中國(guó)城市水務(wù)業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法律制度研究

薛 亮

（1.西北政法大學(xué)，陜西 西安710122；2.北京大學(xué)，北京100871）

1 中國(guó)城市水務(wù)業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的立法梳理與問題歸納

1.1 立法梳理

仔細(xì)檢索目前各級(jí)各類供、排水以及污水處理立法，大部分都有關(guān)于該領(lǐng)域?qū)嵤┨卦S經(jīng)營(yíng)的規(guī)定，由于中央和地方頒行的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)專門性立法都將供、排水以及污水處理納入了特許經(jīng)營(yíng)的范圍，因此，雖然該類立法是基于市政公用事業(yè)的宏觀層面，但仍然構(gòu)成了城市水務(wù)業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法的主體。目前，中央層面的立法主要是指原建設(shè)部于2004年頒行的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，地方層面的立法主要是指由各地人大、政府所頒行的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和地方規(guī)范性文件（城市水務(wù)業(yè)特許經(jīng)營(yíng)地方性立法見表1）。

1.2 問題歸納

1.2.1 政府管制體制

現(xiàn)有立法中存在“環(huán)境保護(hù)主管部門中心主義”、“建設(shè)行政管理部門中心主義”、“水務(wù)行政主管部門中心主義”和“公用事業(yè)主管部門中心主義”等多種制度安排。這種關(guān)于管制機(jī)構(gòu)設(shè)置的疊床架屋和行使主體混亂的問題無疑嚴(yán)重制約了政府管制職能的履行和管制的效果。比如，在城市水務(wù)業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管制中，國(guó)有資產(chǎn)管理部門關(guān)注的焦點(diǎn)是國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，這樣在國(guó)有產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓和國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估以及進(jìn)行產(chǎn)權(quán)多元化改造過程中，就更傾向于“高溢價(jià)收購(gòu)”的模式；建設(shè)行政主管部門所關(guān)注的焦點(diǎn)是通過市場(chǎng)化改革引入建設(shè)資金，滿足社會(huì)對(duì)城市水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的需求，而由于專業(yè)所限對(duì)城市水務(wù)企業(yè)的日常運(yùn)營(yíng)無法做到有效管制。此外，環(huán)保、發(fā)改、財(cái)政等行政主管部門都可在本部門職權(quán)范圍內(nèi)以部門利益為導(dǎo)向?qū)Τ鞘兴畡?wù)業(yè)實(shí)施管制，“九龍治水”的格局無法形成合力[1]，也給“固定回報(bào)率”、“高溢價(jià)收購(gòu)”、“濁水事件”提供了孳生的土壤。

表1 城市水務(wù)業(yè)特許經(jīng)營(yíng)地方性立法

1.2.2 政府管制內(nèi)容

1.2.2.1 價(jià)格管制

價(jià)格管制是調(diào)和城市水務(wù)特許經(jīng)營(yíng)改革與保障社會(huì)公眾基本用水權(quán)之間關(guān)系的重要工具。價(jià)格聽證制度是聯(lián)系政府、企業(yè)與消費(fèi)者之間的重要橋梁和紐帶，能夠彌補(bǔ)聯(lián)系政府、企業(yè)與消費(fèi)者之間的信息不對(duì)稱。然而，現(xiàn)有立法在聽證模式的選擇、聽證申請(qǐng)人范圍、聽證會(huì)代表的產(chǎn)生和被聽證企業(yè)商業(yè)秘密保護(hù)的界限和信息公開的外延等諸多方面都沒有相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致聽證會(huì)常常淪為“漲價(jià)會(huì)”，消費(fèi)者權(quán)益被漠視，政府管制效率低下。

1.2.2.2 質(zhì)量管制

客觀地說，我國(guó)近年來在城市水務(wù)業(yè)質(zhì)量管制方面做了不少工作，尤其是在質(zhì)量管制的核心—標(biāo)準(zhǔn)化制度建設(shè)方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，先后頒行了《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB 18918-2002）、《地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3838-2002）和《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（GB 5749-2006）等多部國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。然而，以《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》為例，比起老標(biāo)準(zhǔn)，新標(biāo)準(zhǔn)在檢測(cè)項(xiàng)目上從35項(xiàng)發(fā)展到106項(xiàng)，并要求在2012年生活飲用水必須同時(shí)滿足42項(xiàng)常規(guī)檢測(cè)項(xiàng)目和64項(xiàng)非常規(guī)檢測(cè)項(xiàng)目。從可承受性和可執(zhí)行性角度分析，要使20%的供水系統(tǒng)達(dá)標(biāo)需要至少500億人民幣的投資和諸如活性炭過濾、臭氧消毒等諸多新技術(shù)的使用，這必然帶來現(xiàn)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本的增加和新設(shè)立企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)門檻的提高。由此，標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)步是否很好地關(guān)照到了政府、企業(yè)和社會(huì)公眾之間權(quán)利義務(wù)的分配平衡，是否對(duì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)量管制效率的最大化有所助益是值得商榷的。

1.2.3 招投標(biāo)制度和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的構(gòu)建

將招投標(biāo)制度引入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域?qū)τ谙龎艛嘧饨穑瑢?shí)行有效定價(jià)并大幅提高生產(chǎn)效率具有重要意義。從應(yīng)然的角度來說，招投標(biāo)制度設(shè)計(jì)的核心理念和競(jìng)爭(zhēng)法是相通的，或者可以說是競(jìng)爭(zhēng)法律制度的另一種實(shí)現(xiàn)形式[2]。然而，從實(shí)然的角度進(jìn)行考察，就會(huì)發(fā)現(xiàn)目前有關(guān)特許經(jīng)營(yíng)的若干法規(guī)、規(guī)章對(duì)招投標(biāo)領(lǐng)域的規(guī)制缺乏應(yīng)有的競(jìng)爭(zhēng)法考量，抵牾、混亂之處不少，仔細(xì)梳理可以發(fā)現(xiàn)如下問題：

1.2.3.1 將行政許可作為招投標(biāo)的前置程序

《山東省城市市政公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《山東辦法》) 第3條的規(guī)定對(duì)新設(shè)企業(yè)與原有企業(yè)、本地本行業(yè)企業(yè)與外地外行業(yè)企業(yè)進(jìn)行了區(qū)別對(duì)待，將《經(jīng)營(yíng)許可證》的取得作為新設(shè)企業(yè)和外地外行業(yè)企業(yè)進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)權(quán)投標(biāo)的前置要件，存在兩個(gè)方面的問題：第一，人為制造出的相關(guān)市場(chǎng)的“進(jìn)入壁壘”，極易誘發(fā)尋租和腐敗，導(dǎo)致政府失靈。第二，《山東辦法》第3條的規(guī)定涉嫌行政壟斷。根據(jù)《反壟斷法》第34、35條的規(guī)定，《山東辦法》涉嫌以設(shè)定歧視性資質(zhì)要求濫用行政權(quán)力限制招投標(biāo)和濫用行政權(quán)力限制經(jīng)營(yíng)者跨地區(qū)投資經(jīng)營(yíng)（即“地區(qū)封鎖”）。

1.2.3.2 設(shè)定各種“優(yōu)先權(quán)”條件

《青海省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《青海條例》）第22條的規(guī)定和《河南省市政公用行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《河南辦法》）第6條的規(guī)定，實(shí)質(zhì)上是將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)優(yōu)先授予了原特許經(jīng)營(yíng)者和完成規(guī)范性企業(yè)改制的國(guó)有市政公用企事業(yè)單位，存在的問題主要有兩點(diǎn)：第一，涉嫌身份歧視排除競(jìng)爭(zhēng)。之所以當(dāng)初將特許經(jīng)營(yíng)作為政策實(shí)施工具大規(guī)模推行，其主要原因也在于破除公用事業(yè)領(lǐng)域原有國(guó)有企事業(yè)單位人浮于事、效率低下、連年虧損的弊病，現(xiàn)在在制度中又對(duì)國(guó)有身份給予優(yōu)先權(quán)的特別關(guān)照，當(dāng)然有違公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)法則，不利于各種類型的經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)中展開競(jìng)爭(zhēng)。第二，涉嫌行政強(qiáng)制交易行為。根據(jù)《反壟斷法》第32條的規(guī)定，《青海條例》和《河南辦法》實(shí)際上是行政機(jī)關(guān)給經(jīng)營(yíng)者某些優(yōu)惠經(jīng)營(yíng)條件，這無疑會(huì)對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者或消費(fèi)者構(gòu)成強(qiáng)制。這些優(yōu)惠條件是由特定的身份帶給企業(yè)的，優(yōu)先權(quán)的獲取實(shí)質(zhì)上侵害的是其他經(jīng)營(yíng)者的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)和消費(fèi)者的選擇權(quán)。

2 完善城市水務(wù)業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法律制度的路徑——“雙管齊下”

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，人們確信市場(chǎng)機(jī)制這只“看不見的手”與政府的經(jīng)濟(jì)管制相比可以帶來更高效率的資源配置和更大的社會(huì)福利，競(jìng)爭(zhēng)法的任務(wù)就是確保這只“看不見的手”充分和有效地發(fā)揮作用。當(dāng)然，由于市場(chǎng)本身存在諸多結(jié)構(gòu)性的缺陷和市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象，某些政府管制可以實(shí)現(xiàn)自由競(jìng)爭(zhēng)政策難以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)目的，如自然壟斷行業(yè)等某些供給曲線呈持續(xù)下降的行業(yè)[3]。由此，城市水務(wù)業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法律制度的完善必須“雙管齊下”，即“一手抓管制，一手抓競(jìng)爭(zhēng)”，并著重從三個(gè)方面入手進(jìn)行相關(guān)法律制度的完善：

2.1 市場(chǎng)準(zhǔn)入管制

2.1.1 管制體制設(shè)計(jì)

目前迫切需要的應(yīng)該是一部由全國(guó)人大制定的《城市水務(wù)業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》（以下簡(jiǎn)稱《特許經(jīng)營(yíng)條例》），《特許經(jīng)營(yíng)條例》的首要任務(wù)是重構(gòu)城市水務(wù)業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管制架構(gòu)。筆者認(rèn)為，應(yīng)在對(duì)國(guó)資、建設(shè)、水務(wù)、環(huán)保、發(fā)改、財(cái)政等行政主管部門職能整合的基礎(chǔ)上建立一個(gè)隸屬于政府但獨(dú)立于政府各部門的管制機(jī)構(gòu)，可以將其命名為“城市水務(wù)業(yè)管制委員會(huì)”，這種一元化的管制委員會(huì)制度將促進(jìn)共處該制度下的不同規(guī)制者之間政策的一致性。該委員會(huì)與其他政府部門的政策制定職能相分離，其決定不受其他政府部門的不當(dāng)影響，依法自主運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立管制。

2.1.2 修訂《招投標(biāo)法》

現(xiàn)行的《招投標(biāo)法》缺乏與競(jìng)爭(zhēng)法律制度的銜接和溝通，無法成為政府實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入管制的有力制度工具，而德國(guó)的《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》針對(duì)招投標(biāo)制度中所涉及的競(jìng)爭(zhēng)問題從公共項(xiàng)目人和內(nèi)部發(fā)標(biāo)合法性標(biāo)準(zhǔn)等角度作出了規(guī)定，對(duì)于完善我國(guó)《招投標(biāo)法》的相關(guān)制度有很好的借鑒意義。

2.1.2.1 公共項(xiàng)目人

我國(guó)的《招投標(biāo)法》及其實(shí)施條例，僅僅是對(duì)招投標(biāo)的客體，即工程建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)涵外延進(jìn)行了界定，但并未涉及招投標(biāo)的主體。而德國(guó)的《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》第98條對(duì)公共項(xiàng)目人進(jìn)行了列舉式規(guī)定，主要分為一般情形和特殊情形兩種。一般情形主要是指“公法法人”（包括聯(lián)邦及地方政府機(jī)關(guān)、非營(yíng)業(yè)性的公共事業(yè)法人組織、地方政府機(jī)關(guān)及事業(yè)法人的成員組織）。特殊情形主要規(guī)定在第98條第4～6款中。第4款規(guī)定，飲用水、能源、交通及電信領(lǐng)域受有關(guān)行政部門監(jiān)督管理的特許經(jīng)營(yíng)自然人和法人也屬于公共項(xiàng)目人。第6款則專門針對(duì)特許經(jīng)營(yíng)模式作出規(guī)定，即私人合作方取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)作為建筑合同對(duì)價(jià)，亦可成為公共招標(biāo)人。

2.1.2.2 內(nèi)部發(fā)標(biāo)合法性標(biāo)準(zhǔn)

所謂“內(nèi)部發(fā)標(biāo)合法性標(biāo)準(zhǔn)”是指公共項(xiàng)目人作為項(xiàng)目公司的出資人或股東，又以招標(biāo)人的身份與項(xiàng)目公司簽訂合同。德國(guó)《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定，在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中，只要公共項(xiàng)目人有意將項(xiàng)目交由混合企業(yè)完成，就必須經(jīng)過招投標(biāo)程序[4]。反觀我國(guó)的《招投標(biāo)法》，政府可以通過協(xié)議形式內(nèi)定合作方，由合作方作為項(xiàng)目承建者對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)，此時(shí)政府作為項(xiàng)目承建者的上位主體既不受招投標(biāo)法的限制又不受《政府采購(gòu)法》的約束。政府作為項(xiàng)目人通過招標(biāo)方式?jīng)Q定合作方時(shí)，是否可以選擇與其有直接聯(lián)系的公共企業(yè)，如本級(jí)政府的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、控股或參股企業(yè)，立法并未予以明確。若政府將自身的項(xiàng)目交由自身參與的企業(yè)運(yùn)營(yíng)，行業(yè)內(nèi)其他企業(yè)都未被調(diào)動(dòng)參與到競(jìng)爭(zhēng)中來，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展就無從談起。久而久之，政府的內(nèi)部發(fā)標(biāo)只會(huì)形成少數(shù)企業(yè)的壟斷而成為“行政限定交易”。

2.1.3 強(qiáng)化行政壟斷的法律責(zé)任

包括城市水務(wù)業(yè)在內(nèi)的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的地方性立法是通過抽象行政行為實(shí)施壟斷的重災(zāi)區(qū)。有的學(xué)者據(jù)此對(duì)《反壟斷法》第37條可能產(chǎn)生的兩種理解進(jìn)行了探討，認(rèn)為在存在“本身違法原則”和“合理原則”兩種規(guī)制原則的適用空間下應(yīng)該優(yōu)先適用前者[5]。對(duì)此，筆者持相同意見，但筆者認(rèn)為，規(guī)制原則的適用最終要落腳在規(guī)制效果上，而規(guī)制效果的好壞取決于法律責(zé)任的承擔(dān)?！斗磯艛喾ā飞б詠?，除了2008年媒體報(bào)道過涉及國(guó)家質(zhì)檢總局的行政性限制競(jìng)爭(zhēng)案件外，幾乎沒有上級(jí)行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者處理其下級(jí)機(jī)關(guān)限制競(jìng)爭(zhēng)的任何反壟斷執(zhí)法行為。以上說明，我國(guó)目前的《反壟斷法》關(guān)于行政壟斷的規(guī)定是孱弱無力的。筆者認(rèn)為，應(yīng)該明確賦予我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)相關(guān)的執(zhí)法權(quán)力，包括發(fā)布禁令權(quán)（即要求違法者廢除、修改或者終止違反反壟斷法的行為）、發(fā)布社會(huì)公告權(quán)（反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)案件的調(diào)查或決定通過媒體向社會(huì)公布、關(guān)于行政機(jī)關(guān)對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的決定不服而向法院提起的訴訟或上訴的判決結(jié)果的公布）、行政處罰權(quán)（反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)向政府機(jī)關(guān)罰款的權(quán)力）。

2.2 價(jià)格管制

目前，我國(guó)的城市水務(wù)業(yè)普遍施行的是類似于美國(guó)的“回報(bào)率模式”[6]，即企業(yè)向監(jiān)管者提出自己的目錄價(jià)格，并在目錄價(jià)格下面規(guī)定其相應(yīng)的服務(wù)。政府在批準(zhǔn)目錄價(jià)格之前，需要有一個(gè)復(fù)雜的聽證程序。目錄價(jià)格一旦得到批準(zhǔn)，就應(yīng)在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不發(fā)生變化的情況下實(shí)施一個(gè)適當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期。所不同的是，我國(guó)的價(jià)格聽證制度和程序都很不完善。比如，為了吸引投資進(jìn)行產(chǎn)權(quán)多元化改革，根據(jù)原國(guó)家計(jì)委和原建設(shè)部于1998年9月23日聯(lián)合頒行的《城市供水價(jià)格管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《水價(jià)辦法》）第11條的規(guī)定，供水企業(yè)8%～12%的盈利水平，成為了外資水務(wù)企業(yè)要求地方政府無視成本高低均需保障“固定回報(bào)率”的尚方寶劍。其后，雖然國(guó)務(wù)院辦公廳于2002年9月10日頒行了《關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問題的通知》，對(duì)各地水務(wù)業(yè)的固定回報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行清理，但2007年在全國(guó)各地上演的“高溢價(jià)收購(gòu)模式”仍然使得“回報(bào)率模式”在中國(guó)成為外資水務(wù)企業(yè)無視社會(huì)公眾福祉、擷取超額壟斷利潤(rùn)的工具。筆者認(rèn)為，比起美國(guó)的“回報(bào)率模式”，英國(guó)的“最高限價(jià)模式”更具有借鑒意義，原因是在“最高限價(jià)模式”下，被管制企業(yè)對(duì)其產(chǎn)品或者服務(wù)提價(jià)的幅度決定于政府給它確定的生產(chǎn)率，對(duì)被監(jiān)管企業(yè)而言，它是一種激勵(lì)企業(yè)提高生產(chǎn)率的機(jī)制，在一定時(shí)期的漲價(jià)幅度被固定了的情況下，被管制企業(yè)只能通過降低成本才能提高自身的利潤(rùn)率，從而激勵(lì)企業(yè)的創(chuàng)新活力。

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