地方政府對網絡輿論監(jiān)督的實用主義回應及其政治意蘊

耿國階，張曉杰，孫 萍

（東北大學 文法學院，遼寧 沈陽 110819）

根據中國互聯網信息中心（CNNIC）第32次中國互聯網絡發(fā)展狀況統計報告，截至2013年6月底，中國網民規(guī)模達到5.91億人，中國的互聯網普及率攀升至44.1%，互聯網已經成為覆蓋率僅次于電視的大眾傳媒[1]。隨著互聯網的快速普及和中國網民數量的快速擴張，中國網民輿論場的強度和影響力已經舉世無雙，成為政府必須面對和回應的一種聲音。

在既有的關于“政府對網絡輿論監(jiān)督回應”的研究中，“政府”基本是一個整體，并未區(qū)分“政府”內部的復雜構成和沖突，以劉力銳[2]、朱麗峰[3]的研究為代表。有關的研究中，李永剛區(qū)別了網絡監(jiān)管過程中中央政府與地方政府不同的行為邏輯，但主要針對網絡監(jiān)管而不是對網絡輿論監(jiān)督的回應[4]154－156。

中國雖然是一個單一制國家，但改革開放以來，地方政府開始形成獨立的利益和行為邏輯[5]111－122。在此前提下分析“政府對網絡輿論監(jiān)督的回應”，將地方政府單列出來就有其現實必要性。本文將網絡輿論監(jiān)督中的地方政府作為單獨的分析單元，將其對網絡輿論監(jiān)督的回應概括為“實用主義回應”，并從治理轉型的角度揭示其政治意蘊。

一、網絡輿論監(jiān)督中的地方政府

之所以將地方政府單列出來研究，主要有三個原因：在事實上，地方政府已經成為網絡輿論監(jiān)督的主要矛頭指向；在關懷上，地方政府與中央政府的確存在極大差異；在能力和行為上，地方政府不僅擁有左右事件的極大權限和豐富資源，而且具有自身的行為邏輯。

1.網絡輿論監(jiān)督的主要矛頭指向

現階段，網絡輿論中官民關系最緊張的事件幾乎都與地方政府有關。根據人民網輿情監(jiān)測室2007—2011年的《中國互聯網輿情分析報告》，只要涉及對政府公權力監(jiān)督的，大多數與地方政府及其官員有關[6]。

有幾個原因可以解釋地方政府為何成為網絡輿論監(jiān)督的主要矛頭指向。第一，中國治理體制的基本特征是治官權與治民權分設，形成“上下分治的治理體制”[7]。中央政府主要執(zhí)掌治官權，即選拔、監(jiān)督和獎懲官員的權力，而地方政府則需要直接“管事”（治民權），直接與民眾互動、處理具體事務，必然成為矛盾的直接對象。第二，對地方政府的監(jiān)督成為薄弱環(huán)節(jié)，現階段對地方政府及其官員的監(jiān)督主要依靠上一級政府，由于監(jiān)督成本、利益關聯等原因，自上而下的監(jiān)督時常失效，同時，社會監(jiān)督、司法監(jiān)督、平面媒體監(jiān)督均存在較大程度的“功能性失靈”，互聯網幾乎成為弱勢群體表達利益訴求的唯一順暢通道[8]。第三，從民眾這個角度來說，獲得地方政府及其官員行為的信息相對而言比較容易，通過親身經歷、街頭巷尾議論或者其他渠道都能獲得，在平面媒體受限的情況下，自然將其不滿、牢騷或憤怒通過網絡這個單一的渠道釋放或發(fā)泄。

2.中央政府與地方政府關懷的差異

在具體施政方面，中央政府與地方政府的關懷存在基本性差異，中央政府更關注影響執(zhí)政合法性、長治久安的問題，而地方政府更關注經濟增長、財政增長等具體問題。二者之間主要通過官員政績考核機制來傳遞。

（1）中央政府的關懷

中央政府的施政關懷是比較全面的。具體到政府對網絡輿論的回應上，中央政府與地方政府的核心關切是不同的，中央政府關心政權合法性、社會穩(wěn)定，而地方政府及官員更關心地方或個人利益。近年來，中央政府不斷提醒地方政府，要改變對互聯網“不理、不用、不管”的現象，提高輿論引導水平[9]。2011年9月，中央政府專門印發(fā)《關于深化政務公開加強政務服務的意見》，要求各級政府積極回應群眾關注的熱點、重點問題。作為“治官”的層次，中央政府希望地方政府也在具體施政過程中，能夠忠實地貫徹其全面關懷，實現全面發(fā)展。具體的傳遞機制有二：一是加強對地方官員的教育；二是通過官員考核體系來傳遞中央政府的關懷。兩者比較，考核機制的作用是主要的。

（2）考核體系的傳遞

中央組織部《黨政領導干部考核工作暫行規(guī)定》中對“工作實績”的界定主要包含經濟、社會事業(yè)、黨建三個部分，但在實際操作中，對除極少數發(fā)達地區(qū)之外的大多數地方而言，經濟增長率、財政收入、招商引資數額是爭先的“硬指標”，維穩(wěn)、計劃生育等是免罰的“硬底線”，而其他則大多數屬于比較“軟”的指標[10]。

（3）地方政府的關懷

兩種傳遞機制中，教育的效果有限，最主要的是考核機制所傳遞的信息。“盡管現行的考核體系名義上是一個全方位的或者說立體性的指標體系，但在具體運作過程中，……只要國內生產總值上去了，就可以‘一俊遮百丑’?！盵5]222更全面地理解地方政府的關懷，須注意兩點：第一，全面的目標被簡化為“硬指標”“硬底線”或“軟指標”；第二，“關懷”被簡化為需要完成“任務”，以信訪為例，不是切實解決信訪問題，而是不發(fā)生上級政府所不允許的集體訪和越級訪，為此追攔堵截、“以人民幣來解決人民內部矛盾”等技術性措施層出不窮。

3.權威結構零碎化與地方政府自主性

在理論上，中國是單一制國家，地方政府的權力來源于中央，地方政府受中央政府領導和控制。但在實踐中，中國的政治過程中充滿了“非正式政治”，相對處于下級位置的地方政府或部門具有與上級討價還價的權力，一定程度上，政策制定和執(zhí)行的過程也是討價還價的過程[11]。權力結構的零碎化主要體現在組織價值的碎片化、權力和資源配置的碎片化、政策過程的碎片化三個方面[12]。權力結構的碎片化意味著地方政府和部門在選擇如何回應網絡輿論時，具有非常大的自主權，中央監(jiān)督力不從心、鞭長莫及，民眾監(jiān)督缺乏有效的制度化渠道。根據何顯明的研究，地方政府在施政關懷、利益、施政行為方面，具有相當的自主性[13]。

二、地方政府對網絡輿論監(jiān)督的實用主義回應

地方政府在回應網絡輿論監(jiān)督的時候，更多從地方政府及其主要官員的利益出發(fā)，結合具體情境，權衡多種因素，選擇回應的程度和方式，以期最大限度地趨利避害。為了更好地理解地方政府對網絡輿論監(jiān)督的實用主義回應，需要了解三個方面：哪些博弈變量暗中左右著地方政府的實用主義回應？地方政府實用主義回應的類型有哪些？地方政府實用主義回應的局限性是什么？下面結合具體的案例予以說明。

1.地方政府實用主義回應的主要博弈變量

地方政府對網絡輿論監(jiān)督的實用主義回應與中央政府的希望存在一定偏差，但大多數情況下也不是莽撞專斷的簡單化行為，有一系列需要考量的博弈變量。

一是自身利益強度。即地方政府需要作出回應的網絡輿論監(jiān)督個案是否與本級政府及其主要官員有密切的利益關聯。如果卷入到網絡輿論監(jiān)督個案中的人員與本級政府及其主要官員有密切的利益關聯，則其自身利益強度大，反之則自身利益強度??；如果卷入到網絡輿論監(jiān)督個案中人員背后的關系網規(guī)模龐大且強勢，則其自身利益強度大，反之則小。

二是問責壓力強度。主要是上級政府行政問責的壓力強度。以2007年山西“黑磚窯”事件為例，在事件發(fā)展初期，地方政府避重就輕，將事件定性為普通的“非法用工”“勞資糾紛”，地方政府的敷衍塞責引起了網絡輿論的強烈反彈，進而引起中央政府的高度關注，開始介入此事的調查處理。緊接著國務院常務會議將“黑磚窯”事件定性為“嚴重違法犯罪行為”，要求“依法懲處犯罪分子，嚴肅查處有關工作人員的腐敗和失職瀆職問題”。隨后，山西地方政府才開始雷厲風行地處理此案，“黑磚窯”事件引發(fā)的輿論風波才得以平息。

三是事件本身強度。具體網絡監(jiān)督的個案中，如果網絡輿論集中到具體的人員和事件上，具有聚焦性，則容易得到回應；具體網絡監(jiān)督的個案是否足夠敏感，容易引起地方政府主政官員的重視；具體網絡監(jiān)督的個案是否在事實、技術上足夠復雜，如果在事實、技術上比較簡單，則地方政府回應的難度較低，渾水摸魚的可能性也較低；具體網絡監(jiān)督的個案是否具有高度的利益相關性，具有高度利益相關性，則地方政府更容易選擇不回應或避重就輕。

四是網絡輿論強度。第一是網民通過“熱帖、跟帖、轉帖”式的草根投票機制所匯聚成的輿論規(guī)模，規(guī)模大則強度高；第二是時間持續(xù)長度，有些具體網絡監(jiān)督的個案被網民長期關注，則網絡輿論強度居高不下。

需要注意的是，在影響地方政府理性選擇的博弈變量中，地方民眾的集體行動、地方司法機構的監(jiān)督并不是主要的，因為現階段地方政府的橫向集權現象非常嚴重[5]429－430，地方政府完全可以將其搞定。一般而言，這些暗中作用的博弈變量在具體的個案中會有較大差異，但無一例外的是正是這些博弈變量促使地方政府及其官員仔細斟酌、反復權衡，盡可能地理性選擇，實現最大化趨利避害。

2.地方政府實用主義回應的基本類型

此處將地方政府的實用主義回應分為相互銜接的五種：強權壓制、避重就輕、不回應、積極回應、過度回應。具體如表1所示。

表1 地方政府實用主義回應的基本類型

3.地方政府實用主義回應的運行及局限性

一方面，地方政府實用主義的回應取得了積極的成效。經過一段時間的政策學習，政府“將傳統治理的精髓移植到互聯網上的速度很快”，“政府面對互聯網從迷惘到清醒，從手忙腳亂到井井有條地應對”，時間維度上變垃圾桶模式為分類主導模式，空間維度上化“虛擬”為“真實”，技術維度上由被動防御向立體防控演進[4]114－139。人民網輿情監(jiān)測室通過對大量政務微博互動案例分析發(fā)現，我國政務微博的應用已經較為成熟[14]。2011年第四季度地方應對網絡輿情能力推薦榜評價：在這個季度里，黨政機關應對突發(fā)輿情事件的經驗可圈可點。首先，反應速度穩(wěn)步提升；其次，問責處置力度加大；再次，利用微博等新媒體發(fā)聲的意識和技巧繼續(xù)有所提高[15]。另一方面，地方政府實用主義的回應的局限性也是很明顯的。

首先，現階段地方政府對網絡輿論的回應基本停留在“維穩(wěn)驅動型回應”階段。一方面，穩(wěn)定是政府及官員的主要焦慮所在。“維穩(wěn)”成為壓倒一切的目標，是否有利于“穩(wěn)定”成為決定進退取舍的基本準則，擔心社會不穩(wěn)定，成為一種集體無意識的憂患情結[16]?！熬S穩(wěn)”壓力大，其一有利于地方政府和官員認真回應網絡輿論、認真面對問題、認真解決問題；其二，很多地方越來越頻繁地“用人民幣來解決人民內部矛盾”，用壓制利益表達來追求表面的穩(wěn)定，任期制更是強化了官員的短期操作傾向，“維穩(wěn)驅動型回應”反而制造了更多潛在的不穩(wěn)定因素。另一方面，與穩(wěn)定相比，保障公民合法權利遠未成為各級政府及其官員回應網絡輿論時候最優(yōu)先的考慮。從長遠看來，從維穩(wěn)驅動型回應走向權利驅動型回應，從個案性回應走向制度性回應（即認真解決個案背后的制度性問題），是大勢所趨。

其次，實用主義導致“網上搞不定，網下搞定”。中央政府對網絡輿論監(jiān)督的關懷被簡化為地方政府要完成的任務和指標之后，地方政府有多種選擇可以完成這種“任務和指標”，其中最主要的是“網上搞不定，網下搞定”。限于網絡輿論監(jiān)督所反映問題的難度和地方政府自身利益，比起逐個案件去化解矛盾真正解決“引發(fā)網絡輿論的問題”，更容易做到的是用各種控制手段來解決“網絡輿論問題”，具體可以選擇拘留、罰款、判刑、連坐、送精神病院等強硬手段，也可以選擇金錢收買、欺騙拖延等“懷柔”手段[17]。

三、地方政府實用主義回應的政治意蘊

地方政府對網絡輿論監(jiān)督的實用主義回應有其必然性，那么如何看待地方政府對網絡輿論監(jiān)督的實用主義回應？下面從治理轉型的角度嘗試著進行一下理論的分析。

1.為什么是實用主義回應？

有幾個原因可以解釋地方政府為什么對網絡輿論監(jiān)督采取實用主義的態(tài)度。

首先，中央政府較為全面的施政關懷一到地方政府層次，就被簡化為“硬指標”“硬底線”和“軟指標”，而且對完成“指標”“任務”手段、方式的規(guī)范性約束也就隨之大大弱化，實用主義的選擇也就成為必然。

其次，現階段總體性政治實用主義的氛圍所致。中國改革開放30多年的治理轉型是逐步擺脫各種僵化的教條限制的過程，也是一個實用主義主導的過程，“政治實用主義是中國發(fā)展模式和政治文化的顯著特色”[18]。這種源自中央政府的總體性實用主義不可能不影響到地方政府的施政行為。

再次，部分客觀問題復雜性、網絡輿論監(jiān)督特性與地方政府能力限度使然。一方面，網絡輿論監(jiān)督所反映的部分問題背后具有深刻的制度性原因，例如征地拆遷、分配不公、腐敗與特權等等，地方政府或主政的部分官員即使有意愿根本解決，面對可能的成本、收益和自身能力限度，也會望而生畏；另一方面，在洶涌的網絡民意面前，在上級政府的問責壓力下，還不能不有所反應，因為地方政府左右這兩者的能力也很有限。對網絡輿論監(jiān)督所反映的問題無意愿或無力解決，還不能不表示出積極的姿態(tài)，兩相作用之下，實際選擇的實用主義就可以理解了。

最后，地方政府執(zhí)行者、經營者、管理者之間的角色沖突使然?，F階段，地方政府既是上級政府各項法規(guī)、命令的執(zhí)行者，地方經濟的總經營者，還是地方各種公共事務的管理者，集三種基本角色于一身。不同角色的價值預設和行為邏輯是不同的，來自上級政府不同部門的政策、指示本身也經常隱含著內在沖突。地方政府的扮演角色以及政策、指示的內在沖突賦予地方政府選擇性實用主義回應以邏輯合理性，而權威結構碎片化與地方政府自主性則使之獲得空間并成為現實。宏觀環(huán)境的復雜也給予其更多自我辯護的理由，例如維穩(wěn)及維穩(wěn)對行政控制方式的依賴、政府本身處于轉型期、公民社會不成熟、網絡輿論必然伴隨的情緒化和蕪雜，等等。

2.實用主義回應的政治價值與過渡性

一定程度上，地方政府對網絡輿論監(jiān)督的實用主義回應有利于政府與民眾的“互訓”。一方面，地方政府的實用主義，使得網絡輿論在某種程度上能夠“倒逼”地方政府對民眾關注的焦點問題有所行動，進而提升了民意在地方政府政策制定和政策執(zhí)行中的影響權重，此為民眾通過網絡對地方政府的“訓政”。另一方面，地方政府對網絡輿論監(jiān)督的實用主義回應，總是在具體情境下尋求自身利益和自我改善之間的平衡，并通過回應的類型選擇傳遞其意圖和底線，這有利于民眾保持合理的政治心理預期，有節(jié)制、有理性地提出訴求，克制其政治態(tài)度、節(jié)制其政治行為，這有利于將充沛而駁雜的民意轉化為治理轉型持久的建設性動力，在這種意義上，是地方政府對民眾的“訓政”。假以時日，網絡輿論和地方政府的實用主義回應之間有可能形成一種良性循環(huán)，并最終推動制度的突破，那么這種良性循環(huán)有可能漸進地但也是徹底地改變中國的地方政治生態(tài)。

這種“互訓”能否良性、有序但也是徹底地持續(xù)進行下去，主要取決于宏觀制度供給的改變。地方政府及其官員是網絡輿論監(jiān)督的矛頭所向，但地方政府及其官員失職、濫權、腐敗背后都有深刻的制度背景，例如地方政府的橫向集權及監(jiān)督弱化問題，地方政府執(zhí)行者、經營者、管理者之間的角色沖突，實際運行中有失偏頗的官員政績考核機制，地方政府財權與事權的失衡問題，等等。很大程度上，這些主要是宏觀制度造成的治理困境：地方政府及其官員失職、濫權、腐敗，網絡輿論對地方政府及其官員的不滿、憤怒和譴責，地方政府對網絡輿論監(jiān)督實用主義的回應，不過是這幅整體性治理困境圖景的不同側面。不改變宏觀制度供給，地方政府行為改善的技術性空間越來越逼仄，一味地在行政上加大問責壓力，有可能促使地方政府對網絡輿論監(jiān)督的回應從實用主義淪向機會主義，信訪考核的變形已經給我們足夠警示。另一方面，整體性治理困境已經很難拖下去，中央政府基本制度供給的改變或“自下而上”的制度突破不僅迫在眉睫，而且很有希望在未來一段時間成為現實。如是，則將在極大程度上改變地方政府實用主義回應的主要博弈變量，甚至徹底超越實用主義回應。

3.實用主義回應的可能走向

實用主義回應可能滑向機會主義和鴕鳥主義，在制度性漠視和個案選擇性回應之間徘徊。對待網絡輿論監(jiān)督，中央政府的態(tài)度越來越明確，那就是要求和督促地方政府積極應對；另一方面，以地方自主性、地方政府橫向集權為代表的地方政府可以調度的權力和資源沒有變化，以官員政績考核機制為代表的實際風向標并未發(fā)生質的轉變，地方政府的行為邏輯及回應網絡輿論監(jiān)督的博弈變量并未有根本改變。中央政府適當的督促和引導會促使地方政府更積極地回應網絡輿論，如果在基本治理格局發(fā)生配套性變化的前提下，中央政府就該問題加大問責壓力，則有可能導致地方政府對網絡輿論監(jiān)督的回應在兩個極端之間徘徊，即在一些地方政府自身利益強度大的案例上繼續(xù)避重就輕，漠視民意，而在另一些地方政府自身利益強度小的案例上則有可能過度反應，迎合民意，喪失公共政策本身的獨立性。

同時，實用主義回應也可能從維穩(wěn)驅動型回應轉到權利驅動型回應，從實用主義的個案回應轉到系統的制度性回應。地方政府對網絡輿論的回應從“維穩(wěn)驅動型回應”向“權利驅動型回應”的過渡有賴于基本制度突破，否則將陷于低水平重復。在一個現代治理國家，政府對網絡輿論的回應是權利驅動的，政府是否回應、如何回應首先是對公民基本權利的尊重，即“權利驅動型回應”。在現階段，政府對網絡輿論的回應實現從“維穩(wěn)驅動型回應”向“權利驅動型回應”的層次過渡，有賴于社會管理、文化管理等基本制度的突破性創(chuàng)新，有賴于通過政治改革實現權利硬保障、權力硬約束，有賴于公民意識的普遍生成、公民社會的健康發(fā)展，以及各級政府及其官員“官本位”理念轉變?yōu)楣卜绽砟?。這必然是一個較為長期的過程。

四、結 語

將地方政府對網絡輿論監(jiān)督的回應概括為“實用主義”，可能有過于簡化之嫌，但基本上能夠抓住其實質。不宜簡單地臧否地方政府對網絡輿論監(jiān)督的實用主義回應，關鍵是搞清楚是什么樣的實用主義，為什么是實用主義，其政治意蘊何在。從治理轉型的視角看，地方政府對網絡輿論監(jiān)督實用主義回應背后具有深刻的制度性根源，要改善和提升地方政府對網絡輿論監(jiān)督的回應，最重要的是正視并調整其背后的制度。

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