世、亞行貸款項目機構(gòu)能力建設(shè)研究

課題組

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報編輯部，河北石家莊050061）

世、亞行貸款項目機構(gòu)能力建設(shè)研究

課題組

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報編輯部，河北石家莊050061）

世、亞行貸款不僅給我國經(jīng)濟和社會發(fā)展提供了資金支持，而且其貸款項目機構(gòu)能力建設(shè)的實施推動了我國企業(yè)的制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，提升了政府管理理念創(chuàng)新和治理能力，促進了項目管理制度化和規(guī)范化。世行貸款河北城市環(huán)境項目及亞行貸款河北海灤河流域污染防治項目的成功實施就是例證。

世、亞行貸款；機構(gòu)能力建設(shè)；制度創(chuàng)新；技術(shù)創(chuàng)新；項目單位；項目管理；項目建設(shè)；知識合作

一、引言

作為全球性金融機構(gòu)的世、亞行，不僅提供一般金融服務(wù)，而且以貸款項目為載體，以一系列精心設(shè)計規(guī)劃的機構(gòu)能力加強活動為手段，將其始終秉持的基本原則和理念通過項目滲透到參與項目實施的相關(guān)各方。客觀地說，世、亞行貸款機構(gòu)能力建設(shè)的實施在推動我國企業(yè)制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新等方面發(fā)揮了明顯作用，對中國經(jīng)濟社會發(fā)展，特別是管理和能力建設(shè)發(fā)面發(fā)揮了重要作用。本文以世、亞行貸款整個管理周期為脈絡(luò)，以河北省利用世、亞行貸款建設(shè)的河北城市環(huán)境項目以及河北海灤河流域污染控制項目為實例，分析世、亞行貸款在推動機構(gòu)能力建設(shè)方面所作的努力及其效果。

二、機構(gòu)能力建設(shè)的演變和含義

能力建設(shè)（capacity building）的概念最初產(chǎn)生于西方工業(yè)國家，是從機構(gòu)建設(shè)（institutional building）和組織開發(fā)（organizational development）等術(shù)語演變而來，是一種概念性的、系統(tǒng)的能力開發(fā)方法，強調(diào)能力發(fā)展思路的創(chuàng)新性、前瞻性和指導(dǎo)性。旨在通過揭示和克服影響個人和機構(gòu)實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的障礙，強化其實現(xiàn)可衡量可持續(xù)成果的能力。20世紀五六十年代，這些術(shù)語專指側(cè)重于提高農(nóng)村地區(qū)個人技術(shù)和自助能力的社區(qū)發(fā)展活動。到了20世紀70年代，隨著有關(guān)國際組織國際援助活動和項目的日益增多，以及隨之出臺的一系列發(fā)展報告，能力建設(shè)的關(guān)注點不僅側(cè)重于農(nóng)村地區(qū)技術(shù)能力的強化，而且也包含了發(fā)展中國家的公共部門。20世紀80年代，機構(gòu)發(fā)展這個概念的外延愈加寬泛。進入20世紀90年代，在聯(lián)合國、世界銀行等國際組織的推動下，能力建設(shè)成為國際發(fā)展項目中的主導(dǎo)概念，幾乎被包括在所有多邊發(fā)展援助國際機構(gòu)的項目中。關(guān)于能力建設(shè)的定義，仁者見仁，智者見智，不同領(lǐng)域的界定各有所不同，得到普遍認可的是聯(lián)合國開發(fā)計劃署對能力建設(shè)的定義：“創(chuàng)造一個有利的政策和法律框架環(huán)境，推動機構(gòu)發(fā)展，包括社區(qū)的參與（特別是婦女的參與）和人力資源開發(fā)和管理系統(tǒng)的完善。”這是一種比較寬泛的定義，包括了組織生存環(huán)境的不斷優(yōu)化、組織自身的管理與完善、人力資源的開發(fā)與社會動員的廣泛性等多方面的內(nèi)涵?？梢?，能力建設(shè)通常包含三個相互聯(lián)系的元素：人力、機構(gòu)系統(tǒng)和政策環(huán)境。忽視了其中任何一個，都會對另兩個元素產(chǎn)生負面影響（見圖1）。

圖1 機構(gòu)能力建設(shè)

也就是說，一個機構(gòu)（大到國家、中央政府、一個地區(qū)，小至一個行業(yè)、一個部門、一個企業(yè)），如果缺乏具備合適資質(zhì)和技能完成該機構(gòu)職能的人才，該機構(gòu)不可能有效運轉(zhuǎn)。同樣，如果工作環(huán)境充滿利益沖突、責(zé)權(quán)不分、技術(shù)設(shè)施落后等問題，個人也不可能有效地開展工作。另一方面，如果機構(gòu)缺乏支持的政策、規(guī)制環(huán)境，也會影響機構(gòu)實現(xiàn)其可持續(xù)目標(biāo)的效率和效果。綜上所述，能力建設(shè)包括下面三個層次的含義：（1）人力資源的發(fā)展。通過開展培訓(xùn)，使個人具備高效履行其職責(zé)的知識和技能。（2）組織發(fā)展。通過優(yōu)化機構(gòu)內(nèi)部和外部管理結(jié)構(gòu)、程序和流程，不斷提高組織運行效率。（3）政策和法律框架發(fā)展。通過政策、法律和規(guī)制的變革，強化各級政府、各行業(yè)的能力。

三、世、亞行和機構(gòu)能力建設(shè)

（一）我國利用世、亞行貸款的基本情況

1.合作背景。利用世、亞行貸贈款是我國改革開放事業(yè)的重要組成部分，也是中國引進外資的重要渠道之一。我國于1980年恢復(fù)了在世行的合法席位，1986年加入亞行。截至2010年，中國利用世、亞行貸款項目累計達457個，承諾貸款金額約為657.5億美元，并累計獲得國際金融組織贈款28億多美元。

2.貸款領(lǐng)域。我國利用世亞行貸款涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通、能源、城建環(huán)保、教育、衛(wèi)生及金融等行業(yè)。在區(qū)域安排上，近些年以中西部地區(qū)和東北老工業(yè)區(qū)為主。世、亞行貸款基本上覆蓋了我國所有的省、市、自治區(qū)，為我國經(jīng)濟建設(shè)提供了必要的優(yōu)惠資金，引進了先進技術(shù)，促進了管理水平的提高，培養(yǎng)了一批各領(lǐng)域的人才。此外，利用世、亞行技援資金和其豐富的人力資源在政策領(lǐng)域開展了廣泛的合作研究，提出了一批具有較高參考價值的政策建議。

3.貸款條件。自2000財年開始，世行停止向我國提供軟貸款，全部提供硬貸款。世行貸款以單一貨幣美元貸款為主，償還期為25～35年，其中最長寬限期不超過20年。亞行對我國提供的貸款償還期為24～26年，其中含4～7年寬限期。世、亞行貸款年利率以六個月倫敦同業(yè)拆借利率（LIBOR）為基準，外加各自的籌資成本。此外，世行對貸款未提取部分按0.25%（世行）和0.15%（亞行）的年利率收取承諾費。

（二）世、亞行對機構(gòu)能力建設(shè)的要求

如前所述，世、亞行作為多邊發(fā)展援助機構(gòu)，其實質(zhì)并不是一般的金融機構(gòu)，從事單純的金融服務(wù)業(yè)務(wù)，其恪守的基本原則和秉承的價值觀中蘊含著堅定的理念和主張，有著明確的發(fā)展宗旨和戰(zhàn)略，即通過資金、高素質(zhì)人才、廣泛的知識基礎(chǔ)影響借款國的政策是世、亞行作為發(fā)展銀行的基本政策特征。在這一宗旨下，其業(yè)務(wù)活動主要是對發(fā)展中成員國提供長期貸款，資助建設(shè)一些周期長、利潤低、市場競爭不充分但又能為該國經(jīng)濟社會發(fā)展所必須的項目。在資助發(fā)展中國家包括中國的發(fā)展項目時，世、亞行不單純局限于項目工程建設(shè)本身，而是十分強調(diào)有關(guān)行業(yè)、部門內(nèi)部的機構(gòu)和政策改革，把國際通行的技術(shù)、管理經(jīng)驗以貸款為媒介，以“機構(gòu)能力加強”為手段貫徹到項目中去。因此，“機構(gòu)能力建設(shè)”是世、亞行貸款項目內(nèi)容之一，出發(fā)點是通過建立健全項目“機構(gòu)”，包括培訓(xùn)和培養(yǎng)人才，推動機構(gòu)和政策改革，以確保設(shè)施建成后的可持續(xù)生命力。

四、世、亞行貸款在機構(gòu)能力建設(shè)方面的貢獻

（一）在國家層面機構(gòu)能力建設(shè)的主要貢獻

關(guān)于世、亞行在推動我國國家層面機構(gòu)能力建設(shè)方面的研究著述很多，歸納起來主要有以下三個方面。

1.引入國際先進項目管理和運行機制。在使用世、亞行貸款的過程中，以貸款項目為載體，不僅引入優(yōu)惠資金，而且引進了國際一流工程管理理念和規(guī)范化的運作機制。目前在國內(nèi)重大工程項目中廣泛使用的國際競爭性招標(biāo)、提款報賬制、工程監(jiān)理制度、業(yè)主負責(zé)制都是通過實施世行貸款項目引進的，并在使用過程中得到進一步完善。

2.培養(yǎng)大批專業(yè)管理和技術(shù)人才。通過在世、亞行貸贈款項目中加強機構(gòu)人員能力建設(shè)，選派人員出國培訓(xùn)考察，聘請國際咨詢專家舉辦研討會和業(yè)務(wù)培訓(xùn)班等方式，培養(yǎng)了一大批熟悉市場經(jīng)濟規(guī)則、精通業(yè)務(wù)的國際化專業(yè)人才，為我國加強對外財經(jīng)合作提供了智力支持。

3.創(chuàng)造有利于行業(yè)健康發(fā)展的政策環(huán)境。通過實施世、亞行項目，借鑒了環(huán)境影響和社會評價、供水和污水處理收費等促進環(huán)境保護和資源有效利用的國際經(jīng)驗，推動了公用事業(yè)單位改革等多項試點工作。如在世行項目中推行的供水、污水收費制度，對我國相關(guān)政策的正式出臺起到了推動作用。1987年世界銀行貸款上海污水處理項目中，首次引入成立獨立自主的污水公司、開展污水處理收費的理念。2002年，原建設(shè)部先后印發(fā)了《推進城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展意見的通知》和《促進市政公用事業(yè)市場化改革的意見》，拉開了包括城市供水和污水處理在內(nèi)的市政公用事業(yè)市場化改革以及制度創(chuàng)新的序幕，運營模式從以政府為主導(dǎo)的事業(yè)單位壟斷經(jīng)營向以市場為主導(dǎo)的企業(yè)化專業(yè)運營轉(zhuǎn)變。2002年以前，我國水行業(yè)公用事業(yè)幾乎全部由政府下屬的事業(yè)單位或者政企不分的傳統(tǒng)國有企業(yè)負責(zé)經(jīng)營。經(jīng)過市場化改革，各種類型的社會企業(yè)的市場占有率得到迅速提升，一定程度地打破了壟斷經(jīng)營局面。

（二）在項目層面機構(gòu)能力建設(shè)的主要貢獻

世、亞行每一筆項目貸款的發(fā)放都要經(jīng)歷一個復(fù)雜而完整的周期。這個周期包括六個環(huán)節(jié)，即項目識別、項目準備、項目談判、項目實施、項目完工、項目評價，且各種顯性和隱性的能力建設(shè)活動貫穿于項目周期全過程，從長遠來看，世、亞行要求的一些做法對有關(guān)各方的能力發(fā)展起到了推動作用。

1.項目識別和準備階段。在項目識別和準備階段，世、亞行的能力建設(shè)要求是隱性的，是通過其剛性的項目確定原則和策略（項目類型、項目領(lǐng)域和項目總體目標(biāo)和目的），對參與各方，包括有關(guān)政府部門、項目單位、設(shè)計院帶來影響，從而給參與各方灌輸了全局性戰(zhàn)略規(guī)劃站位和長遠的政策理念。在世行貸款建設(shè)的河北城市環(huán)境項目的前期準備階段，在技術(shù)方案，特別是技術(shù)工藝的選定上，世行堅持成本有效，“不選貴的，只選對的”的基本原則，要求設(shè)計院進行多種備選方案的技術(shù)、財務(wù)經(jīng)濟比較，最終確定適合當(dāng)?shù)貤l件的方案，這個過程給項目管理部門、項目單位和設(shè)計院留下了深刻印象。此外，世界銀行還制定了多達100項的“行動計劃”，內(nèi)容涉及技術(shù)、機構(gòu)設(shè)置和財務(wù)管理，對有關(guān)政府部門、項目單位和設(shè)計院都提出了具體要求，滿足這些要求成為貸款生效的條件。

2.項目評估和談判階段。完成項目識別和項目準備之后，即進入評估和談判階段。在這一階段，世、亞行對機構(gòu)能力建設(shè)的要求體現(xiàn)的是明確而深入的參與，重點是對行業(yè)基礎(chǔ)體制的影響，主要是以保證項目順利實施和取得項目預(yù)期目標(biāo)為理由，與政府開展正式政策對話，要求政府改革與項目實施不相適應(yīng)的體制，或在有關(guān)政策制定上考慮到與項目相關(guān)聯(lián)的問題和因素，包括管理機構(gòu)的完善、管理能力的加強、配套政策的制定、可持續(xù)發(fā)展理念的灌輸、資源綜合有效利用等。進行項目評估時，世、亞行會派出由官員和各領(lǐng)域?qū)＜医M成的評估團，與借款方各級項目管理人員，在實地考察的基礎(chǔ)上，對項目的技術(shù)、經(jīng)濟財務(wù)、社會等各個方面進行全面系統(tǒng)的分析，對有關(guān)重大問題還要和政府部門進行討論，最后形成對項目技術(shù)、經(jīng)濟財務(wù)、安全保障（移民、環(huán)境和社會）和組織管理等方面的評估報告（亞行稱行長建議書），作為項目談判和董事會批準項目的基礎(chǔ)。在這一階段，世、亞行除了在程序上對技術(shù)經(jīng)濟可靠性進行論證外，還尤其注重項目“軟”內(nèi)容的創(chuàng)新性，換句話說，對項目設(shè)施建成后的增加值以及項目實施對行業(yè)政策的推動和改革格外關(guān)注。因此，世、亞行很多政策改革要求直接涉及項目行業(yè)內(nèi)的運行和管理體制，這些要求在評估和談判中被確定下來，并寫入雙方簽訂的《貸款協(xié)定》和《項目協(xié)議》中，成為在項目實施過程中借款國必須履行的責(zé)任。此外，在項目評估和談判過程中，有關(guān)部門、項目單位、設(shè)計院的管理和技術(shù)人員，對世、亞行所堅持的原則和理念會留下深刻印象，這將直接影響行業(yè)內(nèi)管理人員和技術(shù)人員的知識水平。在此筆者以世行貸款河北城市環(huán)境項目為例，具體說明世界銀行在項目評估和談判過程中對項目機構(gòu)能力加強的主要內(nèi)容。

（1）推動政府監(jiān)管職能和服務(wù)職能分離改革。供水和污水處理行業(yè)是最具有自然壟斷性質(zhì)的公用產(chǎn)業(yè)，也是國民經(jīng)濟中最重要的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)之一，在20世紀的大多數(shù)時間內(nèi)和大多數(shù)國家中，水行業(yè)都被作為一種公共福利事業(yè)，基本上由政府獨家投資和直接經(jīng)營管理。但進入20世紀80年代之后，隨著新公共管理理論的盛行，在主要發(fā)達國家和一些發(fā)展中國家，水行業(yè)完全實現(xiàn)了政企分開，即監(jiān)管職能與服務(wù)職能的分開，從而提高了供水和污水處理服務(wù)的效率和效果。作為政策性發(fā)展銀行，世界銀行也是新公共管理理論最積極的推動者和實踐者，世界銀行在其1997年的《世界發(fā)展報告》中將每一個政府的核心使命概括為五項最基本的責(zé)任：確定法律基礎(chǔ)、保持一個寬松的政策環(huán)境（包括保持宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定）、投資于基本的社會服務(wù)和社會基礎(chǔ)設(shè)施、保護弱勢群體和保護環(huán)境?；谶@一前提，世行認為水行業(yè)與其他基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)一樣，政府的角色更多是“掌舵”而非“劃槳”。世行貸款河北城市環(huán)境項目中包括在石家莊、唐山和邯鄲建設(shè)三個污水處理廠和配套污水管網(wǎng)，在實施世行貸款之前，這三個城市的污水處理服務(wù)由市政府城建部門負責(zé)，屬于事業(yè)單位。在項目評估和談判階段，世界銀行堅持政府監(jiān)管職能和服務(wù)職能的分離，污水服務(wù)實行企業(yè)化運作，要求三個城市建立公司化運營的污水服務(wù)機構(gòu)，并將這一要求作為貸款生效的前提條件明確寫入《貸款協(xié)定》。為保證貸款及時生效，并結(jié)合國家和我省對污水行業(yè)體制改革的要求，石家莊、邯鄲和唐山都相應(yīng)依照《公司法》成立了污水處理有限責(zé)任公司，實行自主經(jīng)營獨立核算，逐步完善了公司治理結(jié)構(gòu)，建立、健全了公司董事會、監(jiān)事會和公司管理層等組織機構(gòu)。從能力建設(shè)角度來看，世行項目一方面通過實體工程建設(shè)增加了污水基礎(chǔ)設(shè)施承載能力，另一方面切實影響并推動了政府行業(yè)部門管理體制的改革。

（2）推動全成本回收定價機制。按照世、亞行的發(fā)展理念，供水和污水處理行業(yè)提供的是“有益品”（merit goods），因此應(yīng)是政府提供給老百姓的公共服務(wù)，但因不是純粹公共產(chǎn)品（pure public goods），不是普遍公共服務(wù)，不主張拿政府稅收的錢支付供水或污水處理成本，因為這對沒有享受供水或污水處理服務(wù)的人群是不公平的，所以國際上通行的做法是受益者支付原則，因此定價要全成本核算。在項目評估和談判過程中，針對各項目公司的財務(wù)管理，世行提出明確要求，供水和污水費必須實現(xiàn)全成本回收。而且世行對全成本回收給出了明確定義：運行和維護成本、償債需求（或折舊，兩者較大者）。事實上，這不僅是世行的要求，更是各項目公司自身可持續(xù)發(fā)展的基本需求。國內(nèi)許多污水處理廠建成后不能保證正常運行，主要原因之一就是污水處理收費太低，不能滿足企業(yè)正常運行、維護成本，更談不上更新改造和進一步發(fā)展。因此，為避免類似情況在世行貸款建設(shè)的項目上發(fā)生，確保設(shè)施建成后的可持續(xù)運行，世行要求定期根據(jù)財務(wù)預(yù)測成本核算的情況調(diào)整收費并和省政府協(xié)商確定，作為特例，將水和污水價格審批權(quán)由省物價局下放到項目市物價局。由于在項目評估和談判過程中，明確了全成本定價原則，并作為財務(wù)約文寫入《項目協(xié)議》。在項目實施中，各項目公司每兩年根據(jù)財務(wù)預(yù)測向物價局提交調(diào)價申請，物價局在綜合評估調(diào)價申請的合理性后，負責(zé)召開由公眾代表參加的水價調(diào)整聽證會，聽證會通過后報市政府常務(wù)會議討論批準后正式實施。在世行項目的推動下，截至2006年底，石家莊、唐山和邯鄲的水和污水處理費基本滿足成本要求。

（3）推動項目管理機構(gòu)能力發(fā)展。世、亞行十分強調(diào)加強項目管理部門和實施單位的管理和服務(wù)能力，在項目評估和談判階段，根據(jù)對有關(guān)管理部門和項目單位能力的評估，在項目內(nèi)容的設(shè)計中，專門加入了政策支持、項目管理支持以及機構(gòu)發(fā)展方面的培訓(xùn)內(nèi)容。目的是幫助項目供水和污水公司逐步從過去的政府部門事業(yè)單位過渡到自主經(jīng)營、自負盈虧企業(yè)化運作的公用事業(yè)公司。為此明確了下列具體機構(gòu)能力發(fā)展目標(biāo)任務(wù)：1）提高供水可靠性、改進服務(wù)質(zhì)量；2）在政府合理監(jiān)管前提下，實現(xiàn)公司財務(wù)和管理的獨立；3）建立財務(wù)計劃和控制系統(tǒng)；4）逐步實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營的保本微利；5）節(jié)支增效，改進人員配置和運行管理方式；6）根據(jù)人員素質(zhì)，開展有針對性的在崗和脫產(chǎn)培訓(xùn)；7）借助管理信息系統(tǒng)和地理信息系統(tǒng)等手段，改進計劃和運行績效。

3.項目實施階段。世、亞行項目建設(shè)開始后，按照在項目評估和談判時確定的評估報告、項目實施計劃、移民和環(huán)境計劃、《貸款協(xié)定》《項目協(xié)議》等各種文件對工程采購、合同管理、財務(wù)管理和支付等方面進行嚴格監(jiān)管，項目實施期的能力建設(shè)活動就貫穿在世、亞行對項目監(jiān)管的過程之中。在實施期，世、亞行項目機構(gòu)能力建設(shè)分為兩部分：一是項目建設(shè)和管理的能力加強，主要對象是項目執(zhí)行機構(gòu)，即各級項目辦和項目單位。二是項目運行管理能力加強，主要是針對項目單位。

（1）項目建設(shè)和管理能力增強。世、亞行貸款項目建設(shè)和管理涉及諸多方面，是一項綜合性工作，包括招標(biāo)采購、合同管理、施工監(jiān)理、環(huán)境和移民監(jiān)測、財務(wù)管理及支付等。對項目辦和項目單位人員的知識與能力要求較高，不僅需要了解世、亞行政策，還要熟悉我國有關(guān)政策、法律知識。在項目實施過程中，世、亞行貸款通常安排項目管理能力加強專項費用，用于舉辦多形式多批次的專門培訓(xùn)，使項目辦和項目單位學(xué)到了先進的項目管理理念，為國內(nèi)類似項目管理積累了寶貴經(jīng)驗，主要體現(xiàn)在：第一，規(guī)范采購程序。招標(biāo)采購是項目實施期最重要的工作，世、亞行在招標(biāo)采購方面有一套科學(xué)、完整的政策和程序，為選擇合格承包商、節(jié)約項目資金，保證招標(biāo)采購工作客觀、公正及競爭性提供了制度保證。第二，科學(xué)嚴謹?shù)暮贤芾矸椒?。在項目實施中，以合同管理為核心，?guī)范項目運行機制，對施工進度、質(zhì)量、變更等嚴格按照合同條款進行控制，使業(yè)主、設(shè)計、監(jiān)理、承包商在合同范圍內(nèi)各司其責(zé)，保證了項目的順利推進。第三，嚴格高效的資金管理方法。世、亞行項目嚴格資金的使用和管理，實行報賬制，避免了項目單位資金支付的隨意性。第四，國際咨詢專家的知識傳授。國際咨詢專家具有較豐富的工程技術(shù)知識和同類項目的管理經(jīng)驗，能夠向項目單位轉(zhuǎn)讓先進的知識成果和管理經(jīng)驗，提供非常有益的幫助，解決大量的工程技術(shù)難題，為保證工程質(zhì)量提供技術(shù)支撐。同時，與之配套的國內(nèi)咨詢專家、項目單位和設(shè)計院的相關(guān)人員在這個過程中也接受了理念、知識和經(jīng)驗的轉(zhuǎn)讓。

（2）項目單位運行管理能力得以提升。世、亞行作為政策銀行的顯著特點，就是不僅提供項目建設(shè)，同時還要求項目單位成立獨立的公司，按照企業(yè)化原則來管理運營建成后的設(shè)施。隨著城鎮(zhèn)化過程的加快，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的需求也不斷增大，做好成本回收和保證項目設(shè)施建成后的可持續(xù)發(fā)展問題，也引起我國各級政府和相關(guān)部門的高度重視。在世、亞行貸款資助的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，通過采取相應(yīng)的管理措施，推動項目單位機構(gòu)能力建設(shè)，較好地實現(xiàn)了成本的回收和項目單位可持續(xù)發(fā)展。第一，提高群眾的水費和污水費繳納意識。在項目執(zhí)行過程中，通過形式多樣的教育，廣泛宣傳水是商品和寶貴資源、“受益者付費”“誰污染誰繳費”的觀念，提高群眾繳費的自覺性，并配合合適的收費措施，大大提高了收費率，供水公司完成了97%、污水公司實現(xiàn)了80%的收費率。第二，規(guī)范成本核算工作。建立全成本定價（成本和償還貸款需要）、定期價格調(diào)整機制，基本保證了設(shè)施可持續(xù)運轉(zhuǎn)。第三，建立公司化運營機制，提高運營效率，減輕財政負擔(dān)。比如，世行貸款河北城市環(huán)境項目對項目單位法人治理結(jié)構(gòu)的要求是，需根據(jù)我國公司法組建規(guī)范的、獨立自主經(jīng)營的公司，成立董事會、監(jiān)事會等機構(gòu)。在財務(wù)管理上，實行全成本核算并逐步提高收費，以保證項目建成后能健康良性發(fā)展。第四，幫助項目單位制定五年經(jīng)營規(guī)劃，全方位提升企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營管理水平。企業(yè)經(jīng)營規(guī)劃規(guī)定了企業(yè)未來的發(fā)展方向和目標(biāo)任務(wù)以及采取的戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)措施，對于企業(yè)來講具有十分重要的意義。第五，建立明晰、有效、可操作的績效評價體系，科學(xué)評價項目成效及公司經(jīng)營活動，為公司決策和不斷提升管理水平提供依據(jù)。

實踐證明，世、亞行貸款在提升項目單位管理和能力建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用，不僅改善了基礎(chǔ)設(shè)施狀況，而且所獲得的軟實力要遠大于那些基礎(chǔ)設(shè)施項目本身所帶來的實惠。

五、世、亞行貸款能力建設(shè)對行業(yè)發(fā)展的正效應(yīng)——以河北省項目為例

河北省先后竣工的世行貸款河北城市環(huán)境項目及亞行貸款海灤河污染防治項目，帶動了河北省水行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的大力發(fā)展。這兩個項目規(guī)范的管理程序?qū)嵤┎粌H使貸款項目本身受益，對河北省各項目單位今后規(guī)范實施類似項目起到了非常好的引導(dǎo)作用，也充分顯示了世、亞行貸款的政策效應(yīng)、知識傳遞效果。實施世、亞行貸款項目對河北省水行業(yè)的發(fā)展是多方面的，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）帶動河北水行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展

世、亞行貸款的實施新增日供水能力25萬噸，新增日污水處理能力126萬噸，新增污水管網(wǎng)210公里。這些設(shè)施的投入使用，大大提高了河北省主要城市的供水可靠性，城市污水收集處理率也達到80%以上，水質(zhì)達到國家二級（一級B）以上標(biāo)準，張家口、宣化區(qū)、承德市由此結(jié)束了污水直排海灤河流域的歷史。邯鄲、唐山、保定將部分再生水用于城市河道景觀用水，節(jié)約了水資源。唐山、承德污水廠將污泥用于生物制肥，由污染化變資源化，變害為寶。特別是對海灤河流域的華北明珠白洋淀、北京水源地官廳水庫、天津和唐山水源地潘家口、大黑汀水庫的水環(huán)境、水安全起到了巨大保護作用。

（二）促進項目管理的制度化、規(guī)范化

通過實施世、亞行貸款項目，直接影響和改變了項目管理模式，使項目管理從篩選、準備、實施到完工和評價都納入了規(guī)范的管理軌道。

1.項目準備的規(guī)范化。在實施世、亞行項目之前，供水和污水項目在投資決策的科學(xué)化方面比較薄弱，一些項目就是作為形象工程、政績工程、獻禮工程，單純追求時間和進度，有時決策就是某個部門領(lǐng)導(dǎo)個人意志，缺少科學(xué)充分的論證。有些項目是邊施工、邊設(shè)計，隨意性很強，造成投資超概算，項目建成后也沒有取得較好的經(jīng)濟和社會效益。而使用世、亞行貸款的項目，盡管存在前期準備時間較長的缺點，但都在技術(shù)、經(jīng)濟財務(wù)、環(huán)境、社會等方面進行了充分的論證，不僅考慮了項目的宏觀背景，也分析了項目的具體實施層面，主要體現(xiàn)在：一是技術(shù)方案經(jīng)過充分比選，確保最佳。二是在項目的準備階段就確定項目績效管理框架（PPMS），從長、中、近期三個方面確定項目預(yù)期目標(biāo)，在項目實施中動態(tài)關(guān)注目標(biāo)實現(xiàn)狀況，項目完工后還要進行整體績效評價。

2.項目采購的規(guī)范化。過去，一些項目單位的工程建設(shè)盡管是政府出資，但并未遵循嚴格的采購程序，有時就是由項目單位自己的施工隊伍完成。世、亞行項目的土建和設(shè)備的采購需要遵循一整套嚴謹?shù)恼袠?biāo)程序，從招標(biāo)文件到合同都有標(biāo)準范本。通過實施世、亞行項目，許多項目主管部門和項目單位在實施國內(nèi)項目時，在招標(biāo)文件的制定、審批、授標(biāo)等程序的履行更加規(guī)范化、制度化。

3.合同管理的規(guī)范化。在實施世、亞行貸款項目中，合同管理也進一步規(guī)范化。有法人資格的項目業(yè)主代替了過去的“籌建處”，業(yè)主、監(jiān)理、承包商三方形成了明確的“契約”關(guān)系，通過合同條文確定各方責(zé)權(quán)。其中，業(yè)主與承包商簽訂合同，監(jiān)理受業(yè)主委托全面監(jiān)督工程的質(zhì)量，在技術(shù)上對業(yè)主負責(zé)。承包商按照合同條款負責(zé)工程實施，就合同的執(zhí)行和質(zhì)量對監(jiān)理負責(zé)。業(yè)主根據(jù)監(jiān)理的意見進行資金撥付、重大變更和暫定金使用等問題的處理。整個合同管理過程程序透明，效率也較高。

4.資金支付和審計的制度化。世、亞行貸款的資金支付方式是報賬制，從而確保了?？顚Ｓ?，杜絕資金擠占、挪用等違規(guī)現(xiàn)象。為建立有效監(jiān)督機制，世、亞行對項目審計也有明確規(guī)定，要求項目單位每年提交經(jīng)過審計的項目財務(wù)報告，確保了對項目執(zhí)行的有效監(jiān)督。

（三）提升項目建設(shè)和運營管理人才素質(zhì)

世、亞行貸款由各級項目辦和項目單位負責(zé)實施，很多基層項目辦和項目單位還負責(zé)內(nèi)資同類項目的實施和管理。世、亞行貸款管理涉及跨部門、跨行業(yè)協(xié)作，需要對項目進行全方位系統(tǒng)管理，如設(shè)計、工程建設(shè)、財務(wù)會計、采購及合同、檔案管理。世、亞行通過專門設(shè)計的培訓(xùn)和考察計劃，有針對性地對項目管理部門和項目單位進行培訓(xùn)，培養(yǎng)了一批懂業(yè)務(wù)、熟悉國際行業(yè)慣例的管理和技術(shù)人員，人員素質(zhì)逐步提高。

六、結(jié)語

和世、亞行合作以來，我國著眼經(jīng)濟社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，利用世、亞行貸款不僅建設(shè)了一批直接改善和保障民生的重點項目，也學(xué)到和引進了國際先進經(jīng)驗與發(fā)展理念，培訓(xùn)了大量精通技術(shù)和管理的專門人才，在一定程度上促進了各級政府管理理念創(chuàng)新和治理能力提升，促進了有關(guān)行業(yè)政策的制定和發(fā)展。但是，隨著我國綜合國力的加強和發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，發(fā)展方式正在從注重量的擴張向更加注重質(zhì)的提高轉(zhuǎn)變，這就要求我們在繼續(xù)用好世、亞行優(yōu)惠資金的同時，更加注重發(fā)揮其作為發(fā)展知識庫的作用，以項目為載體，以知識合作為重點，更多、更有效地充分利用國際上先進的智力資源和技術(shù)經(jīng)驗。此外，隨著改革開放的進一步深化和經(jīng)濟全球化的發(fā)展，中國在國際事務(wù)中將發(fā)揮更加重要的作用，各級政府也將更為直接地面對全球化的挑戰(zhàn)。因此我們應(yīng)更加重視能力建設(shè)，特別是機構(gòu)能力建設(shè)和人才隊伍的培養(yǎng)，進一步提高世、亞行貸款使用效益，為河北經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)。

（課題主持人：李金霞，課題組成員：李建英、王琳、徐衛(wèi)、張亮、趙桂英、王雅楠、王鳳飛）

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［6］王成祖.世行貸款在中國［J］.中國林業(yè)產(chǎn)業(yè)，2008，（3）.

［7］趙勇.亞行貸款項目管理機構(gòu)能力建設(shè)研究［J］.人民黃河，2009，（1）.

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［9］Eade，Deborah.Capacity Building an Approach to People-Centered Development［M］.Oxford：Oxfam，2000：pp.35.

責(zé)任編輯、校對：焦世玲

The Institutional Capacity Building Research on the World Bank and Asian Development Bank Loan Project

Topic Team
（Journal Editorial Department,Hebei Economic and Trade University,Shijiazhuang 050061,China）

The world bank and the Asian development bank loan not only provides financial support for the economic and social development of our country,the implementation of the building and its loan project organization ability promotes enterprises'system innovation and technological innovation in our country,improves the government management innovation and the management ability,promotes the institutionalization and standardization management of projects.The world bank loan of Hebei urban environment project and the Asian development bank loan of Hebei HaiLuanHe basin pollution prevention project are implemented successfully are the cases in point.

the world bank and the Asiandevelopmentbank loan,institutionalcapacity building,system innovation, technological innovation,project units,project management,project construction,knowledge cooperation

F832

A

1673-1573（2014）04-0054-06

2014-10-06

河北省社會科學(xué)基金項目（HB13JJ057）“河北省加強與國際金融組織合作促進地方經(jīng)濟發(fā)展研究”

李金霞（1964-），女，河北肥鄉(xiāng)人，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報編輯部編審，研究方向為金融理論與實踐。