以及編造警察打游客謊言的事實(shí)真相，既達(dá)到信息傳播的良好效果，又保障了公民知情權(quán)，體現(xiàn)了政府權(quán)力的正確運(yùn)行。

（三）完善信息公開(kāi)相關(guān)配套制度

首先，完善信息公開(kāi)問(wèn)責(zé)制度。目前，我國(guó)政府信息公開(kāi)問(wèn)責(zé)制度尚未得到全面、有效的實(shí)施，仍然存在問(wèn)責(zé)意識(shí)淡漠、問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)缺失、問(wèn)責(zé)主體單一、問(wèn)責(zé)客體權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題［4］。而要扭轉(zhuǎn)現(xiàn)狀就要從以下幾方面入手改革：一是提升政府責(zé)任意識(shí)與公眾問(wèn)責(zé)意識(shí)。政府要實(shí)現(xiàn)從“官本位”到“民本位”的思想轉(zhuǎn)變，主動(dòng)提高信息公開(kāi)的責(zé)任意識(shí)。二是強(qiáng)化異體問(wèn)責(zé)機(jī)制。擴(kuò)大問(wèn)責(zé)主體，將人大、新聞媒體、社會(huì)公眾等納入異體問(wèn)責(zé)的范圍，形成問(wèn)責(zé)主體的多元化，最大程度維護(hù)公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

其次，健全信息公開(kāi)救濟(jì)制度。救濟(jì)制度不僅是政府信息公開(kāi)制度實(shí)施的保障，也是政府信息公開(kāi)法律體系中不可或缺的一部分。從法理上講，政府信息公開(kāi)的救濟(jì)途徑有兩種，一是行政救濟(jì)，二是司法救濟(jì)。但是，目前我國(guó)政府信息公開(kāi)只有行政救濟(jì)的法律依據(jù)（《政府信息公開(kāi)條例》第33條），而作為司法救濟(jì)法律依據(jù)的《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》中均沒(méi)有明確規(guī)定行政相對(duì)人可以因?yàn)樾畔⒐_(kāi)被拒絕而有權(quán)提起復(fù)議或訴訟。因此，我國(guó)盡早修改并完善《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》，并借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，設(shè)置行政救濟(jì)前置制度，以保證我國(guó)法律體系的效力統(tǒng)一。

再次，完善信息公開(kāi)賠償制度。在政府信息公開(kāi)中，直接損失的發(fā)生往往也伴隨著間接損失的出現(xiàn)，其不僅表現(xiàn)在由于不及時(shí)公開(kāi)信息給行政相對(duì)人造成的財(cái)產(chǎn)損害中，而且更多地表現(xiàn)在主體能力和資格損害中。如果此時(shí)只賠償直接損失而置間接損失于不顧，顯然無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)受害人損失的全面賠償。因此，我國(guó)應(yīng)考慮完善政府信息公開(kāi)賠償中的間接損失問(wèn)題，并從法理上明確間接損失的性質(zhì)以及未來(lái)利益獲取可能性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

［1］崔卓蘭，趙靜波.我國(guó)食品安全監(jiān)管法律制度之改革與完善［J］.吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2012（4）：105.

［2］皮純協(xié)，劉杰.知情權(quán)與情報(bào)公開(kāi)制度［J］.山西大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2000（3）.

［3］劉暢.風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下我國(guó)食品安全規(guī)制的困境與完善對(duì)策［J］.東北師大學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2012（4）：22.

［4］王協(xié)舟，范琳琳.我國(guó)政府信息公共獲取行政問(wèn)責(zé)的問(wèn)題及對(duì)策［J］.圖書(shū)情報(bào)工作，2011（10）：126.