福利行政中受領(lǐng)人的資格識(shí)別

鄭智航，郭志博

（1.山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100；2.中共遼寧省委黨校 法學(xué)部，遼寧 沈陽(yáng) 110014）

一、問(wèn)題的提出

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)福利制度發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變，即從在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下城鎮(zhèn)職工所享受到的無(wú)所不包的福利待遇到在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下根據(jù)需求來(lái)設(shè)立福利項(xiàng)目的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變意味著中國(guó)的福利制度不再是尋求一種平均主義的利益分配模式，而是要在追求效率、實(shí)現(xiàn)利益適當(dāng)分化的前提下兼顧社會(huì)公平。具體到福利行政領(lǐng)域，它首先需要解決的是哪部分人能夠成為福利的受領(lǐng)人這一問(wèn)題。就福利受領(lǐng)人資格識(shí)別的內(nèi)容來(lái)看，它包括識(shí)別程序和實(shí)質(zhì)資格兩部分。就中國(guó)福利受領(lǐng)人的資格識(shí)別程序的具體規(guī)定來(lái)看，它大致包括當(dāng)事人申請(qǐng)、審核、公示三個(gè)環(huán)節(jié)。在這三個(gè)環(huán)節(jié)中，行政機(jī)關(guān)在資格識(shí)別中居于主導(dǎo)地位，當(dāng)事人則處于從屬地位。他們很難對(duì)行政機(jī)關(guān)的資格識(shí)別行為提出異議，并且法律也沒(méi)有相關(guān)的程序保證當(dāng)事人提出異議。另外，法律對(duì)入戶(hù)調(diào)查是否需要經(jīng)過(guò)當(dāng)事人同意、鄰里訪(fǎng)問(wèn)應(yīng)當(dāng)訪(fǎng)問(wèn)哪些內(nèi)容等內(nèi)容都未作具體規(guī)定。就福利受領(lǐng)人資格識(shí)別的實(shí)質(zhì)資格來(lái)看，中國(guó)相關(guān)制度作出了一定的規(guī)定。例如2007年《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》規(guī)定將家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的居民納入到農(nóng)村最低生活保障的范圍?！冻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠗l例》規(guī)定凡持有非農(nóng)業(yè)戶(hù)口，其共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的城市居民都應(yīng)當(dāng)納入城市最低生活保障的范圍。但是，這些制度并沒(méi)有過(guò)多考慮當(dāng)事人處于窘迫境遇的原因，而是主要將當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)作為資格識(shí)別的依據(jù)。即使以最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，國(guó)家層面的法律也是將最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的確定權(quán)授予給地方。中國(guó)當(dāng)下福利行政的這種現(xiàn)實(shí)迫使我們不得不對(duì)福利行政中受領(lǐng)人資格識(shí)別是否受法律正當(dāng)程序的規(guī)制和受領(lǐng)人的資格識(shí)別的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)如何確定這兩個(gè)重要理論問(wèn)題進(jìn)行思考。

二、福利行政中受領(lǐng)人資格識(shí)別的法律程序

在世界范圍內(nèi)，福利行政中受領(lǐng)人的資格識(shí)別受不受法律正當(dāng)程序的制約都是一個(gè)重要的憲法學(xué)問(wèn)題。從憲法中正當(dāng)程序條款的起源來(lái)看，它主要是基于對(duì)犯罪嫌疑人的保護(hù)和對(duì)個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)的保護(hù)。在傳統(tǒng)行政法看來(lái)，“普通法的正當(dāng)程序條款適用于政府限制和剝奪公民財(cái)產(chǎn)的行為，而不適用于公民從政府直接受益的行為”[1]。如何在理論上論證憲法中的有關(guān)正當(dāng)程序條款的規(guī)定能夠適用于福利受領(lǐng)人的資格識(shí)別過(guò)程就成了探討如何運(yùn)用正當(dāng)程序來(lái)對(duì)福利行政主體進(jìn)行制約的一個(gè)前提問(wèn)題。

1.午夜檢查

20世紀(jì)50年代，美國(guó)許多州都在福利受領(lǐng)人資格識(shí)別過(guò)程中，采用“午夜檢查”的方式，即行政機(jī)關(guān)往往在午夜未經(jīng)授權(quán)的情況下對(duì)福利申請(qǐng)人的住所進(jìn)行檢查。根據(jù)州和地方的法律，接受福利的資格可以根據(jù)其家庭環(huán)境的許多方面來(lái)確定，這些環(huán)境包括家里是否存在能夠養(yǎng)家糊口的成年勞動(dòng)力。偷襲性搜查作為一般的輔助性檢查手段而存在[2]。

然而，這種方式在實(shí)踐中受到了廣泛質(zhì)疑。反對(duì)者認(rèn)為午夜檢查違背了聯(lián)邦憲法第四修正案。但是，支持者認(rèn)為沒(méi)有相關(guān)授權(quán)而檢查申請(qǐng)人的家是否違反第四修正案，可以通過(guò)以下三因素來(lái)判斷：第一，檢查者是否根據(jù)申請(qǐng)者明示的或暗示的同意進(jìn)行檢查；第二，搜查的目的是否是為刑事控告或罰款確定證據(jù)；第三，在具體的情境中，搜查的方式是否具有合理性[2]。在Frank v.Maryland案中，高等法院認(rèn)為調(diào)查者在沒(méi)有授權(quán)的前提下可以對(duì)健康條件處于弱勢(shì)的家庭進(jìn)行調(diào)查，其理由是：第一，調(diào)查僅僅是為了救濟(jì)健康的目的，不是為了刑事控告或懲罰的目的；第二，存在合理懷疑的根據(jù)；第三，調(diào)查是在白天進(jìn)行；第四，調(diào)查者沒(méi)有強(qiáng)行進(jìn)入民宅[3]。該判決強(qiáng)調(diào)了福利調(diào)查的非刑事搜查性，并強(qiáng)調(diào)福利調(diào)查應(yīng)當(dāng)在白天進(jìn)行，這在事實(shí)上對(duì)午夜檢查在時(shí)間上存在的瑕疵進(jìn)行了譴責(zé)。在1961年的People v.Shirley案中，被告Tressie Neal向社區(qū)的社會(huì)工作人員說(shuō)她僅有的收入是她的福利救濟(jì)金加孩子們偶爾掙的一點(diǎn)錢(qián)，家里也沒(méi)有能夠供養(yǎng)他們的成年勞動(dòng)力。因此，她為她自己和她的小孩領(lǐng)取了福利救濟(jì)。一天，社會(huì)工作者進(jìn)入了她家里，發(fā)現(xiàn)有一個(gè)衣著完好但穿著拖鞋的成年男子在那里。兩天后，調(diào)查者在凌晨2∶30來(lái)到她家，發(fā)現(xiàn)那個(gè)男人在被告的臥室里。被告承認(rèn)這個(gè)男人在此至少生活了六周，并且這個(gè)男人供養(yǎng)她。被告最終被判有罪[4]。這一判決在事實(shí)上承認(rèn)了盡管福利調(diào)查的目的不在于追究當(dāng)事人的刑事責(zé)任，而在于識(shí)別當(dāng)事人的福利受領(lǐng)人資格，但是，從結(jié)果上看，福利受領(lǐng)人資格識(shí)別過(guò)程可能給當(dāng)事人帶來(lái)一定的刑事責(zé)任。因此，該案件在事實(shí)上是對(duì)Frank v.Maryland案判決中所強(qiáng)調(diào)的調(diào)查的非刑事性進(jìn)行了反駁。這也為福利受領(lǐng)人資格識(shí)別適用正當(dāng)程序條款提供了第一個(gè)基礎(chǔ)。

2.“新財(cái)產(chǎn)”與法律正當(dāng)程序

在傳統(tǒng)的憲法和行政法領(lǐng)域，權(quán)利往往被從消極的角度來(lái)加予理解，人們甚至將憲政主義的本質(zhì)定位為對(duì)政府干涉的豁免。正當(dāng)程序條款的目的就在于保障這種權(quán)利。傳統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念也主要是從這種消極的角度來(lái)把握。這種觀念認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)是個(gè)人對(duì)自己所擁有的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行占有、支配、使用、收益和處分的權(quán)利，以及當(dāng)這種權(quán)利受到非法干預(yù)時(shí)，請(qǐng)求政府或司法部門(mén)幫助其恢復(fù)到非法干預(yù)之前的那種態(tài)度。國(guó)家或者政府從功能上講，并不為個(gè)人創(chuàng)造財(cái)產(chǎn)。至于國(guó)家為個(gè)人創(chuàng)造財(cái)產(chǎn)的行為，如提供福利的行為，顯然不屬于這種財(cái)產(chǎn)權(quán)的范圍，它是國(guó)家給“貧窮的陌生人”一種“特權(quán)”或“恩惠”。既然政府提供福利是個(gè)人的一項(xiàng)特權(quán)，政府也就有權(quán)取消，它就不應(yīng)當(dāng)受憲法正當(dāng)程序的限制[4]。因此，福利行政領(lǐng)域和福利受益人資格識(shí)別過(guò)程中并不適用正當(dāng)程序條款。

這種財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念在20世紀(jì)70年代發(fā)生了變化。在新財(cái)產(chǎn)學(xué)說(shuō)中，政府不再處于傳統(tǒng)自由主義所主張的那種消極的“守夜人”角色，而是以直接的金錢(qián)給付的方式和間接隱形增加的方式為社會(huì)公眾創(chuàng)造財(cái)富[5]。這種新財(cái)產(chǎn)主要包括：收入與收益、工作、職業(yè)許可、特許、合同、補(bǔ)貼、公共資源的使用、服務(wù)等[6]。在這種“新財(cái)產(chǎn)”觀念看來(lái)，個(gè)人從國(guó)家或政府獲得財(cái)產(chǎn)與個(gè)人從他人那里獲得財(cái)產(chǎn)沒(méi)有實(shí)質(zhì)的區(qū)別。就福利而言，它在本質(zhì)上是個(gè)人通過(guò)平時(shí)繳納稅收的形式向政府所購(gòu)買(mǎi)的一種保險(xiǎn)。當(dāng)個(gè)人生活處于窘境時(shí)，個(gè)人有權(quán)要求國(guó)家或政府支付必要的救濟(jì)金。這種“新財(cái)產(chǎn)”觀念在事實(shí)上改變了人們過(guò)去對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的消極屬性的認(rèn)識(shí)，以及對(duì)國(guó)家在財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)方面的作用的認(rèn)識(shí)。這種觀念一經(jīng)產(chǎn)生，就在美國(guó)產(chǎn)生了巨大影響。美國(guó)聯(lián)邦高等法院在事實(shí)上愈來(lái)愈認(rèn)為獲得福利不是一項(xiàng)特權(quán)，而是一項(xiàng)權(quán)利，因此，正當(dāng)程序條款也被適用于福利行政領(lǐng)域。這也就是所謂的“正當(dāng)法律程序的革命”。

3.資格識(shí)別中的聽(tīng)證程序

是否適用聽(tīng)證程序是福利受領(lǐng)人資格識(shí)別過(guò)程中必須解決的一個(gè)重要問(wèn)題。1970年發(fā)生的戈德博格訴凱利案是一個(gè)具有里程碑意義的案件。在該案中，布萊克法官認(rèn)為一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平直接影響著該國(guó)政府提供社會(huì)救濟(jì)金的力度。倘若過(guò)分強(qiáng)調(diào)福利受領(lǐng)人的資格識(shí)別程序，那么，那些確實(shí)需要得到社會(huì)救濟(jì)的人就有可能得不到必要的救助。因此，我們必須重新評(píng)估聽(tīng)證程序[7]。但是，布萊克法官的這種觀點(diǎn)受到了人們的反對(duì)和批駁。那些主張?jiān)诟＠姓羞m用聽(tīng)證程序的人認(rèn)為，當(dāng)事人在申請(qǐng)福利津貼之前有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)舉行包括通知、口頭傾聽(tīng)、聘請(qǐng)法律顧問(wèn)、傳喚證人和交叉質(zhì)證、公平的裁判等在內(nèi)的聽(tīng)證，并有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)對(duì)其不予授予福利的行為說(shuō)明理由。最后，支持者占了上風(fēng)。然而在六年后的埃爾德里奇案中，最高法院卻作出了不同的判決。最高法院認(rèn)為在社會(huì)保障殘疾保險(xiǎn)停發(fā)前不需要進(jìn)行口頭聽(tīng)證。

在上述兩個(gè)類(lèi)似案件中，法院之所以要作出不同的判決，其原因在于法院是從“效能模式”的角度來(lái)對(duì)待福利行政中的聽(tīng)證程序的。所謂“效能模式”，是指“關(guān)注各種形式的行政決策過(guò)程的成本和收益，力求在保全個(gè)人的生命、自由、財(cái)產(chǎn)不受錯(cuò)誤剝奪和通過(guò)政府行為實(shí)現(xiàn)集體目標(biāo)之間達(dá)成某種和諧”的模式。它是“工具主義、實(shí)證主義和功利主義的結(jié)合體”[8]序Ⅵ。戈德博格訴凱利案與埃爾德里奇案的區(qū)別就在于前者針對(duì)的是生活處于困難境地的人，而后者針對(duì)的是殘疾人。在政府所能提供的救助一定的情況下，根據(jù)邊際效應(yīng)遞減規(guī)律，將救助給予最需要給予的人，救助在社會(huì)功效上最大。在這種效能模式的指引下，最高法院認(rèn)為停發(fā)家庭補(bǔ)助的領(lǐng)受人處于“瀕臨絕望”的境況，而殘疾人的生活狀況具有一定的恒常性，殘疾補(bǔ)助并不能即刻改變其生活狀況，但是生活困難者的貧困是暫時(shí)的。只要他們渡過(guò)這個(gè)難關(guān)，生活狀況都會(huì)得到改善。因此，當(dāng)事人在家庭補(bǔ)助計(jì)劃中避免錯(cuò)誤剝奪要比殘疾人保險(xiǎn)計(jì)劃中更為重要[8]121－123。相應(yīng)地，對(duì)于貧困補(bǔ)助的資格識(shí)別適用聽(tīng)證程序，而殘疾人補(bǔ)助的資格識(shí)別則不適用聽(tīng)證程序。

三、福利行政中受領(lǐng)人資格識(shí)別的具體標(biāo)準(zhǔn)

1.日本具體標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)定方式

迄今為止，日本在確定受領(lǐng)人資格時(shí)采用了以下幾種測(cè)算方式[9]：

（1）標(biāo)準(zhǔn)生活費(fèi)方式。物價(jià)部門(mén)對(duì)每個(gè)家庭的日常生活開(kāi)支進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)，然后以統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)計(jì)算和規(guī)定生活扶助基準(zhǔn)的費(fèi)用。

（2）“菜籃子”方式。該方式首先根據(jù)人們生活的現(xiàn)實(shí)需要測(cè)算出維持最低生活所必需的食品、衣物、家具、什器等的數(shù)量和次數(shù)，然后將這些物件按照市場(chǎng)價(jià)格作價(jià)，從而測(cè)算出每個(gè)人維持最低生活所必需的生活費(fèi)。

（3）“恩格爾系數(shù)”方式。該方式認(rèn)為人們可以通過(guò)一個(gè)家庭的食品開(kāi)支大體測(cè)定出該家庭的生活水平。具體來(lái)講，人們可根據(jù)家庭食品開(kāi)支費(fèi)用與家庭總收入之比例關(guān)系，來(lái)計(jì)算出最低限度生活水準(zhǔn)。飲食支出占家庭總支出的比例很高就意味著家庭生活水平很低，收入只能維持最低生活。反之，則生活富足。

（4）差距縮小方式。該方式以縮小一般家庭與獲得救助家庭生活水準(zhǔn)之間的差距為目的，以政府發(fā)布的經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)為依據(jù)，以下一年度國(guó)民消費(fèi)支出的增長(zhǎng)率為基礎(chǔ)來(lái)決定社會(huì)救助基準(zhǔn)的變動(dòng)幅度。

2.美國(guó)具體標(biāo)準(zhǔn)

（1）養(yǎng)家糊口的男人。美國(guó)的福利救濟(jì)主要是針對(duì)單身的女性和小孩，因此，福利救濟(jì)申請(qǐng)者家里是否有一個(gè)養(yǎng)家糊口的男人就是一個(gè)重要的實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)。例如，許多州就規(guī)定：有未成年人的家庭要想申請(qǐng)救助就得確定這個(gè)小孩的父親不在了或者離異了，并且這個(gè)小孩被帶到一個(gè)地方政府的辦公室去進(jìn)行調(diào)查[10]。美國(guó)在20世紀(jì)50年代之所以盛行“午夜檢查”，其原因很大程度上就在于確定家里是否具有養(yǎng)家糊口的男人。在美國(guó)主流觀點(diǎn)看來(lái)，一個(gè)成年的男子具有養(yǎng)活一家人的能力。倘若一個(gè)存在成年男子的家庭還要申請(qǐng)救濟(jì)，這也就意味著該男子沒(méi)有盡到勤勉之義務(wù)，因此，也就不能獲得相應(yīng)的福利救濟(jì)。

（2）道德標(biāo)準(zhǔn)。在美國(guó)，并不是所有處于貧困境況的小孩都能獲得救濟(jì)。在具體的法律實(shí)踐中，小孩是合法生育的還是非法生育的作為一條道德標(biāo)準(zhǔn)被強(qiáng)加給了受領(lǐng)人。路易斯安那州刪去了給予所有貧困兒童以救濟(jì)的規(guī)定，而是規(guī)定母親在申請(qǐng)救濟(jì)后非法生育的小孩是不能夠領(lǐng)取救濟(jì)金的。其他的許多州也紛紛效仿，例如：加利福尼亞州就規(guī)定非法生育孩子的母親不得領(lǐng)取救濟(jì)金，否則將可能承擔(dān)刑事責(zé)任[11]。當(dāng)婦女生活處于窘境狀態(tài)時(shí)，她應(yīng)當(dāng)意識(shí)到非法生育一個(gè)小孩所帶來(lái)的實(shí)際后果。因此，非法生育的處于窘境的婦女在道德上是有過(guò)錯(cuò)的，不給她救助也正是對(duì)這種過(guò)錯(cuò)給予的一種懲罰。

（3）居住標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)是個(gè)聯(lián)邦制的國(guó)家，州享有包括征稅權(quán)在內(nèi)的許多權(quán)力。根據(jù)美國(guó)憲法，各州都保留了征稅權(quán)，聯(lián)邦政府不得剝奪州的這項(xiàng)權(quán)力。憲法只是對(duì)各州征收關(guān)稅的行為進(jìn)行了明確禁止[12]。而就稅收的用途而言，它除了用于公共行政開(kāi)支和財(cái)政支出之外，還有很大一部分就是用于福利救濟(jì)。公共救濟(jì)基本上是地方關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題，因此其結(jié)果便是僅僅只有該州的居民才有獲得救濟(jì)的權(quán)利。許多州也否定對(duì)不是本州的居民進(jìn)行救助[11]。

（4）貧困標(biāo)準(zhǔn)。從美國(guó)各州的具體法律實(shí)踐來(lái)看，它們大都首先根據(jù)一定的方法確立一個(gè)合理的貧困線(xiàn)，然后將申請(qǐng)者以家為單位的收入與這個(gè)貧困線(xiàn)進(jìn)行對(duì)比。倘若申請(qǐng)者的收入低于這個(gè)貧困線(xiàn)，就可以證明該申請(qǐng)者生活處于困難的境地，然后，結(jié)合上文中提到的一些標(biāo)準(zhǔn)作出一個(gè)綜合性的決定。

四、中國(guó)福利行政中受領(lǐng)人資格識(shí)別的完善

1.美國(guó)理論與實(shí)踐對(duì)中國(guó)的啟示

首先，中國(guó)福利行政中受領(lǐng)人資格識(shí)別過(guò)程中要處理好福利與隱私之間的關(guān)系。從中國(guó)具體實(shí)踐來(lái)看，受領(lǐng)人資格識(shí)別過(guò)程中也采用了類(lèi)似美國(guó)“午夜檢查”的“入戶(hù)調(diào)查”的方式，并且調(diào)查的主體多為居民委員會(huì)。然而，居民委員會(huì)作為居民自治組織并不具有這種調(diào)查的權(quán)利，這也就意味著居民委員會(huì)侵犯了申請(qǐng)人的隱私權(quán)[13]。在調(diào)查過(guò)程中，申請(qǐng)人并沒(méi)有獲得事先通知，而是被“突襲檢查”。另外，為了發(fā)揮社會(huì)民眾的監(jiān)督作用，行政機(jī)關(guān)或居民委員會(huì)往往會(huì)將申請(qǐng)人的相關(guān)信息以“張榜”形式公之于眾。這無(wú)疑會(huì)為生活困難者造成巨大的心理壓力。

其次，美國(guó)福利受領(lǐng)人資格識(shí)別中的聽(tīng)證程序?qū)χ袊?guó)的實(shí)踐具有重要的啟示意義。美國(guó)通過(guò)具體判例的形式確立了受領(lǐng)人資格識(shí)別中適用聽(tīng)證程序。這對(duì)保障福利受領(lǐng)人的合法權(quán)益具有重要意義。然而，聽(tīng)證程序在中國(guó)行政程序法中尚未得到充分重視，特別是在福利受領(lǐng)人的資格識(shí)別中，中國(guó)目前尚未建立聽(tīng)證程序。但是，我們也要看到美國(guó)福利資格識(shí)別中的聽(tīng)證程序的“效能模式”存在的問(wèn)題。一方面，這種“效能模式”在實(shí)現(xiàn)福利最大化的同時(shí)，卻忽視了少部分人的利益，從而具有明顯的功利主義色彩；另一方面，這種“效能模式”忽視了聽(tīng)證程序本身的價(jià)值。

最后，美國(guó)福利行政中受領(lǐng)人的資格識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)既與自由、平等、人權(quán)等基本價(jià)值存在沖突與矛盾，又存在操作上的難題。這是中國(guó)在借鑒美國(guó)受領(lǐng)人資格識(shí)別制度時(shí)必須給予充分重視的地方。具體而言，其主要體現(xiàn)在以下幾方面：首先，福利救濟(jì)與隱私權(quán)的沖突與矛盾。無(wú)論是是否有養(yǎng)家糊口的男人，還是小孩是否是合法生育的，都涉及到婦女個(gè)人的包括私生活在內(nèi)的隱私權(quán)的問(wèn)題，并且，當(dāng)事人自己的收入狀況也屬于個(gè)人隱私的范圍。在實(shí)踐中，行政部門(mén)往往采取向社區(qū)和親屬進(jìn)行調(diào)查的方式。這種調(diào)查方式導(dǎo)致的結(jié)果一方面是使申請(qǐng)者的隱私進(jìn)一步暴露，另一方面，也有可能惡化鄰人之間的關(guān)系。其次，道德標(biāo)準(zhǔn)與小孩生存權(quán)的沖突與矛盾。其實(shí)，父母行為的道德與否與小孩是沒(méi)有關(guān)系的，因?yàn)樾『⒌某錾旧聿皇怯尚『⒆约簛?lái)選擇的。倘若在資格識(shí)別過(guò)程中過(guò)于強(qiáng)調(diào)母親生育小孩的道德性，以及小孩出生的合法性，就會(huì)使小孩生存權(quán)的實(shí)現(xiàn)以及以此為基礎(chǔ)的發(fā)育受到嚴(yán)重威脅。最后，資格識(shí)別過(guò)程中的舉證困難。在資格識(shí)別中，申請(qǐng)人往往要拿出證據(jù)來(lái)證明她沒(méi)有工作、沒(méi)有收入、不能工作、沒(méi)有存款。這種舉證是相當(dāng)困難的，特別是在要求申請(qǐng)者提供拋妻棄子、舍家而去的負(fù)心漢的地址的情況下，申請(qǐng)人進(jìn)行舉證的難度相當(dāng)大[10]。

2.具體措施

第一，建立健全中國(guó)福利受領(lǐng)人資格識(shí)別的具體程序。筆者認(rèn)為中國(guó)需要針對(duì)資格識(shí)別制定詳細(xì)的程序。例如，在審核環(huán)節(jié)中，入戶(hù)調(diào)查的時(shí)間應(yīng)當(dāng)事先告之。對(duì)鄰里訪(fǎng)問(wèn)的適用應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)的作法給予必要限制。美國(guó)就規(guī)定只有在以下情況下，才能進(jìn)行鄰里訪(fǎng)問(wèn)：①接受救助者竭盡全力去獲得事實(shí)，但是沒(méi)有成功；②接受救助者獲得的事實(shí)需要澄清，并且工作人員被說(shuō)服直接與信息的來(lái)源進(jìn)行接觸而不是再次通過(guò)接受救助者，將產(chǎn)生更好的結(jié)果；③工作人員懷疑接受救助者偽造或公然地拒絕提供基本信息，并想去確定他有罪；④審核機(jī)關(guān)認(rèn)為由接受救助者自己去直接獲得信息是不可能的[10]。至于公示程序，針對(duì)目前存在的“張榜公示”制度對(duì)受領(lǐng)人隱私權(quán)可能造成的侵害以及造成的貧困“標(biāo)簽化”效應(yīng)，“或許，更為可行的是建立某種電子化的檔案制度，限定一定的查詢(xún)條件，以此保障受益人的權(quán)利”[13]。除此之外，針對(duì)中國(guó)福利受領(lǐng)人資格識(shí)別過(guò)程中的聽(tīng)證程序缺失的狀態(tài)，建議可以建立事后聽(tīng)證制度。

第二，完善受領(lǐng)人資格識(shí)別的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的靈活性。中國(guó)福利受領(lǐng)人的實(shí)質(zhì)資格主要堅(jiān)持的是城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。就這種確定方式的科學(xué)性而言，它不及“恩格爾系數(shù)”方式。另外，中國(guó)福利受領(lǐng)人的實(shí)質(zhì)資格過(guò)于單一，并且顯現(xiàn)出僵化的趨勢(shì)。其實(shí)，“從理論上講，最低生活保障制度的資金來(lái)源于政府，接受‘低?！娜酥灰杖氲陀诋?dāng)?shù)氐摹捅＞€(xiàn)’就可以申請(qǐng)低保，而不需要其他外加條件”[14]。因此，我國(guó)可以增加一點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)的靈活性，而不必在確定福利受領(lǐng)人時(shí)附加其他一些因素。

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