加快推進(jìn)稅制結(jié)構(gòu)改革

◎ 文/蔣震

加快推進(jìn)稅制結(jié)構(gòu)改革

◎ 文/蔣震

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱“決定”）吹響了全面深化改革的號角。“決定”指出，財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。我國面臨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的新問題與新矛盾，需要在全面深化改革中得到根本解決。在歷次重大改革中，財(cái)稅體制改革都成為重要突破口，本次改革也不例外?！皼Q定”將“完善稅收制度”作為深化財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容，直指“逐步提高直接稅比重”，這意味著轉(zhuǎn)變稅制結(jié)構(gòu)已經(jīng)“蓄勢待發(fā)”。

稅制結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀與問題

稅制結(jié)構(gòu)是指不同稅種在整體稅制中的比例及其相互關(guān)系，通常的分類方法是分析間接稅和直接稅在全部稅收收入的比例。

1.我國整體稅制結(jié)構(gòu)中，一個(gè)顯著特征是間接稅為主體，直接稅比重不高

2012年國內(nèi)增值稅、國內(nèi)消費(fèi)稅、進(jìn)口貨物增值稅和消費(fèi)稅、營業(yè)稅等4項(xiàng)收入分別達(dá)到26415.51億元、7875.58億元、14802.16億元、15747.64億元，4項(xiàng)收入之和占當(dāng)年稅收收入總額100614.28億元的比重高達(dá)64.45%。同年，企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅收入分別為19654.53億元、5820.28億元、1372.49億元，兩項(xiàng)所得稅、房產(chǎn)稅占稅收收入總額的比重為25.32%、1.36%。表明我國整體稅制結(jié)構(gòu)中，呈現(xiàn)出間接稅為主體，直接稅不高的特征。

2.即使在直接稅中，收入大部分也是通過“單位”上繳或者代扣代繳實(shí)現(xiàn)的，直接稅的“間接化”趨勢十分明顯所得稅收入的比重高達(dá)62.66%。相當(dāng)比例的工薪所得稅是通過單位代扣代繳實(shí)現(xiàn)的，稅務(wù)機(jī)關(guān)直接面向自然人納稅人的征管機(jī)制還有待于進(jìn)一步完善。

以個(gè)人所得稅為例，2013年個(gè)人所得稅收入達(dá)到6531億元，其中，工薪所得稅4092億元，占個(gè)人

幽雅興凱湖

陳寶林/攝

3.部分稅收政策沒有發(fā)揮轉(zhuǎn)變稅制結(jié)構(gòu)的作用

如2006年、2008年、2011年，我國曾3次提高工資、薪金所得的個(gè)人所得稅免征額。每次免征額的提高均不同程度地減少個(gè)稅納稅人數(shù)量，這與逐步提高直接稅比重的改革目標(biāo)并不完全一致，沒有發(fā)揮轉(zhuǎn)變稅制結(jié)構(gòu)的作用。

4.當(dāng)前的稅制結(jié)構(gòu)特征引發(fā)了一系列問題

（1）增值稅、消費(fèi)稅和營業(yè)稅等間接稅具有累退性特征，不利于收入分配。

（2）大量的間接稅轉(zhuǎn)嫁到商品價(jià)格之中，一定程度上對物價(jià)水平造成影響，而且往往越是生活必需品，間接稅負(fù)越容易轉(zhuǎn)嫁，這會(huì)對居民消費(fèi)行為產(chǎn)生一定程度的抑制作用。

（3）雖然當(dāng)前稅制結(jié)構(gòu)在過去10多年間保障了稅收收入的快速增長，但一旦經(jīng)濟(jì)增速放緩，會(huì)導(dǎo)致稅收收入增速更大幅度地下滑，不利于稅收收入增長保持穩(wěn)定性。計(jì)算2007-2013年7年間的稅收收入彈性系數(shù)發(fā)現(xiàn)，大部分年份的彈性系數(shù)值大于1，7年間的彈性系數(shù)平均值為1.115。它是指，如果GDP增長率上升（下降）1個(gè)百分點(diǎn)，那么稅收收入增長率將上升（下降）1.115個(gè)百分點(diǎn)（見表）。

表 稅收收入彈性系數(shù)單位：億元

轉(zhuǎn)變稅制結(jié)構(gòu)的思路與方向

未來一段時(shí)期，應(yīng)將轉(zhuǎn)變稅制結(jié)構(gòu)作為完善稅收制度的重要目標(biāo)之一，在推進(jìn)稅制改革過程中加以實(shí)現(xiàn)?？傮w思路是∶推動(dòng)實(shí)施“營改增”，緩解整個(gè)稅制的累退性；同時(shí)推動(dòng)個(gè)人所得稅和房地產(chǎn)稅制等直接稅改革，強(qiáng)化稅制的收入分配調(diào)節(jié)功能。

1.實(shí)施“營改增”試點(diǎn)

目前，試點(diǎn)減稅效應(yīng)不斷顯現(xiàn)，服務(wù)業(yè)的重復(fù)征稅問題得到初步解決，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級進(jìn)程顯著加快。如果抓住當(dāng)前的有利時(shí)機(jī)，繼續(xù)將“營改增”范圍不斷擴(kuò)大，相信減稅效果及其帶來的轉(zhuǎn)變稅制結(jié)構(gòu)效應(yīng)會(huì)更加顯現(xiàn)。“營改增”將成為轉(zhuǎn)變稅制結(jié)構(gòu)的“牛鼻子”。

2.加快推進(jìn)直接稅體系建設(shè)

在推進(jìn)間接稅改革的同時(shí)，加快推進(jìn)直接稅體系建設(shè)，如個(gè)人所得稅和房產(chǎn)稅，與間接稅改革相得益彰，互相配合。同時(shí)，還要繼續(xù)推進(jìn)其他稅種的改革，如消費(fèi)稅、資源稅。

（1）推動(dòng)個(gè)人所得稅由“分類制”向“分類與綜合相結(jié)合”的課征模式轉(zhuǎn)變。個(gè)稅綜合制最能體現(xiàn)稅收的量能負(fù)擔(dān)原則，有效發(fā)揮調(diào)節(jié)收入差距的作用，并通過引入差異化的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)降低中低收入階層的稅收負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)個(gè)人所得稅收入占全部稅收收入比重的穩(wěn)步提高。

（2）以房地產(chǎn)稅改革為契機(jī)不斷完善我國的財(cái)產(chǎn)稅制度。應(yīng)該以建立規(guī)范的房地產(chǎn)稅為目標(biāo)，盡快推動(dòng)房產(chǎn)稅擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，完善財(cái)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收制度。

（3）其他領(lǐng)域的稅制改革。繼續(xù)擴(kuò)大消費(fèi)稅的征收范圍，伴隨著“營改增”改革的推進(jìn)，增值稅中性作用更加強(qiáng)化。適時(shí)擴(kuò)大消費(fèi)征稅范圍，將更多奢侈消費(fèi)品和生活性服務(wù)業(yè)中的高檔服務(wù)納入征稅范圍，這將在一定程度上強(qiáng)化引導(dǎo)居民消費(fèi)行為、促進(jìn)資源節(jié)約、保護(hù)環(huán)境的作用；加快推動(dòng)資源稅改革，完善資源產(chǎn)品的定價(jià)機(jī)制，繼續(xù)推動(dòng)從量計(jì)征向從價(jià)計(jì)征轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步將灘涂、地?zé)?、地下水、草原等不可再生資源或者再生周期較長的資源納入征稅范圍等。

轉(zhuǎn)變稅制結(jié)構(gòu)需要深入考慮的若干問題

轉(zhuǎn)變稅制結(jié)構(gòu)不能“單兵推進(jìn)”，而要“協(xié)同作戰(zhàn)”。它涉及到多方面的稅制調(diào)整，彼此之間需要協(xié)調(diào)配合，更須深入考慮多方面的問題，以順利推動(dòng)改革，實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。

1.堅(jiān)持穩(wěn)定宏觀稅負(fù)

十八屆三中全會(huì)作出了“穩(wěn)定稅負(fù)”的重要部署，轉(zhuǎn)變稅制結(jié)構(gòu)一定要以此為基本原則，在轉(zhuǎn)變稅制結(jié)構(gòu)的同時(shí)，各項(xiàng)稅制改革并行推進(jìn)，彼此之間相互配合，保持宏觀稅負(fù)處于一個(gè)穩(wěn)定水平。

2.轉(zhuǎn)變稅制結(jié)構(gòu)一定要注重轉(zhuǎn)變社會(huì)管理方式

當(dāng)前，我國稅收管理模式大多依托于單位來實(shí)現(xiàn)稅收征繳，以企事業(yè)單位的現(xiàn)金流為征稅客體，稅務(wù)機(jī)關(guān)與自然人之間的聯(lián)系呈現(xiàn)割裂狀態(tài)。事實(shí)上，現(xiàn)行稅收管理模式植根于社會(huì)管理方式，是社會(huì)管理方式在稅收領(lǐng)域的延伸，反映了目前我國社會(huì)管理方式存在的問題。如一旦某些人脫離了單位約束，就難以對該群體實(shí)施有效管理。

隨著我國經(jīng)濟(jì)主體多元化的趨勢愈加明顯，這種管理方式已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)管理的需要。在轉(zhuǎn)變稅制結(jié)構(gòu)過程中，如果順利推進(jìn)個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅等直接稅改革，就必須建立起稅務(wù)機(jī)關(guān)直接面向自然人納稅人的征管機(jī)制，這是稅收管理模式乃至社會(huì)管理方式的重大變革。所以，轉(zhuǎn)變稅制結(jié)構(gòu)需要與轉(zhuǎn)變社會(huì)管理方式相結(jié)合，這是一個(gè)根本性變革，也是一項(xiàng)非常艱巨的工作。

3.堅(jiān)持穩(wěn)健原則，采取“小步快走”的漸進(jìn)式改革路徑

轉(zhuǎn)變稅制結(jié)構(gòu)本身就具有很強(qiáng)的再分配功能，一旦直接稅體系得到不斷完善，我國稅制整體的收入調(diào)控功能將大大增強(qiáng)。然而，它必然會(huì)影響到不同群體的利益，且個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅需采取增值稅等不同的征管模式，廣大人民群眾會(huì)直接面對稅務(wù)機(jī)關(guān)，使得稅收負(fù)擔(dān)顯性化。為了順利推進(jìn)轉(zhuǎn)變稅制結(jié)構(gòu)的改革，必須注重化解不同群體的矛盾，不主張采用過激的改革措施將過多的群體納入直接稅稅基，而是要采取“小步快走”的漸進(jìn)式改革路徑，依賴于現(xiàn)有征管手段，謀求稅收征管模式的轉(zhuǎn)變，即“先落戶、再拓展”。同時(shí)，各項(xiàng)稅制改革不宜“一蹴而就”，需要給其他稅制改革留出充分的時(shí)間和空間。以房地產(chǎn)稅改革為例，房地產(chǎn)領(lǐng)域的現(xiàn)有稅負(fù)水平至少要保持穩(wěn)定，將現(xiàn)有房地產(chǎn)開發(fā)、交易、保有環(huán)節(jié)的稅費(fèi)進(jìn)行歸類、清理、整合，將之平移至房地產(chǎn)稅制度，對房地產(chǎn)開發(fā)、交易環(huán)節(jié)實(shí)行輕稅，提高保有環(huán)節(jié)稅負(fù)等。

4.轉(zhuǎn)變稅制結(jié)構(gòu)須考慮到財(cái)稅體制調(diào)整的問題

在轉(zhuǎn)變稅制結(jié)構(gòu)過程中，不可避免對中央和地方之間的財(cái)稅體制造成影響。以營改增為例，由于營業(yè)稅是地方稅的主體稅種，一旦納入增值稅征稅范圍，成為共享稅，地方政府將失去一個(gè)重要的稅源，勢必對中央和地方的收入劃分產(chǎn)生重大影響，原有的地方政府收支缺口將更加擴(kuò)大，這就需要為地方政府尋找新的主體稅種以替代營業(yè)稅。當(dāng)然，房地產(chǎn)稅必然會(huì)歸屬于地方，但由于改革的漸進(jìn)性，地方的財(cái)力缺口不可能短期就能得到彌補(bǔ)，這需要對現(xiàn)有的中央稅作出調(diào)整，如可以將消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)由生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榕l(fā)、零售環(huán)節(jié)，全部歸地方。同時(shí)，中央政府對地方的均衡性轉(zhuǎn)移支付中，要考慮轉(zhuǎn)變稅制結(jié)構(gòu)對地方政府財(cái)力帶來的影響。

5.注重配套改革措施

以個(gè)人所得稅為例，在推進(jìn)個(gè)稅綜合制過程中，必須要解決信息不對稱問題，而這個(gè)問題的解決不是稅務(wù)機(jī)關(guān)自己就能勝任的，必須推動(dòng)建立由社會(huì)多方（如銀行、海關(guān)、稅務(wù)、財(cái)政、證券等）互通互聯(lián)的個(gè)人收入信息共享系統(tǒng)，重點(diǎn)加強(qiáng)對收入來源多元化的高收入階層的征管。再以房地產(chǎn)稅為例，如果住房租賃處于供不應(yīng)求的狀態(tài)，個(gè)人房地產(chǎn)稅改革推動(dòng)之后，可能只會(huì)導(dǎo)致稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁給租房人，租房者福利受損，需要考慮如何對租房市場作出配套調(diào)控措施，幫助改革順利實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。參考文獻(xiàn)

[1]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過）.

[2]高培勇.繼續(xù)調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì) 推行結(jié)構(gòu)性減稅[N].經(jīng)濟(jì)日報(bào)，2012-12-05.

[3]高培勇.筑牢國家治理的財(cái)政基礎(chǔ)和財(cái)政支柱[N].光明日報(bào)，2013-11-15.

（作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院）

編輯：云霞