城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)民的權(quán)利貧困及其救濟(jì)策略

張等文，陳 佳

（1.東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春130117；2.吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春130012）

在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，我國(guó)形成了城市市民對(duì)教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障等公共物品的壟斷，造成農(nóng)民無(wú)法平等享有城市市民所享有的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化權(quán)利，從而導(dǎo)致了農(nóng)民群體的權(quán)利貧困。農(nóng)民權(quán)利貧困是導(dǎo)致農(nóng)民貧困的根源，是“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵和核心。正如榮獲諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的印度經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿馬蒂亞·森所指出的那樣，“農(nóng)民貧困的根源并不在農(nóng)民貧困本身，而是深藏在農(nóng)民貧困背后的另一種貧困——權(quán)利貧困。貧困不單純是一種供給不足，而更多的是一種權(quán)利不足?！保?］我國(guó)著名學(xué)者胡星斗認(rèn)為：“三農(nóng)問(wèn)題主要是農(nóng)民問(wèn)題，農(nóng)民問(wèn)題關(guān)鍵是權(quán)利貧困問(wèn)題?！保?］因此，消除農(nóng)民群體的權(quán)利貧困，對(duì)根本上解決“三農(nóng)”問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略極為重要。

一、權(quán)利貧困：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)民權(quán)利缺失的真實(shí)寫(xiě)照

與城市市民相比，農(nóng)民階層一直處于弱勢(shì)地位，致使農(nóng)民階層成為弱勢(shì)群體的主要原因在于其物質(zhì)貧困、能力貧困和權(quán)利貧困，其中最為根本的原因是權(quán)利貧困。中國(guó)農(nóng)民的權(quán)利貧困主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)權(quán)利、政治權(quán)利、社會(huì)權(quán)利和文化權(quán)利缺失和不足方面。

（一）經(jīng)濟(jì)權(quán)利貧困——受剝奪的利益主體

農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)利貧困主要指農(nóng)民在從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所應(yīng)擁有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和市場(chǎng)主體權(quán)利等權(quán)利的不充分、不完整。農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利貧困主要體現(xiàn)在土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的貧困上，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利不僅在權(quán)屬規(guī)定上不清晰，而且時(shí)常受到不正當(dāng)?shù)那趾Γ貌坏接行У谋Ｗo(hù)。一方面，由于土地的所有權(quán)和發(fā)包權(quán)歸屬農(nóng)村集體組織，“承包責(zé)任制并未打破集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)用土地的壟斷支配力”［3］，所以農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)充其量不過(guò)是使用權(quán)和部分收益權(quán)，并不是一種完整的土地權(quán)利。這種殘缺的土地權(quán)利意味著農(nóng)民無(wú)法自由地處分土地，難以從土地征收或流轉(zhuǎn)中獲取最大化的收益。另一方面，農(nóng)民所擁有的這種殘缺的土地權(quán)利經(jīng)常受到不正當(dāng)?shù)膭儕Z。根據(jù)憲法規(guī)定，國(guó)家出于“公共利益”需要，可以從農(nóng)民手中征收或征用土地并給予補(bǔ)償，而政府在實(shí)際操作過(guò)程中往往單方面廉價(jià)地征收或征用農(nóng)民的土地。近年來(lái)，在房地產(chǎn)行業(yè)的迅猛發(fā)展中，很多地方政府從土地出讓中獲得了暴利，對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)越來(lái)越嚴(yán)重，為了獲得更多能夠出讓的土地以便高價(jià)轉(zhuǎn)手給開(kāi)發(fā)商大肆圈錢(qián)，很多地方政府并非出于公共利益需要而低價(jià)強(qiáng)行征收或征用農(nóng)民的土地，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。

在市場(chǎng)主體權(quán)利上，農(nóng)民缺乏平等、完整的市場(chǎng)交易權(quán)。建國(guó)以來(lái)形成的不公正的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差價(jià)格體系，使農(nóng)民在生產(chǎn)、交換、分配等環(huán)節(jié)上不能平等地享有與其他市場(chǎng)主體相同的地位。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)上，農(nóng)民只能從事收益較低的農(nóng)業(yè)種植活動(dòng)或者依靠到城市從事臟、苦、累的打工活動(dòng)來(lái)增加收入；在交換環(huán)節(jié)上，剪刀差價(jià)格體系使工農(nóng)產(chǎn)品之間不能進(jìn)行等價(jià)交換，農(nóng)產(chǎn)品往往以低于自身價(jià)值的價(jià)格出售；在分配環(huán)節(jié)上，農(nóng)民不能平等地享受城市居民享有的最低工資、就業(yè)培訓(xùn)、失業(yè)救濟(jì)等保障。農(nóng)民在市場(chǎng)主體權(quán)利上的缺失和貧困，不僅導(dǎo)致了農(nóng)民在市場(chǎng)活動(dòng)中處于弱勢(shì)地位，而且使城鄉(xiāng)差距越來(lái)越大。

（二）政治權(quán)利貧困——受限制的公民身份

政治權(quán)利是指一國(guó)公民所享有的法律規(guī)定的參政權(quán)、平等權(quán)和自由權(quán)等公民權(quán)利。農(nóng)民政治權(quán)利貧困是指農(nóng)民政治權(quán)利受到城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的不合理限制而沒(méi)有得到充分保障和實(shí)現(xiàn)的狀態(tài)，主要體現(xiàn)在農(nóng)民的參政權(quán)、平等權(quán)和自由權(quán)等權(quán)利的實(shí)際享有和實(shí)現(xiàn)較之城市市民還存在諸多障礙和限制。

農(nóng)民的參政權(quán)受到限制，體現(xiàn)在法律賦予農(nóng)民和城市市民一樣的平等的選舉權(quán)和被選舉權(quán)并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)。盡管法律已經(jīng)賦予了農(nóng)民平等的參政權(quán)，但在實(shí)際政治生活中“同票同值”的選舉權(quán)卻是大打折扣的。從十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)的構(gòu)成來(lái)看，十二屆全國(guó)人大代表是根據(jù)城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的原則選舉產(chǎn)生的，在2987名全國(guó)人大代表中，來(lái)自一線的工人、農(nóng)民代表401名，占代表總數(shù)的13.42%［4］，可見(jiàn)，農(nóng)民代表的名額所占的比例與農(nóng)村人口的總數(shù)量極不相稱(chēng)，這就使農(nóng)民階層的利益訴求因?yàn)槠淙舜蟠砣藬?shù)偏低而不能充分表達(dá)出來(lái)。

農(nóng)民的平等權(quán)受到限制，體現(xiàn)在農(nóng)民作為一種公民身份被社會(huì)歧視。城鄉(xiāng)二元戶籍制度人為地將我國(guó)公民劃分為非農(nóng)業(yè)戶口和農(nóng)業(yè)戶口，一些部門(mén)和地方通過(guò)制定對(duì)農(nóng)民和市民區(qū)別對(duì)待的一系列法律和政策對(duì)農(nóng)民群體進(jìn)行制度性歧視，使農(nóng)民在戶口登記、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、上學(xué)就醫(yī)、勞動(dòng)就業(yè)等各個(gè)方面不具有與城鎮(zhèn)居民那樣對(duì)等的權(quán)利和義務(wù)，從而使農(nóng)民成為事實(shí)上的“二等公民”，使農(nóng)民喪失了作為公民應(yīng)有的多方面的平等權(quán)利。盡管中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)提出了“加快戶籍制度改革”的舉措，但農(nóng)民階層要想爭(zhēng)取同市民一樣的平等的國(guó)民待遇，還有很長(zhǎng)的路要走。

農(nóng)民的自由權(quán)受到限制，體現(xiàn)在農(nóng)民的遷徙自由權(quán)受到約束和剝奪。從1958年實(shí)施《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》以來(lái)，我國(guó)確立了城鄉(xiāng)有別的戶籍制度，這種以控制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)的戶籍制度限制了農(nóng)民的遷徙自由權(quán)，使農(nóng)民除了升學(xué)、就業(yè)、工作調(diào)動(dòng)等情況可以遷徙戶口外，沒(méi)有選擇自己生活居住地的權(quán)利。這種歧視性戶籍制度把農(nóng)民固定在土地上，束縛著農(nóng)民的自由流動(dòng)。直到今日，對(duì)農(nóng)民而言，將自己的戶口遷往城市，成為具有市民身份的“一等公民”，享受市民的各種福利仍是一件比較困難的事情。

（三）社會(huì)權(quán)利貧困——保障少的弱勢(shì)群體

農(nóng)民的社會(huì)權(quán)利貧困，主要是指農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)的缺乏，體現(xiàn)在農(nóng)民作為公民所應(yīng)享受的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障嚴(yán)重不足上。城鄉(xiāng)二元戶籍制度造成的直接結(jié)果就是城鄉(xiāng)有別的二元社會(huì)保障制度，有城鎮(zhèn)戶口的市民絕大多數(shù)都享有失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、生育、工傷以及最低生活保障等社會(huì)保險(xiǎn)和福利，而農(nóng)民在受到意外傷害、年老、患病、失業(yè)時(shí)主要依靠家庭保障，只有“五保戶”等少數(shù)貧困人口享受微薄的社會(huì)救濟(jì)和最低生活保障。這種以犧牲農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)來(lái)維持城市居民的社會(huì)保障水平的厚此薄彼的二元保障制度，使城鄉(xiāng)社會(huì)保障的差距非常驚人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，城鄉(xiāng)人均社會(huì)保障費(fèi)的比例為24∶1，城鄉(xiāng)社會(huì)保障覆蓋率的比例為22∶1［5］。盡管我國(guó)很多地方的農(nóng)村已經(jīng)實(shí)施了新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度、最低生活保障制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但是這種保障與城市居民所享有的各種社會(huì)保障程度相比是微不足道的，農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療主要還是靠自己和子女。在當(dāng)代中國(guó)，逐步建立城鄉(xiāng)一體化的保障制度，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)，是一項(xiàng)相當(dāng)緊迫而又任重道遠(yuǎn)的艱巨任務(wù)。

（四）文化權(quán)利貧困——不公平的教育棄兒

農(nóng)民的文化權(quán)利貧困，主要是指農(nóng)民在文化權(quán)利上遭遇不平等的待遇，體現(xiàn)在農(nóng)民不能平等地享有受教育權(quán)。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，我國(guó)的教育體制也被人為地分為城市教育和農(nóng)村教育兩大塊，政府在教育經(jīng)費(fèi)投入和教育資源分配上嚴(yán)重往城市傾斜，城市居民所享受的良好教育機(jī)會(huì)是農(nóng)民不敢奢望的，這就人為地將農(nóng)民的受教育權(quán)置于不公平的地位上，導(dǎo)致了“城鄉(xiāng)教育資源的不均衡、教育機(jī)會(huì)的不公平、教育質(zhì)量的相對(duì)低下、教育費(fèi)用的高漲以及就業(yè)難等問(wèn)題”［6］。從農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)與適齡人口的比例來(lái)看，城鄉(xiāng)在教育經(jīng)費(fèi)使用上存在差別較大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村初級(jí)教育適齡人口占全國(guó)66.13%，而教育經(jīng)費(fèi)卻只占全國(guó)49.87%，農(nóng)村小學(xué)適齡人口占全國(guó)70.68%，而教育經(jīng)費(fèi)卻只占全國(guó)56.77%［7］。農(nóng)民教育權(quán)利的貧困，使農(nóng)民無(wú)法享受到公平、優(yōu)質(zhì)的教育，導(dǎo)致了農(nóng)民的知識(shí)貧困和能力貧困，加劇了農(nóng)民在物質(zhì)上的相對(duì)貧困。

二、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)：農(nóng)民權(quán)利貧困的社會(huì)制度根源

造成農(nóng)民權(quán)利貧困的原因是多方面的，既有農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展相對(duì)落后的客觀因素，也有農(nóng)民知識(shí)相對(duì)匱乏和能力相對(duì)不足的主觀因素，但歸根結(jié)底，造成農(nóng)民權(quán)利貧困的主要根源在于城鄉(xiāng)有別的歧視或忽視農(nóng)民權(quán)利和利益的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)施的是優(yōu)先發(fā)展工業(yè)和城市的戰(zhàn)略，走的是以犧牲農(nóng)民的發(fā)展權(quán)益為代價(jià)的以農(nóng)補(bǔ)工、以鄉(xiāng)養(yǎng)城的發(fā)展模式，這就導(dǎo)致農(nóng)民缺少發(fā)展的機(jī)會(huì)和途徑，導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)利和權(quán)益得不到國(guó)家的重視和有效保障?？梢?jiàn)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是對(duì)農(nóng)民進(jìn)行身份歧視的制度，是一種剝奪農(nóng)民權(quán)益的制度安排，是造成農(nóng)民權(quán)利貧困的社會(huì)制度根源。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是造成國(guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)民權(quán)利忽視和侵犯的社會(huì)制度根源。國(guó)家權(quán)力來(lái)源于人民的授權(quán)和權(quán)利讓渡，因而國(guó)家權(quán)力應(yīng)該平等地保護(hù)所有公民的權(quán)利。然而在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，為了實(shí)現(xiàn)優(yōu)先發(fā)展城市和工業(yè)的戰(zhàn)略，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)通過(guò)國(guó)家權(quán)力制定了一系列優(yōu)惠于城市的資源分配政策和有利于市民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的制度安排，這使農(nóng)民在資源分配和權(quán)利實(shí)現(xiàn)上處于一種被忽視的地位。國(guó)家權(quán)力不僅忽視農(nóng)民權(quán)利保障，甚至政府還通過(guò)國(guó)家權(quán)力“合法性”剝奪農(nóng)民的權(quán)益?！凹舻恫睢钡亩獌r(jià)格體系就是典型的國(guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)民權(quán)益的“合法性”剝奪，現(xiàn)實(shí)政治運(yùn)行中政府權(quán)力對(duì)村民自治權(quán)利的干預(yù)、暴力征地和拆遷等都是典型的國(guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)民權(quán)利的侵犯。正是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下國(guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)民權(quán)利的忽視甚至侵犯，使農(nóng)民權(quán)利保護(hù)不可避免地被邊緣化，導(dǎo)致農(nóng)民所應(yīng)享有的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等多方面的權(quán)利趨于萎縮和貧困化。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是造成國(guó)家對(duì)農(nóng)民權(quán)利保障的法律救濟(jì)不力的重要制度環(huán)境。受到二元結(jié)構(gòu)的慣性的影響，我國(guó)立法者們將立法任務(wù)的重點(diǎn)放在了城市，立法天平向照顧城市居民傾斜，很多關(guān)于公民權(quán)利保障的法律都是針對(duì)市民的，市民可以依法享有失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保險(xiǎn)和最低生活保障等權(quán)利，而在憲法和相關(guān)法律中卻沒(méi)有農(nóng)民遷徙自由、最低生活保障的規(guī)定，這就導(dǎo)致農(nóng)民在維護(hù)自己權(quán)利時(shí)存在無(wú)法可依的現(xiàn)象。我國(guó)現(xiàn)行涉及公民權(quán)利保護(hù)法律往往對(duì)農(nóng)民和市民權(quán)利進(jìn)行相差別的保護(hù)，造成農(nóng)民不能平等地享受到與市民同樣的權(quán)利。比如，在《關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》就存在“城鄉(xiāng)人同命不同價(jià)”的條款。立法中城鄉(xiāng)有別的利益偏向，導(dǎo)致了現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)農(nóng)民權(quán)利保障的救濟(jì)不力，進(jìn)而對(duì)農(nóng)民權(quán)利保護(hù)產(chǎn)生了非常不利的影響。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是造成農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)薄弱的重要因素。長(zhǎng)期二元社會(huì)地位造成了農(nóng)民的主體地位缺失和權(quán)利的利益體驗(yàn)不足，使農(nóng)民逆來(lái)順受地“認(rèn)同”了自己的“二等公民”身份。盡管改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)農(nóng)民的民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、主體意識(shí)有了極大的提升，但由于農(nóng)民受教育機(jī)會(huì)的偏低和農(nóng)民沒(méi)有完全擺脫溫飽的生存壓力，農(nóng)民權(quán)利意識(shí)和維權(quán)觀念仍然不強(qiáng)，維權(quán)能力不足，造成了農(nóng)民在涉及到自身權(quán)利和利益問(wèn)題上缺乏話語(yǔ)權(quán)。權(quán)利意識(shí)的缺乏和維權(quán)能力的不足導(dǎo)致農(nóng)民在面對(duì)自身權(quán)利和利益受到侵害時(shí)，不能自覺(jué)地運(yùn)用法律維護(hù)自己的權(quán)利，更多的農(nóng)民只是一味地退讓、忍氣吞聲，寧可吃啞巴虧也不愿行動(dòng)起來(lái)維護(hù)自己的權(quán)利。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是造成農(nóng)民維權(quán)組織缺乏和失聲的主要原因。公民權(quán)利的保障和實(shí)現(xiàn)不但需要國(guó)家的公力保護(hù)和救濟(jì)，還需要公民個(gè)人及其組織的私力保護(hù)和救濟(jì)。然而在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，國(guó)家和政府出于對(duì)農(nóng)村維穩(wěn)的需要，對(duì)設(shè)立農(nóng)民組織顧慮太多，再加上國(guó)家對(duì)農(nóng)民組織投入的資源有限導(dǎo)致能夠代表農(nóng)民自身權(quán)利和利益訴求的農(nóng)會(huì)組織至今仍未建立起來(lái)。離開(kāi)了組織化的力量作后盾，單個(gè)的農(nóng)民權(quán)利就成為經(jīng)不起任何強(qiáng)力都能威脅摧殘的分散權(quán)利。農(nóng)民維權(quán)組織的缺乏使農(nóng)民缺乏強(qiáng)有力的代言人來(lái)表達(dá)自己的權(quán)利訴求，導(dǎo)致農(nóng)民在與政府強(qiáng)力和城市資本的利益博弈中處于弱勢(shì)，從而導(dǎo)致農(nóng)民在自身權(quán)利維護(hù)中也處于“失語(yǔ)”狀態(tài)。

三、權(quán)利脫貧：消除農(nóng)民權(quán)利貧困的救濟(jì)策略

（一）破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，賦予農(nóng)民平等的國(guó)民待遇

要想使農(nóng)民權(quán)利脫貧，首先要消除歧視農(nóng)民的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，從制度上賦予農(nóng)民平等的國(guó)民待遇。令人可喜的是，我們黨已經(jīng)認(rèn)識(shí)到改革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的必要性和迫切性，中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果?！保?］這體現(xiàn)了黨中央破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的決心，標(biāo)志著過(guò)去那種以犧牲農(nóng)民權(quán)益和權(quán)利為代價(jià)的城鄉(xiāng)二元發(fā)展機(jī)制將要退出中國(guó)的歷史舞臺(tái)。

破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵在于改革戶籍制度，只有消除農(nóng)民被歧視的身份標(biāo)簽，農(nóng)民才可能享有同市民一樣的公民權(quán)利。改革現(xiàn)行的戶籍制度，可以遵照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出的“創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”的思路展開(kāi)，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的權(quán)利保護(hù)。

（二）加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)利保護(hù)立法，確保權(quán)利公力救濟(jì)的有效性

“沒(méi)有救濟(jì)，就沒(méi)有權(quán)利”是一項(xiàng)重要的法治理念和原則。對(duì)權(quán)利的救濟(jì)主要依靠公力救濟(jì)。公力救濟(jì)就是對(duì)權(quán)利的公力保護(hù)，有效的公力保護(hù)需要完善的立法、嚴(yán)格的執(zhí)法和公正的司法。當(dāng)前我國(guó)關(guān)于農(nóng)民權(quán)利的立法缺陷、司法不公平現(xiàn)象的存在是造成農(nóng)民權(quán)利貧困的成因之一。因此，加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)利的立法保護(hù)和司法救濟(jì)對(duì)農(nóng)民權(quán)利脫貧就顯得尤為重要。

加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)利保護(hù)的立法工作，當(dāng)務(wù)之急就是要制定《農(nóng)民權(quán)利保護(hù)法》。要想打破在長(zhǎng)期的二元結(jié)構(gòu)下形成的對(duì)農(nóng)民的身份歧視，改變農(nóng)民群體的弱勢(shì)地位，就必須要制定專(zhuān)門(mén)的《農(nóng)民權(quán)利保護(hù)法》，對(duì)農(nóng)民權(quán)利給予傾斜保護(hù)，歸還農(nóng)民本應(yīng)享有卻長(zhǎng)期被忽視甚至剝奪的各項(xiàng)權(quán)利，貫徹好黨和政府“把擴(kuò)大和保障公民權(quán)利視為自己執(zhí)政興國(guó)的重要任務(wù)”［9］的執(zhí)政理念。制定專(zhuān)門(mén)的《農(nóng)民權(quán)利保護(hù)法》，能夠?yàn)檗r(nóng)民權(quán)利保護(hù)提供全方位的法律依據(jù)，有助于改善社會(huì)對(duì)農(nóng)民身份的排斥心理，從而為農(nóng)民權(quán)利的公力救濟(jì)創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。

加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)利保護(hù)的司法救濟(jì)，當(dāng)務(wù)之急就是建立健全農(nóng)民能夠訴訟得起的公正的司法制度。“立法宣示權(quán)利，執(zhí)法維護(hù)權(quán)利，而司法則是權(quán)利實(shí)現(xiàn)的最后保證。僅有對(duì)權(quán)利的宣示和實(shí)現(xiàn)方式是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，只有建立健全的、公正的司法制度，才是一項(xiàng)完整的、公平的權(quán)利制度?！保?0］對(duì)農(nóng)民而言，當(dāng)前我國(guó)的訴訟成本比較高，因而對(duì)農(nóng)民權(quán)利的司法救濟(jì)的重點(diǎn)就是要降低訴訟成本門(mén)檻和加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的法律援助，使農(nóng)民能夠通過(guò)司法的途徑來(lái)保護(hù)自己的權(quán)益不被侵犯。只有在司法保護(hù)上對(duì)農(nóng)民的傾斜和照顧，才能體現(xiàn)出公力救濟(jì)對(duì)作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民權(quán)利保護(hù)上的公平性，才能使農(nóng)民群體的權(quán)利得到及時(shí)有效的保障。

（三）提升農(nóng)民維權(quán)意識(shí)和能力，增強(qiáng)權(quán)利私力救濟(jì)的力度

權(quán)利意識(shí)和維權(quán)能力是權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重要前提，權(quán)利意識(shí)的有無(wú)、維權(quán)能力的高低直接影響著人們對(duì)自身權(quán)利進(jìn)行私力救濟(jì)的方式和效果。保障農(nóng)民權(quán)利，使農(nóng)民權(quán)利脫貧，就必須要培養(yǎng)農(nóng)民權(quán)利意識(shí)，提升農(nóng)民維權(quán)能力。從發(fā)生學(xué)的角度看，可以通過(guò)內(nèi)生和外發(fā)兩種方式培養(yǎng)農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)和增強(qiáng)農(nóng)民的維權(quán)能力。在內(nèi)生層面上，主要是加強(qiáng)農(nóng)民文化素質(zhì)教育，培養(yǎng)農(nóng)民的主體意識(shí)和權(quán)利意識(shí)。列寧說(shuō)過(guò)：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識(shí)字，不識(shí)字就不能有政治，不識(shí)字只能有流言蜚語(yǔ)、傳聞偏見(jiàn)，而不能有政治。”［11］農(nóng)民文化素質(zhì)的高低，直接影響著農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒和和維權(quán)能力的高低。在外發(fā)層面上，權(quán)利意識(shí)的培養(yǎng)和維權(quán)能力的鍛煉，不僅需要農(nóng)民的自覺(jué)，還需要外力的誘導(dǎo)和鼓勵(lì)。因而政府應(yīng)建立必要的農(nóng)民權(quán)利保護(hù)機(jī)制和利益表達(dá)機(jī)制，誘導(dǎo)農(nóng)民用權(quán)利話語(yǔ)來(lái)表達(dá)自己的利益，促使農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的萌發(fā)與覺(jué)醒，使農(nóng)民越來(lái)越重視個(gè)人利益，不斷激發(fā)農(nóng)民的權(quán)利要求，推動(dòng)農(nóng)民由逆來(lái)順受向主動(dòng)維權(quán)轉(zhuǎn)變。

（四）建立健全農(nóng)民維權(quán)組織，讓農(nóng)民掌握權(quán)利救濟(jì)的話語(yǔ)權(quán)

在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民在自身權(quán)利維護(hù)中的“失語(yǔ)”或“無(wú)言”，與農(nóng)民群體缺乏自己權(quán)益的代言組織有著很大關(guān)聯(lián)。農(nóng)民維權(quán)組織的缺乏使農(nóng)民無(wú)法有效地表達(dá)自己的利益和維護(hù)自己的合法權(quán)利。在我國(guó)，除了農(nóng)民之外，其他主要的社會(huì)群體都有代表各自群體利益的行業(yè)性組織，如工會(huì)、商會(huì)、學(xué)生聯(lián)合會(huì)、共青團(tuán)、私營(yíng)企業(yè)主協(xié)會(huì)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等。然而人數(shù)最龐大的農(nóng)民卻沒(méi)有能夠代表自己階層利益的全國(guó)性的農(nóng)會(huì)組織，這就使農(nóng)民在與政府或者其他社會(huì)組織的溝通、博弈中由于缺乏組織力量而處于弱勢(shì)。要想使農(nóng)民群體在權(quán)利救濟(jì)中擺脫話語(yǔ)權(quán)缺失的狀況，就必須允許和鼓勵(lì)農(nóng)民建立自己的維權(quán)組織，允許農(nóng)民成立能夠真正代言自己權(quán)益的農(nóng)會(huì)組織，引導(dǎo)農(nóng)民通過(guò)自己的組織來(lái)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利。

［1］［印度］阿馬蒂亞·森.貧困與饑荒［M］.王宇，王文玉，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，2001：13.

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［10］邢亮.農(nóng)民權(quán)利缺失的憲政分析［J］.馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2006（5）：96.

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