城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度銜接與并軌研究
——基于江蘇省的分析

□曲紹旭 周 沛

[南京工程學(xué)院 南京 211167]

城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度銜接與并軌研究
——基于江蘇省的分析

□曲紹旭 周 沛

[南京工程學(xué)院 南京 211167]

江蘇省城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度銜接與并軌走在全國(guó)前列，蘇南、蘇中、蘇北業(yè)已發(fā)展成獨(dú)特的模式。以目前觀之，受政策、需求、基金等因素影響，省內(nèi)城鄉(xiāng)社會(huì)保障銜接與并軌在管理模式、基金統(tǒng)籌、待遇給付方面尚存在一些問題。要以整合的管理部門、全責(zé)明晰的基金運(yùn)作與靈活的保障項(xiàng)目等方式，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)在社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助及其他福利方面的銜接，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的真正并軌。

城鄉(xiāng)社會(huì)保障；銜接；并軌

城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度銜接與并軌是打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)壁壘，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)小康社會(huì)以及實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化之關(guān)鍵舉措。自制度實(shí)施以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障銜接與并軌有序進(jìn)行，取得顯著成果。2004年以來(lái)開展新農(nóng)合試點(diǎn)并迅速在全國(guó)推開；2005年建立了農(nóng)村醫(yī)療救助制度；2006年以農(nóng)民工為重點(diǎn)擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面；2007年實(shí)行農(nóng)村低保制度，開展城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度試點(diǎn)；2009年以來(lái)進(jìn)行新農(nóng)保試點(diǎn)，擴(kuò)大到60%的地區(qū)；2011年開展城居保試點(diǎn)，有條件的地區(qū)合并實(shí)施城鄉(xiāng)居民兩項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度[1]。

江蘇省依托經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境等優(yōu)勢(shì)，城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的銜接與接軌發(fā)展相對(duì)較快，“2008年，全省城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率分別達(dá)到95%、98%，新型農(nóng)村合作醫(yī)療人口參合率穩(wěn)定在95%以上，城鄉(xiāng)醫(yī)療保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不斷完善”[2]。但也應(yīng)看到，江蘇省城鄉(xiāng)社會(huì)保障在制度、項(xiàng)目、運(yùn)行等方面的發(fā)展與完善仍存在問題?！巴粋€(gè)地區(qū)，城市比農(nóng)村的參保率高，蘇北地區(qū)體現(xiàn)得較明顯；農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)捐助、救濟(jì)等機(jī)制不健全，沒有長(zhǎng)期有效的社會(huì)救助制度，社會(huì)福利事業(yè)也處于癱瘓，需要救濟(jì)的農(nóng)民不能得到或者不能得到及時(shí)的救助”[3]。因此，在新形勢(shì)下，怎樣在鞏固已有發(fā)展成果之同時(shí)，實(shí)行制度的完善與創(chuàng)新，成為實(shí)踐及理論者所面對(duì)的現(xiàn)實(shí)課題。本文以城市化發(fā)展為背景，以城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)為現(xiàn)實(shí)，以城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度統(tǒng)籌為基礎(chǔ)，提出江蘇省城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度銜接與并軌的路徑選擇。

一、城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度銜接與并軌的政策設(shè)計(jì)和區(qū)域發(fā)展

江蘇省自2001年起就頒布了與城鄉(xiāng)社會(huì)保障銜接與并軌有關(guān)的政策文件，對(duì)此加以總結(jié)，其歷程經(jīng)歷以區(qū)域側(cè)重、特殊群體、項(xiàng)目并軌等設(shè)計(jì)階段。

（一）農(nóng)村區(qū)域?yàn)橹鞯恼咴O(shè)計(jì)

江蘇省區(qū)域與城鄉(xiāng)發(fā)展的非均衡性滯礙了社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)與實(shí)施，為此，城鄉(xiāng)社會(huì)保障銜接與并軌的政策制定首要問題傾向于農(nóng)村地區(qū)。為進(jìn)一步提高農(nóng)村特殊群體的社會(huì)福利，江蘇省于2003年7月9日頒布了《江蘇省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動(dòng)和社會(huì)保障部〈關(guān)于做好當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的通知〉的通知》，規(guī)定“各地要從實(shí)際出發(fā)，認(rèn)真總結(jié)在加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、制定政策措施、加大政府扶持力度、健全各項(xiàng)制度、落實(shí)配套政策、理順管理體制、清理違規(guī)基金、規(guī)范業(yè)務(wù)管理、探索農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)群體和計(jì)劃生育人口養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法等方面的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)典型引路的方法做好各項(xiàng)工作，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)健康發(fā)展”[4]。

（二）農(nóng)民工與失地農(nóng)民群體的政策設(shè)計(jì)

頂層的政策設(shè)計(jì)為省內(nèi)城鄉(xiāng)社會(huì)保障銜接與并軌夯實(shí)了政策主體的實(shí)施平臺(tái)，為進(jìn)一步鞏固政策效果，政策制定更加關(guān)注于農(nóng)民工、失地農(nóng)民等政策客體的福利提高。如2006年12月31日頒布的《江蘇省人民政府關(guān)于解決農(nóng)民工問題的實(shí)施意見》中規(guī)定“積極推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)，切實(shí)改變勞動(dòng)力市場(chǎng)城鄉(xiāng)、地區(qū)、部門分割的狀況，逐步形成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的機(jī)制，為城鄉(xiāng)勞動(dòng)者提供平等的就業(yè)機(jī)會(huì)和服務(wù)”[5]；又如2007年8月17日頒布的《關(guān)于做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問題的通知》中規(guī)定“各級(jí)勞動(dòng)保障部門作為被征地農(nóng)民杜會(huì)保障工作的主管部門，負(fù)責(zé)被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策的制定和實(shí)施。勞動(dòng)保障行政部門負(fù)責(zé)擬定被征地農(nóng)民社會(huì)保障對(duì)象、項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)以及費(fèi)用籌集等政策辦法，具體經(jīng)辦工作由負(fù)責(zé)被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理”[6]。

（三）城鄉(xiāng)部分社保項(xiàng)目并軌的政策設(shè)計(jì)

在此階段，政策設(shè)計(jì)注重城鄉(xiāng)醫(yī)療、養(yǎng)老保障項(xiàng)目的銜接與并軌。如在2008年7月10日頒布的《關(guān)于進(jìn)一步做好城鄉(xiāng)醫(yī)療救助工作的意見》中規(guī)定：“篩選和確定符合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)或新型農(nóng)村合作醫(yī)療目錄內(nèi)用藥規(guī)定的安全價(jià)廉有效的治療藥品，作為對(duì)城鄉(xiāng)醫(yī)療救助對(duì)象免費(fèi)提供的基本用藥，由民政部門籌措資金”[7]；又如江蘇省人力資源與社會(huì)保障廳2010年頒布的《關(guān)于貫徹落實(shí)江蘇省新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施辦法的通知》中規(guī)定：“2010年全省所有涉農(nóng)縣（市、區(qū)）要全部推行新農(nóng)保，基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)村適齡居民參保全覆蓋”[8]。

以完善的政策設(shè)計(jì)為基礎(chǔ)，省內(nèi)蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)在城鄉(xiāng)社會(huì)保障銜接與并軌方面業(yè)已發(fā)展出自己獨(dú)特的模式。

其一，蘇南地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)發(fā)展。蘇南地處經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，憑借其雄厚的資金基礎(chǔ)、先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)、合理的資源分配等優(yōu)勢(shì)條件，部分市區(qū)及縣村已率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障銜接與并軌。如蘇州于2011年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保并軌，2012年又實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)并軌；常州市也走在全省前列，截至2012年9月末，城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋總?cè)藬?shù)達(dá)89.5萬(wàn)人，其中參保人數(shù)47.9萬(wàn)人，領(lǐng)取待遇人數(shù)41.6萬(wàn)人，覆蓋率達(dá)99.5%[9]。

其二，蘇中地區(qū)的特色發(fā)展。蘇中地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖處于中等水平，但業(yè)已發(fā)展出自己獨(dú)特的城鄉(xiāng)社會(huì)保障銜接模式，并在實(shí)踐中取得了良好效果。如揚(yáng)州以“培訓(xùn)-鑒定-職介-用工”為特色就業(yè)模式，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一失業(yè)保險(xiǎn)制度，“對(duì)在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工，實(shí)施與城鎮(zhèn)職工相同的失業(yè)保險(xiǎn)政策，符合條件的農(nóng)民工失業(yè)后，失業(yè)保險(xiǎn)金和門診醫(yī)療補(bǔ)助費(fèi)按月領(lǐng)取，可自主選擇在本地或回省內(nèi)戶籍所在地享受，并享受相應(yīng)的再就業(yè)服”[10]。

其三，蘇北地區(qū)的后發(fā)型發(fā)展。蘇北的經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)滯后，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速明顯，“2011年前三季度，蘇北經(jīng)濟(jì)增速高于全省1.6個(gè)百分點(diǎn)，高于全國(guó)3.4個(gè)百分點(diǎn)”[11]。良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)為蘇北地區(qū)城鄉(xiāng)社會(huì)保障銜接與并軌提供了發(fā)展平臺(tái)。如根據(jù)《徐州市城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施辦法》所規(guī)定，徐州市在江蘇確定的100～1200元十二個(gè)檔次的基礎(chǔ)上，增設(shè)每年繳費(fèi)1500元、2000元、2500元三個(gè)檔次，并為正在研究制定的被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策預(yù)留了對(duì)接空間[12]。

二、城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度銜接與并軌存在問題及原因分析

受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境等多重因素影響，江蘇各地區(qū)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度在管理、資金、人員、水平等方面參差不齊，間接影響銜接與并軌過(guò)程。

（一）管理模式復(fù)雜、缺乏創(chuàng)新

江蘇省城鄉(xiāng)社會(huì)保障所涉部門眾多，管理復(fù)雜。如在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，農(nóng)村合作醫(yī)療的管理單位劃分到衛(wèi)生部門，而城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)的管理單位則劃分到人力資源與社會(huì)保障部門；在養(yǎng)老救助方面，農(nóng)村多以臨時(shí)性的社會(huì)救助為主，缺乏監(jiān)督管理，而城市的社會(huì)救助業(yè)已形成制度，且管理趨于完善。因此，需因地制宜地實(shí)行城鄉(xiāng)社會(huì)保障管理部門的整合。

同時(shí)，江蘇各市城鄉(xiāng)社會(huì)保障的管理多以區(qū)域?yàn)橹行?，社?huì)保障管理模式單一，缺乏創(chuàng)新。如宿遷按照“條塊結(jié)合、以塊為主”的體制在各鎮(zhèn)（街道）建立了勞動(dòng)保障事務(wù)所，為社會(huì)保障服務(wù)向基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)延伸提供基礎(chǔ)。但在實(shí)際運(yùn)作中，任務(wù)繁雜、人手緊缺、經(jīng)驗(yàn)缺乏等問題較為突出，導(dǎo)致有限的人力疲于應(yīng)付各種業(yè)務(wù)，無(wú)暇在社會(huì)保障服務(wù)上投入更多的精力。由于社保服務(wù)對(duì)象急劇增加，現(xiàn)有的服務(wù)機(jī)構(gòu)、工作人員都不同程度地出現(xiàn)不足現(xiàn)象，導(dǎo)致社保經(jīng)辦服務(wù)能力比較低。

（二）保障基金收支的財(cái)權(quán)、事權(quán)分離

“城鄉(xiāng)社會(huì)保障統(tǒng)籌能否順利實(shí)施的關(guān)鍵在于政府的政策推行意愿和各級(jí)政府的財(cái)政支持力度”[13]。在并軌之前，各縣均為獨(dú)立的統(tǒng)籌地區(qū)，若城鄉(xiāng)社會(huì)保障并軌，則會(huì)出現(xiàn)基金統(tǒng)籌的責(zé)任交由省級(jí)部門、政策實(shí)施的責(zé)任交由縣級(jí)部門等現(xiàn)象，這意味著財(cái)權(quán)與事權(quán)的分離。對(duì)于習(xí)慣把財(cái)權(quán)、事權(quán)劃等號(hào)的地方政府來(lái)說(shuō)，財(cái)權(quán)的喪失打消了其推行政策的積極性，對(duì)于此，省級(jí)部門因整體利益調(diào)整的困境而變得束手無(wú)策，結(jié)果出現(xiàn)兩難境地。如在YZ調(diào)研時(shí)，部分人認(rèn)為統(tǒng)籌之后錢權(quán)分離，使得利益空間縮水，缺乏調(diào)整空間，產(chǎn)生諸多矛盾。

（三）保障項(xiàng)目難以統(tǒng)一

以筆者調(diào)研所得經(jīng)驗(yàn)，雖然蘇南部分地區(qū)業(yè)已“完成”了城鄉(xiāng)社會(huì)保障部分項(xiàng)目的并軌，但城鄉(xiāng)間的保障項(xiàng)目依然難以統(tǒng)一。農(nóng)村的社會(huì)保障項(xiàng)目只集中于養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助等，而城市的社會(huì)保障項(xiàng)目種類齊全，且名目繁多，這無(wú)形中拉大了城鄉(xiāng)福利的差距。如在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，江蘇省城鄉(xiāng)社會(huì)保障雖然在資金籌集等方面趨于一致，但城市因豐富的醫(yī)療資源，在待遇給付方面要遠(yuǎn)高于農(nóng)村。

出現(xiàn)以上問題，既為傳統(tǒng)所致，又是現(xiàn)行的壓力使然；既是區(qū)域非均衡發(fā)展的階段性表現(xiàn)，又是其結(jié)果反映；既有制度慣性因素，又有政策壓力因素。具體來(lái)說(shuō)，主要包括：

第一，城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下的政策設(shè)計(jì)與制度安排缺陷。

江蘇省城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度銜接與并軌受二元化社會(huì)影響，“由于城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)使城鄉(xiāng)嚴(yán)重分離，使城鎮(zhèn)社會(huì)保障與農(nóng)村社會(huì)保障相分離，造成了城鄉(xiāng)失衡”[14]。這種以制度控制為基礎(chǔ)的行政控制，加劇了城鄉(xiāng)地域的空間分割，阻礙了社會(huì)保障制度在城鄉(xiāng)的公平、均衡發(fā)展。

首先，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下制度頂層設(shè)計(jì)的“碎片化”。社會(huì)保障具有廣泛性、層次性和動(dòng)態(tài)性等特點(diǎn)，“頂層設(shè)計(jì)”的復(fù)雜性也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)任何一項(xiàng)實(shí)體工程。在制度統(tǒng)籌方面，省內(nèi)相關(guān)部門通常會(huì)針對(duì)某一群體人員的激烈訴求出臺(tái)專項(xiàng)政策，那些反映不突出的問題，即使有關(guān)政策已失去了可操作性也未能及時(shí)解決；在政策落實(shí)方面，各市在政策執(zhí)行上集中于養(yǎng)老與醫(yī)療，為其他政策的選擇留下空間，因此結(jié)果往往適得其反。其次，“自上而下”的政策設(shè)計(jì)與“自下而上”的模式創(chuàng)新的矛盾性。江蘇省城鄉(xiāng)社會(huì)保障在政策的設(shè)計(jì)上執(zhí)行“自上而下”的設(shè)計(jì)理念，即由省政府統(tǒng)一規(guī)定城鄉(xiāng)社會(huì)保障的實(shí)施方式、管理方式、人員安排方式等，各市區(qū)依照當(dāng)?shù)貙?shí)際適當(dāng)調(diào)整。這樣的管理方式具有整齊劃一、管理統(tǒng)一、方式固定等優(yōu)點(diǎn)。但實(shí)際看，此種方式會(huì)與部分地方的實(shí)際政策相違背，許多市縣既要鞏固先前政策成果，又要遵從上級(jí)要求，結(jié)果出現(xiàn)兩難境地。

第二，城鄉(xiāng)社會(huì)保障需求及保障方式差異對(duì)制度銜接與并軌的影響。

首先，保險(xiǎn)項(xiàng)目需求及保障方式的差異。在保障項(xiàng)目上，工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等很難在省內(nèi)農(nóng)村開展；在保障方式上，省內(nèi)農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)臨時(shí)性救助多于制度性保障、突擊式救助多于長(zhǎng)期性救助、物資性福利多于資金性福利等問題，阻礙了農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展。其次，救助項(xiàng)目需求及保障方式的差異。救助缺乏整體性，救助層次偏低，如在農(nóng)村的專項(xiàng)救助方面，經(jīng)常出現(xiàn)職能交叉現(xiàn)象，從而減弱了救助能力。再次，福利項(xiàng)目需求及保障方式的差異。福利項(xiàng)目單一且具有臨時(shí)性，只能解決受益者的燃眉之急，并不能產(chǎn)生積極性的社會(huì)福利效果。

第三，提高社會(huì)保障基金統(tǒng)籌層次與政府財(cái)政負(fù)擔(dān)矛盾。

目前，江蘇省內(nèi)城鄉(xiāng)社會(huì)保障基金只局限于預(yù)算統(tǒng)籌，這放寬了市級(jí)的資金管理權(quán)限，政策統(tǒng)一后，按規(guī)定收取固定費(fèi)用，雖然采取逐步過(guò)渡的方式，但也會(huì)對(duì)基金籌集能力較弱的區(qū)縣造成財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí)，受基金統(tǒng)籌與支付的利益原因影響，省內(nèi)社保基金的統(tǒng)籌局限于市、縣，與其他區(qū)域統(tǒng)籌方式相比，其支付能力會(huì)有所提高，利益沖突會(huì)減少，如若實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，那基金管理主體則轉(zhuǎn)移為更高一級(jí)，這定然會(huì)導(dǎo)致人浮于事等現(xiàn)象。

三、江蘇省城鄉(xiāng)社會(huì)保障銜接與并軌的路徑選擇

江蘇省城鄉(xiāng)社會(huì)保障銜接與并軌既要考慮當(dāng)前社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展實(shí)際，又要顧及未來(lái)政策、管理的適應(yīng)情況。因此，要在管理模式、資金籌集、項(xiàng)目方式等方面實(shí)施漸進(jìn)式銜接之基礎(chǔ)上，逐步完善城鄉(xiāng)社會(huì)保障的并軌進(jìn)程，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障的實(shí)質(zhì)統(tǒng)一。

（一）管理模式的銜接與并軌

鑒于江蘇省城鄉(xiāng)社會(huì)保障發(fā)展之實(shí)際與管理模式，需在強(qiáng)化府際關(guān)系之基礎(chǔ)上，重點(diǎn)明晰養(yǎng)老部門與醫(yī)療部門的管理職責(zé)，在管理資源銜接之背景下，形成統(tǒng)一調(diào)度、分類有序、體系完整的并軌管理模式。

在銜接方面，首先，要明確政府管理的主體地位?！皣?guó)家或政府是社會(huì)福利供給中最為重要的主體，在當(dāng)今世界，任何一個(gè)國(guó)家和政府都不能輕視或忽視在社會(huì)福利實(shí)施中的主導(dǎo)和主體作用”[15]。政府在城鄉(xiāng)社會(huì)保障管理中的主體地位體現(xiàn)在政策制定、基金籌集等方面，因此要在社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例、繳費(fèi)年限等方面實(shí)行政策統(tǒng)一，盡量避免或減少與地方原有政策的沖突。其次，要建立明晰的區(qū)域管理機(jī)制。即是說(shuō)，省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)要打破區(qū)域限制，對(duì)設(shè)立的社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，通過(guò)建立梯度的管理模式（按照蘇南、蘇中、蘇北、城鄉(xiāng)間的發(fā)展異同建立標(biāo)準(zhǔn)），在重點(diǎn)突出養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)管理地位的同時(shí)，待時(shí)機(jī)成熟之后，進(jìn)一步銜接其他社會(huì)保障項(xiàng)目。

在并軌方面，以現(xiàn)實(shí)觀之，江蘇省內(nèi)城鄉(xiāng)社會(huì)保障能并軌項(xiàng)目只集中于養(yǎng)老、醫(yī)療保障，因此，首先，要統(tǒng)一養(yǎng)老保障制度的城鄉(xiāng)管理職責(zé)。城鄉(xiāng)社會(huì)保障部門要出臺(tái)與細(xì)化資金、政策、人員等方面的管理標(biāo)準(zhǔn)；民政部也要發(fā)揮其主體地位，統(tǒng)一社會(huì)組織在城鄉(xiāng)養(yǎng)老救助方面的介入方式，明確社會(huì)組織在養(yǎng)老救助方面的職責(zé)。其次，要整合醫(yī)療管理資源。建議成立省——市——縣級(jí)過(guò)渡性質(zhì)的醫(yī)療管理委員會(huì)，人員由衛(wèi)生部門與人社部門中專門管理醫(yī)療保險(xiǎn)的人員所組成，其任務(wù)在于完善省內(nèi)醫(yī)療資源的整合，為城鄉(xiāng)醫(yī)療制度統(tǒng)一夯實(shí)管理平臺(tái)。

（二）基金收支的銜接與并軌

江蘇省城鄉(xiāng)社會(huì)保障銜接與并軌之重點(diǎn)于社保基金的有效運(yùn)行，“社會(huì)保險(xiǎn)基金關(guān)系參保人員的切身利益，是參保人員的養(yǎng)命錢和保命錢”[16]。但正如前文所述，省級(jí)社?；鸬慕y(tǒng)一征繳會(huì)剝奪地方財(cái)權(quán)的自主權(quán)，進(jìn)而削弱地方辦事的積極性。因此，城鄉(xiāng)社?；鹦枰暯悠鸪青l(xiāng)社會(huì)保障的考核機(jī)制，在此基礎(chǔ)上統(tǒng)一建立明晰的社會(huì)保障基金責(zé)權(quán)關(guān)系。

在銜接方面，建立以事權(quán)為基礎(chǔ)的考核機(jī)制。即擯棄以往以基金籌集多寡為主要評(píng)判的“財(cái)權(quán)”考核體系，按照地方（無(wú)論農(nóng)村還是城市）社會(huì)保障業(yè)務(wù)經(jīng)辦的“事權(quán)”的績(jī)效分配基金。機(jī)制建立的依據(jù)是2002年7月15日由勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部等7部門所頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理監(jiān)督工作的通知》與江蘇省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳于2006年11月3日頒發(fā)的《江蘇省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)勞動(dòng)保障部〈關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理監(jiān)督工作的通知〉的通知》中的有關(guān)要求。

在并軌方面，統(tǒng)一以績(jī)效為基礎(chǔ)的基金收支體系。根據(jù)城鄉(xiāng)之間先前社會(huì)保障基金收支的經(jīng)驗(yàn)，可實(shí)施差別化的收支標(biāo)準(zhǔn)，但社會(huì)保障資金的收支考核一定按照統(tǒng)一的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)衡量，這些考核因素主要包括結(jié)余狀況、使用范圍、效果評(píng)估等方面，再根據(jù)情況分配社會(huì)保障基金獎(jiǎng)賞份額，此舉不僅調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性，而且也能體現(xiàn)出公平與效率的統(tǒng)一。

（三）保障項(xiàng)目的銜接與并軌

社會(huì)保障具有積極的福利意義，相同的保障資金并非意味著一致的福利水準(zhǔn)，多樣化的保障項(xiàng)目亦能提高部分人員的福利水平。因此，在保障項(xiàng)目方面，需考慮在農(nóng)村建立過(guò)渡性的社會(huì)保障方式（主要集中與養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障），以此為銜接平臺(tái)，實(shí)施保險(xiǎn)與救助的并軌。

在銜接方面，可加強(qiáng)兩方面工作，首先，健全農(nóng)村社區(qū)。可在居住區(qū)域內(nèi)建立臨時(shí)養(yǎng)老安置場(chǎng)所，對(duì)三無(wú)老人等實(shí)行社區(qū)照料，要根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)，采取集體照顧、專人照顧等靈活多樣的方式；注重宣傳的同時(shí)，發(fā)揮原有養(yǎng)老院的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)政策、稅收等扶持方式，間接提高養(yǎng)老院的服務(wù)水平，鼓勵(lì)更多老年人接受機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，從而減輕政府負(fù)擔(dān)。其次，可實(shí)行分成制的城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷比例。城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)主要包括城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)，農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)主要包括新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)，三者在比例、范圍、資金籌集渠道以及管理方式等方面存在顯著差別，因此建議對(duì)部分“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的居民可通過(guò)建立專項(xiàng)賬戶的方式，實(shí)行醫(yī)療保險(xiǎn)的過(guò)渡，建立一種新的醫(yī)療保險(xiǎn)，吸收原有“新農(nóng)合”的保障方式，逐漸接近城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)。

在并軌方面，首先，主要保險(xiǎn)的項(xiàng)目融合。江蘇省農(nóng)村的三大社會(huì)保障項(xiàng)目——新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村最低生活保障制度可以與城市直接對(duì)接。以目前來(lái)看，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)在制度的模式上已接近，只是在待遇水平、標(biāo)準(zhǔn)等方面有所區(qū)別。所以，保持原狀之同時(shí)，可在待遇上有所創(chuàng)新，如江蘇省常熟市“重新設(shè)計(jì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立起統(tǒng)帳結(jié)合、與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相接軌的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。同時(shí)，還建立了純農(nóng)人員參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼制度，實(shí)行個(gè)人交費(fèi)與市、鎮(zhèn)（村）財(cái)政補(bǔ)貼相結(jié)合的辦法”[17]。待項(xiàng)目與管理等方面進(jìn)一步完善之后再實(shí)施并軌。其次，社會(huì)救助的制度兜底。作為社會(huì)保障的根基——社會(huì)救助，其作用不可小覷，尤其是在城鄉(xiāng)社會(huì)保障融合之背景下，這是因?yàn)椋鞘谢倪M(jìn)程必然會(huì)造成新的弱勢(shì)群體，而省內(nèi)農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)救助應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的人群為失地農(nóng)民、留守老人等，面對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)救助資源不均衡的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)先對(duì)其實(shí)行正式與臨時(shí)性相結(jié)合的救濟(jì)方式，等時(shí)機(jī)成熟后，這部分人群的社會(huì)救助或者與城市救助制度并軌，或者轉(zhuǎn)向其他的保障方式。再次，其他保險(xiǎn)的漸進(jìn)實(shí)施。除養(yǎng)老、醫(yī)療等保險(xiǎn)外，省內(nèi)農(nóng)村還缺乏其他險(xiǎn)種諸如工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)的保障，這是由于農(nóng)民主要以務(wù)農(nóng)為主，缺乏以工作為基礎(chǔ)的制度性管理，因此很難建立起完整的社會(huì)保險(xiǎn)制度。但在蘇南較發(fā)達(dá)地區(qū)，傳統(tǒng)農(nóng)村的社區(qū)模式已被打破，逐漸走上工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的道路，這些地方可適當(dāng)增加社會(huì)保障的險(xiǎn)種設(shè)置，逐步與城市并軌。

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Study on Urban and Rural Social Security System Convergence and Unification-Based on Analysis of Jiangsu Province

QU Shao-xu ZHOU Pei
(Nanjing Institute of Technology Nanjing 211167 Chi na)

Jiangsu Province convergence of urban and rural social security system with the m erger at the national f orefront, so uthern, ce ntral an d northern of Ji angsu h as d eveloped into a u nique pattern. A t present,affected by policy, demand, funds and other factors, there are som e problems in the u nification of the province converge in urban and rural social security management, fund co-ordination, and payments. To accelerate the urban and rural social insurance, social assistance and other welfare, integrated management, clear responsibility of fund,and flexible insurance project, should be taken to achieve the true merger for th e urban and rural social security system.

urban and rural social security; convergence; merger

C913.7

A

1008-8105(2014)01-0015-05

編輯 劉 波

2013? 09? 25

江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“江蘇省農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新研究——基于福利效能視角”的部分研究成果（2013SJB6300042）.

曲紹旭（1980?）男，南京工程學(xué)院講師，南京大學(xué)博士生；周沛，（1955? ）男，南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師.