我國節(jié)能服務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)政策存在的問題及對(duì)策

◎ 文/王瓊 劉寧 王文濤

我國節(jié)能服務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)政策存在的問題及對(duì)策

◎ 文/王瓊 劉寧 王文濤

節(jié)能服務(wù)業(yè)是利用市場化機(jī)制推進(jìn)節(jié)能的新興產(chǎn)業(yè)，是確保實(shí)現(xiàn)“十二五”節(jié)能減排約束性目標(biāo)、積極應(yīng)對(duì)氣候變化的重要支撐行業(yè)，也是加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重點(diǎn)。為推動(dòng)我國節(jié)能服務(wù)業(yè)的發(fā)展，政府出臺(tái)了一系列獎(jiǎng)勵(lì)政策，極大地提高了節(jié)能服務(wù)公司在節(jié)能市場的占有率，為完成“十二五”節(jié)能目標(biāo)發(fā)揮了重要作用。但在這些補(bǔ)貼政策執(zhí)行和階段性效果評(píng)價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)，尚存在一些問題亟待解決，因此必須總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整和創(chuàng)新，營造公平、健康的市場環(huán)境，使政策發(fā)揮更大的作用，提高獎(jiǎng)勵(lì)資金的使用效率和效益。

存在問題

1.節(jié)能補(bǔ)貼的使用率不高

（1）2010年6月3日財(cái)政部、國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)合同能源管理財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法的通知》（財(cái)經(jīng)建〔2010〕249號(hào)），財(cái)政部預(yù)留20億元人民幣作為節(jié)能服務(wù)公司的獎(jiǎng)勵(lì)資金。隨后又出臺(tái)了一系列文件，進(jìn)一步推進(jìn)獎(jiǎng)勵(lì)政策的實(shí)施，如2010年6月29日財(cái)政部、國家發(fā)改委《關(guān)于開展節(jié)能服務(wù)公司審核備案有關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)辦建〔2010〕60號(hào)），2010年10月19日財(cái)政部、國家發(fā)改委《關(guān)于財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)合同能源管理項(xiàng)目有關(guān)事項(xiàng)的補(bǔ)充通知》（發(fā)改辦環(huán)〔2010〕2528號(hào)）等。截至目前，已經(jīng)備案5批共3000多家節(jié)能服務(wù)公司。

（2）從執(zhí)行情況看，財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金的使用效率不高。通過招標(biāo)的方式，財(cái)政部和國家發(fā)改委確認(rèn)了26家節(jié)能量的審核機(jī)構(gòu)，由這些機(jī)構(gòu)到各省（直轄市、自治區(qū)）對(duì)節(jié)能公司上報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行核查。從核查結(jié)果看，一些公司為獲得國家財(cái)政補(bǔ)貼造假問題嚴(yán)重。國家審計(jì)署又對(duì)26家審核機(jī)構(gòu)審核過的項(xiàng)目進(jìn)行復(fù)審，經(jīng)過第一輪篩選的公司仍然存在虛假的情況。因此，財(cái)政部嚴(yán)格審查獎(jiǎng)勵(lì)的發(fā)放條件，截至2012年底，財(cái)政補(bǔ)貼使用了4億元，到2013年底使用了約8億元，獎(jiǎng)勵(lì)資金的使用率不高。

2.節(jié)能審核量大，審核體系不健全

相對(duì)于數(shù)量龐大的節(jié)能公司來說，審核機(jī)構(gòu)數(shù)量極少。到目前為止，全國累計(jì)備案節(jié)能服務(wù)公司總數(shù)已達(dá)3210家，而國家發(fā)展改革委、財(cái)政部通過評(píng)審選拔的國家級(jí)第三方節(jié)能量審核機(jī)構(gòu)共26家，其中各地方節(jié)能中心8家、認(rèn)證機(jī)構(gòu)6家、會(huì)計(jì)師事務(wù)所4家、電科院4家、咨詢公司2家、其它機(jī)構(gòu)2家。在審核過程中，也存在一些問題。

（1）第三方節(jié)能審核缺乏國家層面的法律依據(jù)和統(tǒng)一的審核規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，各審核機(jī)構(gòu)根據(jù)自身的情況對(duì)節(jié)能報(bào)告進(jìn)行設(shè)計(jì)和編制，導(dǎo)致審核報(bào)告的內(nèi)容條款存在較大差別，不利于專家的評(píng)審及審核。

（2）審核人員資格不達(dá)標(biāo)，專業(yè)化程度較差。

（3）第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)缺乏系統(tǒng)性設(shè)計(jì)。初審、終審機(jī)構(gòu)間沒有銜接，無法得知初審機(jī)構(gòu)的審核方法和審核結(jié)論，難以保持在計(jì)算方法上的前后一致性。重復(fù)申報(bào)、打包（拆分）申報(bào)等現(xiàn)象無法核實(shí)。

（4）節(jié)能量計(jì)算方法學(xué)研究薄弱。我國節(jié)能審核機(jī)構(gòu)還缺乏節(jié)能計(jì)量的研究工作，沒有對(duì)新增類型項(xiàng)目的方法學(xué)進(jìn)行分類及共享，不利于提高審核機(jī)構(gòu)的整體審核能力。

3.直接補(bǔ)貼政策客觀上造成市場不公平

我國合同能源管理獎(jiǎng)勵(lì)是根據(jù)節(jié)能量獎(jiǎng)勵(lì)企業(yè)，疏于考慮技術(shù)差別導(dǎo)致項(xiàng)目成本的差別，客觀上相當(dāng)于只鼓勵(lì)企業(yè)“掃浮財(cái)”，選擇最廉價(jià)且最容易產(chǎn)生效果的改造方案?？陀^上給擁有先進(jìn)技術(shù)的的節(jié)能公司帶來競爭壓力，不利于先進(jìn)技術(shù)的推廣，這種“劣幣驅(qū)逐良幣”的做法，無形中形成了市場的不公平。

碧水春暖

陳寶林/攝

國際經(jīng)驗(yàn)

1.法律法規(guī)引導(dǎo)用能企業(yè)使用節(jié)能服務(wù)

（1）美國政府在“合同能源管理”開始之初，就制定和實(shí)施了一系列有利于其發(fā)展的法律法規(guī)、方針政策，在很大程度上解決了市場失效的問題。

其一，從國家層面提出的節(jié)能計(jì)劃、項(xiàng)目等涉及交通、建筑、家用電器、節(jié)能教育、節(jié)能項(xiàng)目融資、能源審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)能的國際合作等多個(gè)領(lǐng)域。其二，政策措施涉及能源供給側(cè)和需求側(cè)的不同對(duì)象群體，這對(duì)促進(jìn)不同部門在節(jié)能領(lǐng)域合作起到非常重要的作用，在宏觀上為美國節(jié)能服務(wù)業(yè)提供了良好的政策環(huán)境。

（2）在工業(yè)領(lǐng)域的節(jié)能一般阻力較大、實(shí)施困難，但日本多以工業(yè)節(jié)能為主。原因在于日本“節(jié)能法”對(duì)節(jié)能有強(qiáng)制性措施，如法律要求所有的工業(yè)企業(yè)每年節(jié)能1%，營造了良好的項(xiàng)目執(zhí)行氛圍。

（3）西班牙是電力相對(duì)短缺的國家之一，西班牙政府從節(jié)約能源保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)出發(fā)，制定、發(fā)布了一系列鼓勵(lì)開發(fā)熱電聯(lián)產(chǎn)、可再生能源的“硬性”政策，來滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)電力的需求，這些政策成為西班牙節(jié)能服務(wù)公司產(chǎn)生、發(fā)展的契機(jī)和動(dòng)力。

2.采用間接補(bǔ)貼的方式，扶持節(jié)能服務(wù)公司發(fā)展

（1）美國的政策不直接對(duì)合同能源管理或者節(jié)能服務(wù)公司進(jìn)行補(bǔ)貼，而是制定了補(bǔ)貼政策的執(zhí)行條件，將補(bǔ)貼發(fā)放給用能單位，由用能單位選擇節(jié)能公司進(jìn)行節(jié)能，從而實(shí)現(xiàn)節(jié)能公司的優(yōu)勝劣汰，并且也對(duì)節(jié)能服務(wù)公司進(jìn)行了間接的財(cái)政補(bǔ)貼。如2009年美國政府實(shí)行經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，參、眾兩院形成的《美國復(fù)興與再投資法案》中，要求州政府設(shè)立能源項(xiàng)目專項(xiàng)贈(zèng)款，對(duì)開展節(jié)能改造項(xiàng)目的用戶進(jìn)行補(bǔ)貼，但其前提條件是這個(gè)節(jié)能改造項(xiàng)目必須是由節(jié)能服務(wù)公司來實(shí)施。與此同時(shí)，奧巴馬簽署總統(tǒng)令，明確要求對(duì)75%以上的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)大樓進(jìn)行現(xiàn)代化改造，包括更新老化的供暖系統(tǒng)，安裝高科技、低能耗的節(jié)能燈等，提高聯(lián)邦政府部門的節(jié)能水平，所有的節(jié)能改造項(xiàng)目都由節(jié)能服務(wù)公司安裝設(shè)備。

（2）芬蘭早在1997年就出臺(tái)了一系列的自愿性能源效率協(xié)議，并于2007年對(duì)協(xié)議進(jìn)行全面修訂，在2008年初至2016年底實(shí)施。自愿性能源效率協(xié)議規(guī)定，用能單位如果簽署自愿協(xié)議，并承諾一定的節(jié)能減排量，并邀請(qǐng)節(jié)能公司介入項(xiàng)目，則可獲得5%的補(bǔ)貼。通過對(duì)與該協(xié)議項(xiàng)目有關(guān)的所有已實(shí)施的能源審計(jì)發(fā)現(xiàn)，在工業(yè)領(lǐng)域的政府財(cái)政補(bǔ)貼比率高達(dá)90%。

圖 國內(nèi)外補(bǔ)貼政策特點(diǎn)比較

通過對(duì)比國內(nèi)外節(jié)能補(bǔ)貼政策特點(diǎn)發(fā)現(xiàn)，國外對(duì)節(jié)能服務(wù)公司的財(cái)政補(bǔ)貼是間接的，而國內(nèi)的財(cái)政補(bǔ)貼是直接補(bǔ)給節(jié)能服務(wù)公司的。從國外的經(jīng)驗(yàn)看，其一，營造了相對(duì)公平的市場環(huán)境。

（3）國外節(jié)能服務(wù)公司服務(wù)于用能單位，其競爭的關(guān)鍵是節(jié)能技術(shù)和服務(wù)水平，這促進(jìn)了節(jié)能服務(wù)公司的優(yōu)勝劣汰，營造了相對(duì)公平的市場環(huán)境；其二，減輕了政府審核工作。政府只需對(duì)用能方的用能量進(jìn)行審核，不需要對(duì)繁多的節(jié)能公司進(jìn)行一一審核。而國內(nèi)的較單一的直接補(bǔ)貼制度，則問題較多，政府審核量大，且會(huì)影響市場公平。因此，我國的補(bǔ)貼政策需要反思政策的著力點(diǎn)，以確保節(jié)能服務(wù)業(yè)健康有序地發(fā)展。

政策建議

1.推進(jìn)我國“節(jié)能法”的二次修訂

目前，包括能源審計(jì)制度、能源管理師制度和控制能源消費(fèi)總量等很多節(jié)能工作都沒有法律依據(jù)。如果現(xiàn)階段的節(jié)能工作沒有法律支撐，節(jié)能工作很難開展。

2.合理利用碳市場

從2013年6月至今，我國陸續(xù)啟動(dòng)了深圳、廣東、北京、天津、上海、湖北和重慶等地區(qū)的碳市場交易試點(diǎn)。隨著我國碳市場、碳交易逐步運(yùn)行之后，政府可將財(cái)政補(bǔ)貼放入碳市場，通過碳配額的銷售或更好的機(jī)制將財(cái)政補(bǔ)貼補(bǔ)給節(jié)能服務(wù)公司。

（1）節(jié)能服務(wù)可作為碳市場開發(fā)的新產(chǎn)品，把節(jié)能量以及附帶產(chǎn)生的減排量換算成碳配額在碳市場中交易。

（2）政府通過限定碳排放量的總額，強(qiáng)迫排放大戶進(jìn)入碳市場，這些排放大戶也是用能大戶就會(huì)積極尋找減排的服務(wù)商，而碳市場就為節(jié)能服務(wù)商提供了展示平臺(tái)。

（3）節(jié)能和減排是有協(xié)同效應(yīng)的，大多數(shù)節(jié)能項(xiàng)目都會(huì)有減排作用，還可以產(chǎn)生碳減排量，并在碳市場中出售，即使價(jià)格很低，但也增加了節(jié)能服務(wù)公司的收益，也有利于節(jié)能服務(wù)的推廣。

3.完善第三方審核機(jī)構(gòu)

鼓勵(lì)完善第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建節(jié)能服務(wù)公司共享的合同能源管理專家平臺(tái)，在節(jié)能服務(wù)公司與用能單位之間起到獨(dú)立、公正、權(quán)威的第三方作用。

（1）節(jié)能審核機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化該領(lǐng)域理論研究，通過加大對(duì)節(jié)能量審核理論研究工作，推進(jìn)方法學(xué)指南或標(biāo)準(zhǔn)制定。

（2）為加強(qiáng)節(jié)能審核機(jī)構(gòu)的實(shí)效性，建議成立第三方機(jī)構(gòu)合作聯(lián)盟，建立中介機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)庫，通過定期召開內(nèi)部培訓(xùn)會(huì)、討論會(huì)等動(dòng)態(tài)管理方式，提高第三方審核機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)能力及水平。其中，碳市場可以提供第三方核查，這將在一定程度解決節(jié)能服務(wù)的數(shù)據(jù)核查等問題，有利于節(jié)能評(píng)估。

（3）碳市場正在建立一套溫室氣體排放核算制度，并且國家發(fā)改委牽頭制定的溫室氣體直報(bào)制度即將實(shí)施，這些都為合同能源管理項(xiàng)目的順利實(shí)施提供了有利保障。

4.對(duì)用能單位進(jìn)行補(bǔ)貼

節(jié)能補(bǔ)貼給用能單位，由用能單位通過雇傭節(jié)能服務(wù)公司節(jié)能的方式使節(jié)能服務(wù)公司間接獲得補(bǔ)貼。對(duì)于節(jié)能服務(wù)公司來說，會(huì)致力于發(fā)展有競爭力的高端技術(shù)、開拓市場范圍等方面，而不是盤算政府的財(cái)政補(bǔ)貼。在市場競爭的環(huán)境中優(yōu)勝劣汰，才能真正培育出好的企業(yè)。對(duì)于用能單位來說，由于有了節(jié)能補(bǔ)貼資金，自身擁有節(jié)能積極性，并雇傭節(jié)能服務(wù)公司，從而擴(kuò)大了節(jié)能的需求。

5.提升節(jié)能產(chǎn)業(yè)核心競爭力

完善以企業(yè)為主體的技術(shù)創(chuàng)新體系，鼓勵(lì)在引進(jìn)、消化和吸收基礎(chǔ)上，提升自主創(chuàng)新能力。針對(duì)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的關(guān)鍵技術(shù)問題，組織實(shí)施科技攻關(guān)項(xiàng)目，集中企業(yè)、高校、科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行突破。

*本文系“十二五”國家科技支撐計(jì)劃“我國綠色低碳發(fā)展的關(guān)鍵支撐政策與技術(shù)研究”課題項(xiàng)目（編號(hào)∶2012BAC20B08）的階段性成果

（作者單位：王瓊，北京交通大學(xué)中國產(chǎn)業(yè)安全研究中心、國務(wù)院參事室當(dāng)代綠色經(jīng)濟(jì)研究中心；劉寧，國務(wù)院參事室當(dāng)代綠色經(jīng)濟(jì)研究中心；王文濤，中國21世紀(jì)議程管理中心）

編輯：張涵