試論我國社會保險(xiǎn)基金監(jiān)管體系的完善

於向平，邱 實(shí)

(1.東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116025:2.大連市人力資源和社會保障局，遼寧 大連 116021)

一、社會保險(xiǎn)基金監(jiān)管概述

我國的社會保險(xiǎn)基金主要包括基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育五個方面的保險(xiǎn)基金(即通常所說的“五險(xiǎn)”)。勞動者與用人單位通過繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)的方式形成基金，由國家給予稅收、利率和財(cái)政等方面的支持，且主要通過貨幣方式提供保障。與其他社會保障基金主要依靠公共財(cái)政負(fù)擔(dān)不同，社會保險(xiǎn)費(fèi)由被保險(xiǎn)者和用人單位共同負(fù)擔(dān)，國家法律法規(guī)強(qiáng)制實(shí)施，因而收入來源比較固定。社會保險(xiǎn)基金與依靠公共財(cái)政負(fù)擔(dān)的社會福利和社會救濟(jì)基金等其他基金相比，具有保障基本基金、統(tǒng)籌互濟(jì)和保值增值的特點(diǎn)。

(一)社會保險(xiǎn)基金監(jiān)管的目標(biāo)和原則

社會保險(xiǎn)基金的監(jiān)督管理，是確?；鹗罩?、管理和投資運(yùn)營各環(huán)節(jié)安全有效的重要制度性保障［1］。社會保險(xiǎn)基金監(jiān)督貫穿于基金管理的整個過程，包括法律、法規(guī)與政策執(zhí)行情況監(jiān)督、日常管理運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督、金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入與退出監(jiān)督等。社會保險(xiǎn)基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過監(jiān)管來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)基金安全和確保基金保值增值，從而促進(jìn)社會保障事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。社會保險(xiǎn)基金監(jiān)管的目標(biāo)主要包括以下四個方面:一是維護(hù)參保人的合法權(quán)益。社會保障基金是保障社會參保人的“養(yǎng)命錢”、“救命錢”，維護(hù)好他們的合法權(quán)益，是基金監(jiān)管的根本目的。二是確保基金的安全完整。社會保障基金資金數(shù)額巨大，在征繳、支付、管理以及投資操作過程中，都存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，確?；鸬陌踩屯暾腔鸨O(jiān)管的首要目標(biāo)。三是實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。基金監(jiān)管從某種意義上說也屬于經(jīng)濟(jì)管理范疇，有效的監(jiān)管不僅要確?；鸢踩?，還要建立良好的投資運(yùn)營管理架構(gòu)，合理配置基金資源，穩(wěn)步提高投資收益，最終實(shí)現(xiàn)保值增值的目標(biāo)。四是健全社會保障運(yùn)行機(jī)制。建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，確?；鸢踩行н\(yùn)行。

為達(dá)到社會保險(xiǎn)基金監(jiān)管的目標(biāo)，社會保險(xiǎn)基金應(yīng)遵循以下主要原則:(1)科學(xué)性原則?；鸨O(jiān)管已經(jīng)發(fā)展成一門涉及經(jīng)濟(jì)、社會和管理等方面的交叉學(xué)科，要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)以得力的行政監(jiān)管體系為基礎(chǔ)，建立嚴(yán)密適度的監(jiān)管法律法規(guī)體系和科學(xué)規(guī)范的監(jiān)管組織體系，積極適應(yīng)社會保障事業(yè)和金融業(yè)發(fā)展變革的趨勢，進(jìn)行科學(xué)化和技術(shù)化監(jiān)督管理。(2)法制性原則。社會保險(xiǎn)基金必須在法律制度的基礎(chǔ)上由基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)掌控，法律賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)威和職能。監(jiān)管機(jī)構(gòu)依照法律行使監(jiān)管權(quán)力，同時(shí)也要由法律嚴(yán)格約束其自身的活動，保證監(jiān)管行為的嚴(yán)肅性、強(qiáng)制性、權(quán)威性和有效性。(3)安全性原則。通過監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，確保基金安全完整，實(shí)現(xiàn)基金保值增值，推動社會經(jīng)濟(jì)和社會保障事業(yè)發(fā)展，保障社會參保人的合法權(quán)益，避免基金損失造成支付困難。(4)獨(dú)立性原則。監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法獨(dú)立行使監(jiān)督管理權(quán)力，其他行政機(jī)關(guān)、社會組織和個人沒有法律授權(quán)不得干預(yù)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能直接參與監(jiān)管對象的運(yùn)營管理活動，應(yīng)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與管理運(yùn)營各自獨(dú)立運(yùn)行。(5)審慎性原則。監(jiān)管機(jī)構(gòu)合理設(shè)置有關(guān)監(jiān)管指標(biāo)，開展評估預(yù)測，最大限度防控風(fēng)險(xiǎn)，對發(fā)現(xiàn)的問題審慎定論和處理，重點(diǎn)清理回收損失基金，督促管理運(yùn)營機(jī)構(gòu)加強(qiáng)自我約束，自覺防范基金風(fēng)險(xiǎn)。

(二)當(dāng)前我國社會保險(xiǎn)基金的監(jiān)管模式

當(dāng)前社會保障制度比較健全的國家，對社會保險(xiǎn)基金主要有兩種監(jiān)管模式:一是審慎性監(jiān)管，即根據(jù)審慎性原則對基金進(jìn)行監(jiān)管。此種模式下，通常不對基金資產(chǎn)的具體安排做任何數(shù)量化的規(guī)定，但要求管理人的任何一個行為都要像一個謹(jǐn)慎的商人對待自己資產(chǎn)一樣考慮到各種風(fēng)險(xiǎn)因素。在很大程度上，監(jiān)管機(jī)構(gòu)依靠審計(jì)師和精算師等中介組織對基金運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)督。審慎性監(jiān)管模式是一種適應(yīng)金融和資本市場理論發(fā)展的動態(tài)型自我監(jiān)管模式，為英美法系國家所普遍采用。二是嚴(yán)格的數(shù)量限制監(jiān)管。此種模式下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性強(qiáng)，權(quán)力比較大，除了要求基金達(dá)到最低的審慎性監(jiān)管要求外，還對基金的結(jié)構(gòu)、運(yùn)作和績效等具體方面進(jìn)行了限制性的規(guī)定，監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)這些規(guī)定，通過現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管的方式密切監(jiān)控基金的日常運(yùn)營，一旦發(fā)現(xiàn)問題即刻采取行動。嚴(yán)格數(shù)量限制監(jiān)管模式主要為大陸法系國家所采用。

從我國目前社會保險(xiǎn)基金運(yùn)作情況來看，由于資本市場和各類中介機(jī)構(gòu)起步較晚，發(fā)育不夠成熟，相關(guān)法律和制度環(huán)境還不完備，因而一直對基金采取嚴(yán)格的限量監(jiān)管模式。對社會保障基金運(yùn)作的各環(huán)節(jié)，包括基金結(jié)構(gòu)、運(yùn)作和績效等方面進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)這些規(guī)定來監(jiān)控基金的日常運(yùn)營。2000年我國成立了全國社會保障基金理事會，并于2001年出臺了《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》，2006年又制定實(shí)施了《全國社會保障基金境外投資管理暫行規(guī)定》，對全國社會保障基金的投資渠道和內(nèi)容進(jìn)行了嚴(yán)格限定。對于社會保險(xiǎn)基金的監(jiān)控更為苛刻，除了一小部分委托全國社會保障基金理事會進(jìn)行市場化投資外，其余只能轉(zhuǎn)為銀行存款和購買國債，不允許進(jìn)行其他任何形式的直接或間接投資?？陀^地說，考慮到我國以往的法律傳統(tǒng)和監(jiān)管環(huán)境，采取嚴(yán)格數(shù)量限制監(jiān)管模式是符合實(shí)際的，以確保資金安全完整為首要目標(biāo)，這也是世界上大多數(shù)國家采用這一基金監(jiān)管模式的主要原因。2008年全球爆發(fā)金融危機(jī)，美國和日本等發(fā)達(dá)國家的企業(yè)養(yǎng)老金投資損失慘重，追求高風(fēng)險(xiǎn)、高收益的投資運(yùn)營方式遭受嚴(yán)重質(zhì)疑，這也反映出即使在最為成熟的資本市場和法律體系制衡下，審慎性監(jiān)管面臨的風(fēng)險(xiǎn)依然很大。但我們必須意識到，嚴(yán)格限量監(jiān)管的“高度”安全性只是相對的，巨額基金只能存放在銀行，既要跑贏通脹率，又要填平遠(yuǎn)期養(yǎng)老金缺口，顯然是不可能完成的任務(wù)，這種“惰性”風(fēng)險(xiǎn)是既定的，造成的損失是持續(xù)和累加的，從某種程度上看甚至要超過投入資本市場可能產(chǎn)生的損失。未來國際社會保險(xiǎn)基金監(jiān)管模式的發(fā)展趨勢必然是嚴(yán)格限量監(jiān)管與審慎性監(jiān)管有效結(jié)合，我國應(yīng)順應(yīng)金融創(chuàng)新的發(fā)展，對投資風(fēng)險(xiǎn)和收益進(jìn)行凈效果評價(jià)，尋找最佳結(jié)合點(diǎn)，使基金監(jiān)管適度有效而富有彈性。

二、當(dāng)前我國社會保險(xiǎn)基金監(jiān)管存在的問題及原因分析

(一)我國社會保險(xiǎn)基金監(jiān)管面臨的問題

1.沒有建立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，權(quán)責(zé)不清，執(zhí)法無力

社會保險(xiǎn)基金涉及諸多部門和單位，存在征收、管理、支付和運(yùn)營多個環(huán)節(jié)，凡是涉及基金管理的部門和單位，都可能出現(xiàn)違規(guī)問題，任何一個環(huán)節(jié)，都存在安全風(fēng)險(xiǎn)。這在客觀上要求基金監(jiān)管要貫穿到業(yè)務(wù)經(jīng)辦的各方面和各環(huán)節(jié)，要事前、事中和事后監(jiān)督相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)全面、動態(tài)和適時(shí)監(jiān)控。但由于我國實(shí)行社會保障制度起步較晚，在摸索前行中無法從一開始就設(shè)計(jì)有力統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)制，因而始終在追著形勢發(fā)展的腳步，處于頭痛醫(yī)頭、修修補(bǔ)補(bǔ)的狀態(tài)，缺乏宏觀性、前瞻性規(guī)劃。目前，除社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)外，財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)、銀行和郵政儲蓄等部門相繼介入社會保險(xiǎn)基金日常監(jiān)督管理，面對諸多部門和機(jī)構(gòu)，工作環(huán)節(jié)增多、鏈條加長，使得社會保險(xiǎn)基金監(jiān)管部門在橫向?qū)τ嘘P(guān)部門、縱向?qū)Φ胤秸畷r(shí)，監(jiān)督和被監(jiān)督的主體不明確，而且往往只有監(jiān)督權(quán)，沒有處罰權(quán)，約束效力差，嚴(yán)重影響基金監(jiān)督管理工作的開展。此外，職能部門多而分散，造成彼此職權(quán)交叉，分工又不夠明確，既容易相互扯皮，又可能形成一些“三不管”的真空地帶;由于缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，各部門管理步伐往往不一致，常常出現(xiàn)對同一問題的重復(fù)監(jiān)督和審查，這樣既使社會保障基金監(jiān)管不力，也浪費(fèi)了很多行政資源和時(shí)間，使得基金監(jiān)管工作效率低下。

2.基金保值增值壓力巨大，坐地貶值成為基金監(jiān)管面臨的最大挑戰(zhàn)

目前，全國大部分地區(qū)的結(jié)余基金，都是按規(guī)定存入國有商業(yè)銀行或購買國債，但這也造成基金保值增值不力的問題日益凸顯。2012年我國的社會保險(xiǎn)基金資產(chǎn)總額已過四萬億元，可名義收益率幾乎是全世界實(shí)行國債投資的國家中最低的，更不要說與實(shí)行市場化投資的國家相比。一方面，工資增長率已經(jīng)高于銀行利率，加上近幾年CPI指數(shù)居高不下，意味著社會保險(xiǎn)基金存在銀行不動實(shí)際上等于坐地貶值。另一方面，地方各級財(cái)政專戶結(jié)余社會保險(xiǎn)基金巨大，但往往因管理松懈或權(quán)力尋租，多數(shù)存款結(jié)構(gòu)很不合理，過半基金被存為活期存款，卻未按相關(guān)政策執(zhí)行優(yōu)惠利率結(jié)息，從而造成了較大的利息損失。嚴(yán)格限制社會保險(xiǎn)基金結(jié)余資金管理運(yùn)營渠道的本意是確保基金安全完整，但在社會經(jīng)濟(jì)形勢不斷發(fā)生新變化時(shí)，沒有相應(yīng)法規(guī)與之銜接，尤其是對金融市場反應(yīng)不敏感，實(shí)際形成存得越多虧得越多的局面，造成基金安全隱患。

3.基金支付環(huán)節(jié)監(jiān)管的問題仍未得到有效解決

2006年上海社會保險(xiǎn)大案將社會關(guān)注的焦點(diǎn)集中到了對社會保險(xiǎn)基金挪用、侵占的監(jiān)管。然而由于近年來財(cái)政資金嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線管理，挪用基金的現(xiàn)象已經(jīng)很少了，當(dāng)前支付環(huán)節(jié)面臨的最大問題是騙取、冒領(lǐng)和重復(fù)領(lǐng)取社會保險(xiǎn)金。

社會保險(xiǎn)基金支付使用環(huán)節(jié)不僅涉及參保人、受益人，還包括社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及其工作人員，主要關(guān)聯(lián)日常具體業(yè)務(wù)，相對于社會保險(xiǎn)基金挪用、侵占而言，支付使用環(huán)節(jié)的違規(guī)領(lǐng)取社會保險(xiǎn)金問題監(jiān)管難度更大?，F(xiàn)行基金監(jiān)督的法規(guī)更多關(guān)注基金的征收、管理環(huán)節(jié)，對基金使用支付環(huán)節(jié)的行為缺乏可操作性規(guī)范，違規(guī)問題的界定和責(zé)任追究都比較困難，法律制度缺失造成目前流失嚴(yán)重的局面。筆者曾對大連市社會保險(xiǎn)基金經(jīng)辦工作進(jìn)行過調(diào)研，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)主要存在兩個突出問題:一是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)重點(diǎn)環(huán)節(jié)存在制衡弱化。例如，縣區(qū)存在經(jīng)辦業(yè)務(wù)審核與復(fù)核由一人承擔(dān)的問題，在系統(tǒng)數(shù)據(jù)處理流程中，由一人操作即能通過審核與復(fù)核。在基金支付環(huán)節(jié)，崗位之間缺乏制約，易造成管理職能異常發(fā)揮，從而造成騙取、冒領(lǐng)等安全隱患。二是重復(fù)享受社會保險(xiǎn)待遇。例如，個別失業(yè)人員在享受失業(yè)金期間，按特殊工種提前辦理了退休，不但領(lǐng)取了失業(yè)金同時(shí)又領(lǐng)取了養(yǎng)老金。

(二)主要原因:監(jiān)管法律體系的缺陷

1.立法層次低且過于分散

社會保險(xiǎn)基金是一項(xiàng)特殊的公共基金，既決定著人民生活和社會穩(wěn)定，又與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和資本市場發(fā)展密切相關(guān)，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)依法監(jiān)督管理［2］。自社會保障基金監(jiān)管制度建立以來，我國陸續(xù)出臺了一系列相關(guān)的法律、法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件。尤其是《社會保險(xiǎn)法》出臺后，主流觀點(diǎn)認(rèn)為這標(biāo)志著我國社會保險(xiǎn)基金監(jiān)管的法律體系已經(jīng)初步形成。但我們通過仔細(xì)研究目前這個法律體系后發(fā)現(xiàn)，盡管總體數(shù)量較多，可是在法律、法規(guī)層級上只有《勞動法》、《社會保險(xiǎn)法》、《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》和《工傷保險(xiǎn)條例》，而且只是做了原則規(guī)定，具體監(jiān)管規(guī)則分布在大量的部門規(guī)章和規(guī)范性文件中，法律層次很低，但涉及到的監(jiān)管職能很多。立法實(shí)踐中試圖用部門規(guī)章和規(guī)范性文件加以完善，卻又陷入了制度堆砌的窠臼。此外，各地方政府出臺了大量的地方規(guī)章制度，一方面，針對當(dāng)?shù)貙?shí)際情況做出的一些探索，具有積極作用。另一方面，卻進(jìn)一步降低了效力層級，地方差異性拉大，先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)得不到有效推廣，安全隱患和監(jiān)管漏洞也難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)。

2.規(guī)定內(nèi)容空泛，實(shí)施機(jī)制薄弱

通過認(rèn)真研究我國現(xiàn)行的基金監(jiān)管相關(guān)法律性文件，筆者認(rèn)為存在三點(diǎn)突出問題:一是上位法缺乏可操作性。法律、法規(guī)對于基金監(jiān)管的主體、對象、性質(zhì)和意義等釋義性內(nèi)容已經(jīng)表述得比較具體全面，明確了社會保險(xiǎn)的制度框架和適用范圍，明確了監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任分擔(dān)機(jī)制以及各主體的法律責(zé)任。但立法者為了平衡和協(xié)調(diào)部門交錯的利益沖突，在根本性問題上都采用授權(quán)立法，不僅在效力上不足以達(dá)到法律效力層級的要求，而且使得《社會保險(xiǎn)法》這樣的社會保險(xiǎn)制度基礎(chǔ)性法律更像一部宣言。在進(jìn)一步的司法解釋和實(shí)施細(xì)則未能及時(shí)跟進(jìn)的情況下，直接后果就是加大了執(zhí)法的難度和不確定性，降低了實(shí)施中的可操作性和法律效力，提高了執(zhí)行成本。二是責(zé)任追究缺少有力依據(jù)。作為具體監(jiān)管規(guī)則載體的部門規(guī)章、規(guī)范性文件和地方規(guī)章制度，屬于操作性規(guī)定，因而在法律責(zé)任相關(guān)條文中都會有諸如“依法予以查處”、 “依法進(jìn)行處罰”或“及時(shí)給予糾正”等表述，但由于上位法本身規(guī)定的原則空泛，依據(jù)什么法、如何處罰和誰來處罰就都變成問號。由此造成的突出問題是法律責(zé)任的追究難以保證，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)被賦予廣泛的監(jiān)督權(quán)，只能建議整改，卻沒有相應(yīng)層級的執(zhí)法權(quán)和處罰權(quán)，對違法違規(guī)行為的約束力和震懾力明顯不足。社會保障監(jiān)管的法律實(shí)施機(jī)制薄弱，社會保障基金監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏對欠繳社會保險(xiǎn)費(fèi)的行為、拖欠離退休人員和失業(yè)人員保險(xiǎn)金行為以及社會保險(xiǎn)欺詐行為的法律制裁措施。三是立法資源浪費(fèi)。各級有權(quán)機(jī)關(guān)或?yàn)檎蔑@自身積極作為，或?yàn)槿狈?zhí)法依據(jù)所困，紛紛出臺各類規(guī)范性文件，重復(fù)規(guī)定流程，交叉賦予職權(quán)，極易造成各行其政，縱向上無法形成統(tǒng)一的體系，橫向上難以協(xié)調(diào)矛盾沖突。

3.未能建立保障社會保險(xiǎn)基金保值增值的法律體系

如上文所說，社會保險(xiǎn)基金保值增值問題是當(dāng)前面臨的最大挑戰(zhàn)，其根本原因在于沒有用法律構(gòu)建起可以遵循的規(guī)則體系。巨額養(yǎng)老金余額貶值的問題已經(jīng)很明顯，遠(yuǎn)期支付不足的風(fēng)險(xiǎn)也客觀存在，而社會保障基金監(jiān)管法律體系建設(shè)卻明顯滯后。《社會保險(xiǎn)法》在制定期間本被寄予厚望，但最終其在基金保值增值方面僅籠統(tǒng)的規(guī)定“社會保險(xiǎn)基金在保證安全的前提下，按照國務(wù)院規(guī)定投資運(yùn)營實(shí)現(xiàn)保值增值”，而具體的“國務(wù)院有關(guān)規(guī)定”卻遲遲未見。當(dāng)前，對于社會保險(xiǎn)基金 (尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)金)能否進(jìn)入資本市場的問題尚存爭議，但可以肯定的是，如果基金投資運(yùn)營的手腳仍被牢牢束縛，未來我國社會保障制度的根基很可能將會動搖。盡快建立起符合我國實(shí)際的確保社會保險(xiǎn)基金保值增值的法律體系，是亟須解決的重大課題。

三、完善社會保險(xiǎn)基金監(jiān)管法律體系的構(gòu)想

從國外社會保險(xiǎn)基金保值增值比較成功的經(jīng)驗(yàn)來看，均是首先通過立法、修法來作為基礎(chǔ)保證。未來我國社會保障立法活動將遵循的四項(xiàng)原則是由地方立法向中央立法發(fā)展、由分散立法向相對集中立法發(fā)展、由行政立法向人大立法發(fā)展、強(qiáng)化社會保障法律制度的實(shí)施機(jī)制［3］。應(yīng)以《社會保險(xiǎn)法》頒布施行為契機(jī)，制定相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)成完整而緊密聯(lián)系的社會保障法律體系，全面依法管理運(yùn)營社會保險(xiǎn)基金。

(一)提高立法層次

當(dāng)前我國在社會保障方面至今只有《社會保險(xiǎn)法》一部法律支撐。由于《社會保險(xiǎn)法》屬于基本法，框架性和授權(quán)性條款居多，對于龐大的社會保險(xiǎn)基金監(jiān)管問題尚無一部法律規(guī)范，可預(yù)期的法規(guī)只有仍在制定中的《社會保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理?xiàng)l例》。如果未來社會保險(xiǎn)基金監(jiān)管的基本法是一部行政法規(guī)，那么例如養(yǎng)老金“三個支柱”的界定、征繳、經(jīng)營和監(jiān)管等重要問題，仍然只能散落于部門規(guī)章和地方性法規(guī)等低層次法律性文件中，無論怎樣修補(bǔ)整理，立法的效力性、持續(xù)性和執(zhí)行性都是不足的。因此，完善社會保障基金監(jiān)管法律體系的先決條件就是提高立法層次。

1.借鑒金融業(yè)法律體系構(gòu)建模式

社會保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營與金融業(yè)緊密關(guān)聯(lián)，我國金融市場經(jīng)過三十多年發(fā)展，已經(jīng)形成一定規(guī)模，其監(jiān)管法律體系相對成熟，可為社會保險(xiǎn)基金監(jiān)管立法工作提供借鑒。目前，商業(yè)銀行體系的資產(chǎn)有《人民銀行法》、 《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》三部法律進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)管，證券、基金業(yè)的資產(chǎn)也有《證券法》、《證券投資基金法》為依托，保險(xiǎn)業(yè)的資產(chǎn)有《保險(xiǎn)法》來監(jiān)管，信托業(yè)有《信托法》，另有上千部的法規(guī)、部門規(guī)章等與上述法律一起為金融業(yè)“保駕護(hù)航”。當(dāng)前“大社會保障”概念下社會保險(xiǎn)基金余額已近四萬億元，未來十年隨著社會保障擴(kuò)面和全國統(tǒng)籌的推進(jìn)，這個數(shù)字必然成倍增長，將會成為除銀行業(yè)之外最大的規(guī)模資金，社會保障基金的運(yùn)營和監(jiān)督僅僅依靠一兩部行政法規(guī)顯然過于薄弱。社會保障基金監(jiān)管是大問題，能否實(shí)現(xiàn)保值增值的目標(biāo)，直接決定社會保障制度的成敗，關(guān)系到社會穩(wěn)定甚至國家政權(quán)的穩(wěn)固，理應(yīng)提高到全國人大立法的層次。盡管制定法律時(shí)間周期更長，立法技術(shù)要求更高，但也更符合長遠(yuǎn)需要。建議由全國人大制定《社會保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理法》，并以此作為社會保險(xiǎn)基金監(jiān)管的基本法律，再加上其他相關(guān)法規(guī)、部門規(guī)章，構(gòu)成完整的社會保障基金監(jiān)管法律體系。

2.法律制定與下位法清理同步推進(jìn)

目前，社會保障所有領(lǐng)域里都制定了法律、法規(guī)和規(guī)章，筆者粗略統(tǒng)計(jì)仍生效的有近50部，最早的制定時(shí)間可以上溯到1978年。同時(shí)還有大量的地方性法規(guī)、文件。這種狀況也導(dǎo)致了現(xiàn)行社會保障基金監(jiān)管法律體系內(nèi)，各子系統(tǒng)之間散亂無序、各行其是，甚至相互沖突。下位法混亂的根本原因在于上位法缺乏細(xì)致規(guī)則，可操作性差，從立法的權(quán)威性和穩(wěn)定性要求來說，規(guī)章和地方性法規(guī)內(nèi)容再具體，也無法實(shí)現(xiàn)法律的功能。參看英美法系國家頒布的社會保障相關(guān)法案，幾乎每一部都厚如學(xué)術(shù)專著，直接可以作為行為指南，而我國的法律制定則顯得過于粗放。因此，應(yīng)在《社會保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理法》制定的同時(shí)，大刀闊斧地清理各類冗余的法律性文件，將執(zhí)行依據(jù)統(tǒng)一到法律法規(guī)層面，賦予社會保障基金管理和監(jiān)督主體有力的法律地位。

(二)轉(zhuǎn)變立法思路

1.實(shí)現(xiàn)基金監(jiān)督與管理分離

針對我國社會保障基金監(jiān)管中存在監(jiān)督權(quán)與管理權(quán)的機(jī)構(gòu)混同、主體定位不明、監(jiān)督效果差、權(quán)力不集中、缺乏層級管理、多部門平等行使職權(quán)和權(quán)責(zé)劃分不清的問題，必須改變原有的立法思路，確立集中管理、集中監(jiān)督和監(jiān)管分離的原則。在基金監(jiān)管體制上，并非監(jiān)管部門越多越好，關(guān)鍵在于提高效率。統(tǒng)籌層次低，監(jiān)管力度就會遞減;管理分散，機(jī)構(gòu)過多，發(fā)生問題的風(fēng)險(xiǎn)源就很多。分散式監(jiān)管造成中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有真正的管轄權(quán)，只有指導(dǎo)權(quán)，而指導(dǎo)力度又很有限，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到監(jiān)管的目標(biāo)和效果。

在基金管理環(huán)節(jié)，可以設(shè)計(jì)由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征繳、財(cái)政部門負(fù)責(zé)預(yù)算劃撥、社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審核發(fā)放，同時(shí)實(shí)現(xiàn)全國社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)垂直管理，將工作點(diǎn)分布到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不再直接征收社會保險(xiǎn)費(fèi)，可以有效解決因費(fèi)率和政策尺度不統(tǒng)一造成保險(xiǎn)費(fèi)征收的底數(shù)不清的問題。財(cái)政、稅務(wù)和社會保障三個部門各負(fù)其責(zé)，形成完善的資金管理體系，取消其他一切機(jī)構(gòu)對社會保險(xiǎn)基金的管理職能。社會保障部門還應(yīng)繼續(xù)承擔(dān)社會保障數(shù)據(jù)的管理維護(hù)職能，并將數(shù)據(jù)庫升級為全國統(tǒng)一的信息平臺，實(shí)現(xiàn)社會保障金征收、發(fā)放等信息實(shí)時(shí)公布和查詢。另外，可嘗試社會保障信息與公安機(jī)關(guān)戶籍信息、銀行系統(tǒng)個人信用記錄對接。建立覆蓋全國的統(tǒng)一的社會保障信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)信息資源共享，是完善社會保障基金監(jiān)管的重要基礎(chǔ)，尤其對增強(qiáng)監(jiān)督的力度和實(shí)效具有非常直接的作用。

在基金監(jiān)督環(huán)節(jié)，可以考慮組建全國各級社會保障基金監(jiān)督委員會，直接對同級人大負(fù)責(zé)，在中央由全國人大常委會一名副委員長兼任主任，在地方也應(yīng)由一名人大常委會副主任兼任主任。該委員會由監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政、稅務(wù)、社會保障、銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)等部門負(fù)責(zé)人以及人大代表、政協(xié)委員、社會監(jiān)督員組成，與各級人大同步換屆。常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在各級人大常委會，行使監(jiān)督職權(quán)，并定期向各級人大報(bào)告工作。由立法機(jī)關(guān)執(zhí)行基金監(jiān)督權(quán)，從根本上理順了監(jiān)督主體的法理地位，既解決了權(quán)力交叉的矛盾，又能協(xié)調(diào)各職能部門和社會各階層充分參與到基金監(jiān)督環(huán)節(jié)，增加資金管理使用的透明度。此后，除保留社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對社會保障金發(fā)放環(huán)節(jié)的稽查審核權(quán)外，取消其他一切機(jī)構(gòu)對社會保障基金的監(jiān)督職能?；鸨O(jiān)督委員會可以依法在社會保障基金征收、發(fā)放和投資運(yùn)營等全部流程行使監(jiān)督權(quán)，并可以向管理部門派駐監(jiān)督組(員)。建立社會保障基金檢查制度，除督查、指導(dǎo)和建議整改等常規(guī)措施，還可提請人民法院對涉嫌違法違規(guī)社會保障資金實(shí)施凍結(jié)、劃撥等保全措施，并可向人大常委會建議否決、暫緩執(zhí)行社會保障資金預(yù)算。針對重大違法違規(guī)案件可以組成獨(dú)立或聯(lián)合調(diào)查組進(jìn)行查辦，案件檢查人員在法律授權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立辦案，只對上級負(fù)責(zé)，不受其他機(jī)關(guān)、單位、社團(tuán)和個人干預(yù)。對于案件中涉及的違法違規(guī)機(jī)構(gòu)和人員，可移送紀(jì)檢監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)依紀(jì)依法處理。

2.重視以人為本的立法精神

我國以往的社會保障基金監(jiān)管立法思路，比較重視強(qiáng)調(diào)法律的禁止、強(qiáng)制和懲戒等方面的功能，企望以此維護(hù)法律規(guī)范權(quán)威，提高執(zhí)行力，但卻忽視了社會法的內(nèi)在需求。社會法以社會利益為本位，以社會公平為價(jià)值追求，并注重對社會弱勢群體的關(guān)懷和照顧。筆者認(rèn)為，以《勞動法》和《社會保險(xiǎn)法》為主體構(gòu)成的社會法，應(yīng)比其他部門法更重視以人為本的立法精神，傾向于通過立法給予社會成員更多實(shí)際利益。不僅依靠強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)立法目的，還要多關(guān)注法律調(diào)整對象遵循法律的內(nèi)因驅(qū)動力。

長期以來，迫于日益增長的人力成本壓力，用人單位欠繳、不繳社會保險(xiǎn)已成通病?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》增加了“強(qiáng)繳五險(xiǎn)”的剛性條款，但職能部門的強(qiáng)制執(zhí)行力顯然不足，最終難免落入和“節(jié)假日工作三倍薪酬”規(guī)定同樣的尷尬境地。目前不少中小企業(yè)都面臨著資金鏈斷裂的發(fā)展困境，增加企業(yè)繳納險(xiǎn)種，強(qiáng)化了強(qiáng)制追繳力度，無疑將嚴(yán)重抵消此前多項(xiàng)減負(fù)政策的現(xiàn)實(shí)功效，加重小微企業(yè)的運(yùn)營成本。因而今后立法的方向應(yīng)是既要保障職工利益，又不能損害企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，否則不但保障不了職工的權(quán)益，還會導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)。只有真正站在企業(yè)的角度，更多設(shè)計(jì)減稅、抵稅、補(bǔ)貼和獎勵等措施作為利益驅(qū)動，引導(dǎo)企業(yè)自覺自愿地遵循法律，使其不成為負(fù)擔(dān)，而成為企業(yè)發(fā)展的推動力。其本質(zhì)即是國家主動減少稅收，還財(cái)富與社會。

(三)社會保障基金投資運(yùn)營的監(jiān)管制度設(shè)計(jì)

1.采用集中統(tǒng)一的基金投資運(yùn)營管理方式

現(xiàn)代社會保障制度發(fā)展至今，社會保障基金監(jiān)管主要形成三種法律組織形式:分散管理型、中央控制型和中央投資型。法國、德國和歐洲大陸一些國家實(shí)行分散管理模式，目前我國社會保障基金監(jiān)管實(shí)行的也是分散管理，只不過法國實(shí)行的是行業(yè)性的分散管理，是行業(yè)的“條條割據(jù)”，中國分散管理的特點(diǎn)是地方性分割管理，屬于地域性的“塊塊割據(jù)”［4］。從我國社會保障基金投資運(yùn)營管理的現(xiàn)狀看，分散管理是一種落后的監(jiān)管模式，主要缺點(diǎn)在于行政管理成本高、投資收益率低和信息透明度差。我國要建立現(xiàn)代社會保障制度，應(yīng)采用符合國情的社會保障基金投資運(yùn)營管理方式，打破分散式管理的格局，實(shí)行集中管理模式，理由如下:

首先，實(shí)現(xiàn)社會保障基金全國統(tǒng)籌的客觀要求。統(tǒng)籌層級太低是一個突出問題，目前全國各地方多數(shù)只能統(tǒng)籌到地市一級，甚至仍在縣一級，基金管理碎片化趨勢比較嚴(yán)重。全國統(tǒng)籌是最終目標(biāo)，改革的最大阻力不是技術(shù)層面，而是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的地區(qū)的利益分配難以平衡。而將資金集中起來投資經(jīng)營，就可順利將投資收益合理調(diào)配使用，為全國統(tǒng)籌建立實(shí)質(zhì)基礎(chǔ)，逐步拉近地區(qū)差異。

其次，確保社會保障基金保值增值的必然選擇。地方性分割社會保障資金投資經(jīng)營權(quán)，會產(chǎn)生成千上萬個難以監(jiān)控的“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”，難以保障基金安全，而且分散資金流無法形成規(guī)?；找?，并且造成技術(shù)性損失，難以提高投資收益率。如果將社會保障資金統(tǒng)一交由專業(yè)化團(tuán)隊(duì)投資運(yùn)營，可以形成另一支主權(quán)養(yǎng)老基金 (相對于國家養(yǎng)老保險(xiǎn)戰(zhàn)略儲備基金而言)，既可以獲得高額投資收益，又可以最大限度減少“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”，保證資金使用信息公開透明，便于實(shí)施監(jiān)督，維護(hù)基金安全。

集中行使投資經(jīng)營權(quán)是最符合我國實(shí)際的選擇，但由于地方性分散管理已經(jīng)根深蒂固，在制度建立初期必然會遭受地方保護(hù)勢力積極或消極的對抗，這就需要依靠中央拿出強(qiáng)力措施加以推進(jìn)，同時(shí)也要通過稅收制度改革，避免稅金向中央財(cái)政過度集中，緩解地方財(cái)政壓力，盡可能平衡利益分配。實(shí)行集中投資運(yùn)營方式首要解決機(jī)構(gòu)設(shè)置問題，應(yīng)當(dāng)在整合現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上，建立由國務(wù)院直屬的社會保險(xiǎn)基金投資總公司，并在地方建立垂直管理的分支機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)使用全國社會保險(xiǎn)基金 (主要是“第二支柱”)余額進(jìn)行投資經(jīng)營活動。為避免因重大投資決策失誤造成不可估量的損失，可以在投資公司以上建立投資管理理事會制度，采取席位制，由政府主導(dǎo)，吸收國家機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)、高校和工會等社會團(tuán)體中的專家代表，對常規(guī)投資活動進(jìn)行咨詢建議，對重大投資決策事項(xiàng)采取票決通過，所有投資經(jīng)營活動均需接受理事會監(jiān)督。此外，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保留全國社會保障基金理事會，與投資總公司平行運(yùn)行，堅(jiān)持國家養(yǎng)老保險(xiǎn)戰(zhàn)略儲備金制度，避免“雞蛋裝入一個籃子”的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)這種思路，我國理想的社會保障基金投資運(yùn)營方式應(yīng)介于中央控制型與中央投資型之間，即在不放棄政府主導(dǎo)地位的情況下，以企業(yè)法人主體開展社會化和市場化投資經(jīng)營活動。

2.監(jiān)管模式應(yīng)與投資運(yùn)營方式相適應(yīng)

目前對于社會保障基金 (主要是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金)投資運(yùn)營方式的選擇存在爭議，焦點(diǎn)主要集中在對資金入市的理解以及個人賬戶是否做實(shí)等方面。因此，應(yīng)首先確定基金投資運(yùn)營的整體方案，再依據(jù)方案內(nèi)容設(shè)計(jì)與之相適應(yīng)的監(jiān)管法規(guī)，立法次序不可倒置。未來養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營可能存在多種組合方案，但大的方向和原則應(yīng)是一致的，歸納起來主要有以下兩點(diǎn):

首先，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金入市是必然趨勢，但不要僅解讀為進(jìn)入“股市”。資本市場的高回報(bào)率與高風(fēng)險(xiǎn)并存，現(xiàn)階段如果養(yǎng)老金大舉進(jìn)入，一方面，必須實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，以便統(tǒng)一調(diào)配使用。另一方面，因?yàn)轲B(yǎng)老金投資“輸不起”，輕易不能涉足海外資本市場，為盈利充足必須扭轉(zhuǎn)國內(nèi)A股市場的長期頹勢，將風(fēng)險(xiǎn)降至最低。這兩個條件在短期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)，而巨額社會保障基金存放在銀行每天都要發(fā)生實(shí)際損失，保值增值壓力十分緊迫，需要拓展投資新思路，將眼光放到風(fēng)險(xiǎn)可控性強(qiáng)、資金收益率高的實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。當(dāng)前國內(nèi)最優(yōu)質(zhì)的投資領(lǐng)域應(yīng)屬央企壟斷的資源性行業(yè)，可以讓社會保障基金更多地掌握這些央企的股權(quán)，通過穩(wěn)定的股利分配來給社會保障基金輸血。由社會保障基金分享央企的壟斷利潤，可以打破圍繞著央企所產(chǎn)生的已經(jīng)固化的既得利益群體，讓全民分享其所產(chǎn)生的利益，平息民眾不滿情緒，緩和社會矛盾。當(dāng)初將資源類領(lǐng)域交由央企壟斷經(jīng)營，主要是出于保證國計(jì)民生安全性的考慮，全民分享壟斷利潤也符合制度設(shè)計(jì)初衷。同時(shí)，資源壟斷行業(yè)的高穩(wěn)定性和高利潤率正是社會保障基金保值增值所需要的，這無疑是一個值得大膽嘗試的投資方向。

其次，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資私人化不可取，個人賬戶做實(shí)需謹(jǐn)慎。國內(nèi)學(xué)術(shù)界有一種觀點(diǎn)認(rèn)為可以仿效智利或美國模式，將目前普遍空賬的個人賬戶做實(shí)，在“第二支柱”投資經(jīng)營中由賬戶持有人作為投資決策者。從我國企業(yè)職工長期形成的對單位和組織的依賴性來說，讓他們自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)幾乎沒有可能。更重要的是全國尚有近一半的人口是農(nóng)民身份，沒有雇主也未建立個人社會保障賬戶，需要靠財(cái)政補(bǔ)貼和集體資產(chǎn)投資的收益負(fù)擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)，私人化很不現(xiàn)實(shí)。因此，即使僅是作為補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)中的一部分，私人養(yǎng)老金投資在我國也是不可取的，風(fēng)險(xiǎn)可控性差，社會矛盾隱患很大，遠(yuǎn)不如購買商業(yè)保險(xiǎn)更實(shí)際。那么，把個人賬戶補(bǔ)充進(jìn)真金白銀是否就等于給予參保者實(shí)際利益了呢，這個問題也需要謹(jǐn)慎研究。我國實(shí)行社會統(tǒng)籌加個人賬戶的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，因?yàn)闅v史原因，多數(shù)個人賬戶只是一個名義賬戶 (即所謂空賬)，但等到參保人退休時(shí)，政府都要按照社會統(tǒng)籌加個人賬戶的計(jì)算公式來發(fā)放退休金。所以，空賬的存在并不等于養(yǎng)老保險(xiǎn)金虧空，也不能認(rèn)為是個人養(yǎng)老金被挪用了。即使在現(xiàn)收現(xiàn)付機(jī)制下，由于有國家財(cái)政補(bǔ)貼做依靠，短期內(nèi)尚不會出現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)金缺口。空賬問題確實(shí)會影響未來老齡化社會的支付能力和下一代人的繳費(fèi)壓力，但目前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨的主要是保值增值壓力而非支付壓力，在沒有找到適合個人賬戶投資收益的辦法之前，與其做實(shí)讓其貶值，不如不做實(shí)讓資金更好地發(fā)揮即期效益。

綜上所述，未來規(guī)范監(jiān)管社會保障基金投資運(yùn)營的思路有四點(diǎn):一是打破分散式管理的格局，實(shí)行中央集中統(tǒng)一管理運(yùn)營模式。二是必須嚴(yán)禁作為“第一支柱”的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金進(jìn)入資本市場，應(yīng)將其定位成財(cái)政專項(xiàng)資金，不足部分由財(cái)政補(bǔ)貼。除購買國債以外，應(yīng)存入指定的國有銀行并給予其特殊的活期存款利率，既要保證資金的絕對安全性，又要盡量減少通貨膨脹造成的貶值損失。三是在《企業(yè)年金基金管理辦法》規(guī)定的基礎(chǔ)上，由國務(wù)院著手制定《養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理?xiàng)l例》和《養(yǎng)老保險(xiǎn)金監(jiān)督條例》等法規(guī)，依法建立“第二支柱”資金投資運(yùn)營監(jiān)管機(jī)制。四是確立能夠靈活適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢變化的投資組合方案，投資方向的重點(diǎn)是金融業(yè)和國有壟斷行業(yè)等優(yōu)質(zhì)投資領(lǐng)域，并根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)調(diào)整各領(lǐng)域投資比例，以保證基金獲得長期穩(wěn)定的高收益。

［1］ 胡曉義.社會保障基金監(jiān)管［M］.北京:中國勞動社會保障出版社，2012.32.

［2］ 胡繼曄.對社會保障基金監(jiān)管立法的幾點(diǎn)思考［N］. 法制日報(bào)，2009－07－22.

［3］ 胡曉義.社會保障概論［M］.北京:中國勞動社會保障出版社，2012.294－295.

［4］ 鄭秉文.社會保障基金的法律組織形式:歐盟的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)［J］. 中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，(1):30－45.