安倍政權(quán)強化對東盟外交的臺前幕后

白如純

2012年12月，日本自民黨時隔三年零三個月重奪執(zhí)政權(quán)。二次領(lǐng)銜組閣的安倍晉三自執(zhí)政起不到一年時間遍訪東盟十國，創(chuàng)造了日本首相地區(qū)出訪的紀錄。在東亞峰會、日本—東盟特別首腦會議、日本—湄公河流域國家首腦會議以及高級閣僚會議等場合，安倍與其內(nèi)閣多位重量級大臣頻繁亮相，推銷其“積極和平主義”主張，并以“金元外交”開道，全力拉近與東盟關(guān)系。安倍政權(quán)配合美國重返亞太戰(zhàn)略，爭奪外交話語權(quán)攻勢的背后，鞏固日本在東亞地區(qū)經(jīng)濟、政治、安全領(lǐng)域地位、平衡和遏制中國不斷增強的影響力的圖謀昭然若揭。

日本對東南亞政策具有連續(xù)性

資源能源富足、經(jīng)濟發(fā)展相對滯后的東南亞地區(qū)，成為戰(zhàn)后日本地區(qū)外交的首選目標。組閣后出訪東南亞，儼然成為日本歷任首相及政府要員的“必修課”。禮尚往來，日本也高調(diào)接待來訪的東南亞國家政要。1967年東盟成立后，除延續(xù)原有雙邊關(guān)系之外，日本與東盟整體關(guān)系提上日程。對東盟政策的連續(xù)性，體現(xiàn)在日本歷屆內(nèi)閣的外交實踐中。

2012年12月，安倍率領(lǐng)自民黨奪回政權(quán)后，迅速展開對東盟外交，與民主黨政權(quán)時期“重視亞洲外交”政策的鋪墊關(guān)系密切。2009年9月，日民主黨脫穎而出，成為執(zhí)政黨。鳩山由紀夫組閣，日中關(guān)系出現(xiàn)轉(zhuǎn)圜，日本重視與東盟關(guān)系的努力同樣毫不含糊。[1]2012年4月21日，東京舉辦了第四屆日本與湄公河流域五國（泰國、緬甸、越南、柬埔寨、老撾）首腦會議。時任日本首相野田佳彥在首腦會議上，就日本與湄公河流域五國的合作提出三項建議：（1）改善湄公河交通網(wǎng)絡，加強地區(qū)內(nèi)連結(jié)性；（2）促進地區(qū)內(nèi)貿(mào)易投資，以刺激經(jīng)濟增長，實現(xiàn)共同發(fā)展；（3）在自然災害、婦幼保健等方面采取應對措施，確保公共衛(wèi)生安全，實現(xiàn)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。[2]

會議通過了名為《東京戰(zhàn)略2012》的共同文件，并宣布“行動計劃”，即完善“東西走廊”等跨國運輸路線，改善五國交通；縮小各國間經(jīng)濟差距，實現(xiàn)均衡發(fā)展；重視公共衛(wèi)生和環(huán)保，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等。 《東京戰(zhàn)略2012》宣稱湄公河流域五國支持在“聯(lián)合國海洋法”（UNCLOS）原則下達成的《南海各方行為宣言》（DOC），并對“南海各方行為準則”（COC）表示“期待”。宣言提到，六國首腦支持聯(lián)合國改革。日本“感謝湄公河地區(qū)國家一貫支持日本在改革后的安理會中成為常任理事國”。

為加強與東盟各國海上安全領(lǐng)域合作，野田提出2013年下半年在日本舉辦第二次日本與東盟十國“特別首腦會議”。日本外相玄葉光一郎在隨后出席日本與東盟外長會議時正式予以宣布。[3]只是翌年峰會上與東盟握手言歡的換成了安倍晉三。

由此可見，安倍現(xiàn)政權(quán)的東南亞外交，得益于戰(zhàn)后長期以來日本朝野的一貫努力。執(zhí)政初期的成果，更是直接得益于民主黨政權(quán)對東盟外交的政策與實踐。但面對新的內(nèi)政外交形勢，特別是東北亞地區(qū)日中關(guān)系惡化、日韓關(guān)系緊張、日朝關(guān)系停滯僵化的安全困境，安倍上臺后更積極鞏固日本與東盟關(guān)系，重新調(diào)整經(jīng)濟、政治、安全布局。

邁向“共同體”的

東盟與安倍政權(quán)互有需求

東盟（ASEAN）確定在2015年12月31日前，建立包括安全、經(jīng)濟、社會文化三個支柱的“東盟共同體”。為此，在加強互聯(lián)互通、促進服務和人員的自由流動、推進統(tǒng)一簽證制度、貨幣與金融一體化等方面，東盟設定了較高目標。經(jīng)多年努力，在制定具體計劃、完善相關(guān)制度等方面也取得了積極進展。

但東盟面臨著錯綜復雜的國際和地區(qū)形勢。首先，東盟存在如何保持經(jīng)濟增長、增強內(nèi)部團結(jié)、維護地區(qū)穩(wěn)定、內(nèi)部經(jīng)濟發(fā)展不平衡等諸多問題。至2015年末 “東盟共同體”建立前，大幅度縮小域內(nèi)各國發(fā)展差距困難重重。其次，東盟成員國存在內(nèi)部問題。泰國政局持續(xù)動蕩，與柬埔寨領(lǐng)土爭議存在升級隱憂，不利于地區(qū)和諧。第三，作為“10+3”和 “10+6”折中版的“區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系合作協(xié)定” （RCEP），被認為是東盟主導區(qū)域經(jīng)濟一體化的平臺，將對“東盟共同體”如期建成發(fā)揮推動作用。但隨著地區(qū)更多成員加入“跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定”（TPP）談判，RCEP能否順利推進尚待觀察。

在東盟看來，日本對東盟經(jīng)濟起飛和社會發(fā)展提供了長期幫助。盡管日本慷慨出手的背后夾帶私貨，但東盟多數(shù)國家普遍對日本的援助評價較高。在經(jīng)濟和社會出現(xiàn)難以解決的困難時，東盟對來自日本的支持和援助充滿期待。東盟秘書長黎良明不久前接受媒體采訪時表示， “日本是最有實力且重要的合作伙伴之一，日本與東盟關(guān)系逐漸成熟，合作不斷擴大及深化。包括增強地區(qū)團結(jié)和縮小開發(fā)差距等在內(nèi)，日本是促使東盟共同體成立強有力的支持者和貢獻者”。 “對東盟而言，建立共同體及之后的發(fā)展很重要。（日本和東盟）應主動、靈活地開展工作，以能夠應對地區(qū)面臨的新挑戰(zhàn)，比如經(jīng)濟危機、自然災害和疫病對策等”，“希望日本企業(yè)能夠繼續(xù)關(guān)注東盟”。[4]

對日本來說，總?cè)丝诔^六億的東盟，中產(chǎn)階級的消費需求不斷擴大，今后有望維持高速增長勢頭。東盟作為日企出口市場的重要性與日俱增，安倍政權(quán)面臨兌現(xiàn)振興經(jīng)濟、改善民生的競選承諾，自然不會忽視資源和市場潛力巨大的東南亞地區(qū)。但是，與東盟重視對日本經(jīng)濟、技術(shù)援助與合作的期待不同，安倍內(nèi)閣更側(cè)重在政治與安全領(lǐng)域得到東盟的配合，尤其是在海洋安保方面。

不論是2013年訪問東盟與各國首腦會談，還是在第八次東亞峰會的發(fā)言，安倍晉三均重點強調(diào)了南海問題。提出“依法而非武力維護海洋秩序”，提議定期召開“東盟海洋論壇擴大會議” （EAMF）。認為“南海問題是地區(qū)與國際社會關(guān)注的事項”，應“按國際法而非單邊行動和平解決南海糾紛”，并呼吁制定“具有法律約束力和實效性的行為規(guī)范”。 （COC）[5]其真實意圖是鼓動東盟在處理南海主權(quán)糾紛中統(tǒng)一口徑對抗中國。在南海問題上，是個別國家而非東盟整體與中國存在主權(quán)爭議，安倍政權(quán)趟渾水漁利的圖謀，東盟國家也是心知肚明。

緬甸成為日本地區(qū)外交新重點

作為后加入東盟的國家之一，緬甸由于國內(nèi)政治不穩(wěn)定和長期受西方制裁，經(jīng)濟發(fā)展嚴重滯后。日本曾和其他主要援助國一道中止了對緬甸的國際援助，日元貸款也被長期凍結(jié)。實際上，日本對緬甸的援助以不同的方式一直存在，日本政府對本國企業(yè)在緬甸投資和貿(mào)易也采取了較為寬容的態(tài)度。

自2011年初，緬甸政府采取了一系列民主改革措施，包括擴大媒體自由以及釋放政治犯等，引起外界特別是西方官方和媒體的關(guān)注。2012年1月，昂山素季領(lǐng)導全國民主聯(lián)盟，在聯(lián)邦議會補選中獲勝，并有望直接參加民主選舉。對緬甸政治的新變化，日本政府旋即表態(tài)支持，并就恢復貸款事宜與緬方展開協(xié)調(diào)。4月，時隔28年后緬甸國家元首訪問了日本。

作為一個未開發(fā)市場，緬甸不僅自然資源豐富，而且勞動力費用低。解除經(jīng)濟制裁后，緬甸經(jīng)濟有望得到快速發(fā)展。在經(jīng)濟長期不景氣，且與中、韓等鄰國關(guān)系持續(xù)緊張的情況下，日本政府自然不會錯過緬甸欲改革開放的難得機遇，尤其是經(jīng)濟界寄希望于開拓緬甸市場。吳登盛抵達日本后，經(jīng)團聯(lián)負責人先行與之會面，敦促政府重視日緬雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系。

目前，緬甸加快了融入東盟的步伐。在維持與中國傳統(tǒng)合作關(guān)系基礎上，也迫切希望得到日本的幫助，以促進經(jīng)濟發(fā)展和改善民生。鑒于日本在東南亞長期大規(guī)模投資，且日本企業(yè)口碑良好，緬甸對與日本的合作呈現(xiàn)出越來越濃厚的興趣。2012年8月，緬甸外交部長吳溫納貌倫在第十屆東亞論壇上，表示緬甸希望加強在東盟“10+3”框架內(nèi)與日本的聯(lián)系與合作。日本則表示，只要緬甸采取具體步驟，朝著政治改革的方向邁進，日本將恢復在緬甸的援助項目。在吳登盛訪日期間，得到日本放棄超過3000億日元（37億美元）債權(quán)的承諾，這也是日本迄今為止放棄的最大規(guī)模貸款債權(quán)。

2013年1月2日，日本自民黨副首相兼財務大臣麻生太郎訪問緬甸，在與緬甸總統(tǒng)及財務高官會晤時，傳遞了日本新政權(quán)將繼續(xù)向緬甸提供援助的意向，希望借此為日本企業(yè)進入緬甸鋪路。麻生的訪問表明日本新政權(quán)將繼續(xù)堅持重視緬甸的政策，落實民主黨執(zhí)政期間對緬甸的援助承諾。

2013年5月24—26日，安倍對緬甸進行了時隔36年的首相訪問。相對于訪問其他東盟國家時的行色匆匆，安倍的訪緬安排可謂煞費苦心。訪問學校，會見昂山，參觀特區(qū)，參加經(jīng)濟論壇，拜謁當年日本陣亡者墓地等。在與緬甸總統(tǒng)的會談中，安倍強調(diào)支持緬甸民主化進程、法制建設和民族和解努力。承諾在年內(nèi)兌現(xiàn)對緬910億日元援助計劃（其中日元貸款510億，無償援助400億）。[6]落實早前麻生訪問時免除的37億美元債務，日本對緬甸的投入可謂下了“血本”。

日本政府對緬甸加強政治外交攻勢，某種意義上對中國提出了挑戰(zhàn)。作為友好鄰邦，中國對緬甸的經(jīng)濟發(fā)展提供了長期支持。但有關(guān)中國掠奪緬甸資源的負面報道，在緬甸國內(nèi)引發(fā)了反華情緒。有當?shù)厝丝棺h中國在中部城市蒙育瓦附近開發(fā)銅礦，以及緬甸擱置了密松水電站項目等，表明中國在緬甸的經(jīng)濟利益受到消極影響。日本企業(yè)大舉進入緬甸，將使中國企業(yè)面對競爭壓力，日緬關(guān)系的進展也將對中緬關(guān)系提出新的課題。

安倍圍堵中國的圖謀難以奏效

日本與東盟國家加強政治經(jīng)濟關(guān)系，其中的中國因素日益明顯。2008年之前，日本一直是東盟最大貿(mào)易伙伴，中國為東盟第三大貿(mào)易伙伴。但隨著中國與東盟自貿(mào)區(qū)的建立，2010年初中國超過日本成為東盟最大貿(mào)易伙伴國。近年來，日本加大對東盟投資的一個重要原因，就是要奪回曾經(jīng)的“后院”。日本重啟向緬甸提供政府開發(fā)援助，希望主導大湄公河次區(qū)域基礎設施建設等，也以遏制中國在該地區(qū)影響力為主要目的。

深知憑一己之力已難以遏制中國崛起和在地區(qū)不斷壯大影響力的勢頭，于是日本另辟蹊徑，試圖將美國、澳大利亞、印度等東盟的合作伙伴拉入諸如“東盟海事論壇”等，從而增強與中國抗衡的力量。安倍甚至重提一度偃旗息鼓的“價值觀外交”，試圖以東盟為“基地”擴展對中國的遏制弧線。

美國國務卿與國防部長頻繁到訪越南、菲律賓等與中國在南海問題上有領(lǐng)土領(lǐng)海爭議的國家，作為重返亞太戰(zhàn)略的重要步驟。這在很大程度上，契合了日本的現(xiàn)實需求。以此為背景，除強化傳統(tǒng)的日美同盟關(guān)系之外，日本高調(diào)宣稱要加強與東盟在海洋利益上的合作。在部分國家與中國在南海主權(quán)、日本與中國圍繞釣魚島主權(quán)爭議擴大的背景下，個別東盟國家因自身安全利益的需要，甚至主動與日本拉近距離。作為鼓勵和聲援的措施，日本已同意向菲律賓轉(zhuǎn)讓十艘巡邏船，增強其海岸警衛(wèi)隊的海上監(jiān)視能力，并與菲開展定期軍事對話；日本海上自衛(wèi)隊2012年聯(lián)手美、澳在文萊附近的南海海域舉行了首次聯(lián)合軍事訓練；擴大與越南在經(jīng)濟與安保領(lǐng)域的合作。2011年10月，越南總理阮晉勇訪日，雙方就日本向越南出口核電技術(shù)和兩國合作開發(fā)稀土資源達成一致。在取消對中國的政府開發(fā)援助（ODA）以后，目前越南已取代中國成為日本最大的對外援助國。

以上做法有著很明顯的指向性，日本擔心一旦中國以“威脅方式”成功解決南海領(lǐng)土爭端，將會把這種策略用于處理與之持有爭議的釣魚島問題，即東南亞鄰國如接受中國在領(lǐng)海和主權(quán)方面的“歷史性權(quán)利”主張，無疑將使日本在釣魚島問題上處于不利地位。

東亞區(qū)域經(jīng)濟合作與東盟一體化已成為不可逆轉(zhuǎn)的潮流。中國政府推行睦鄰友好方針，與東盟的全面伙伴關(guān)系日益緊密。盡管日益右傾化的日本政權(quán)企圖拉幫結(jié)伙圍堵中國，但安倍的算盤恐難如愿。

首先，東盟一體化目標堅定。“東盟共同體”將于2015年底建成。按照RCEP的預計時間表，2013年初啟動、2015年底完成談判并進入實施階段。東盟維護自身利益，進而推動已獲得的區(qū)域合作成果的意圖顯而易見。但日本在政策制定與實施過程中常出現(xiàn)反復與自相矛盾，應對TPP和RCEP的態(tài)度，就表現(xiàn)出日本政府兩面下注的心理，即一方面表明參加美國主導的TPP，又希望在東亞合作框架下?lián)迫『锰?。這種做法甚至連日本的有識之士都覺得“怪異”。其實，RCEP成員正是日本版“10+6”的班底，日本當年努力的成果成為了東盟與中國主張和主導的談判與合作框架 。[7] RCEP某種意義上是對美國主導的TPP的應激舉措，反映了東盟對失去東亞區(qū)域合作主導權(quán)的擔憂。東盟主導RCEP，可以鞏固和發(fā)展東盟在區(qū)域合作中的主導作用。東盟的穩(wěn)定和發(fā)展，直接關(guān)系到其國際地位的提升和國際作用的發(fā)揮。

其次，相關(guān)各方利益明顯。東盟提出建立RCEP，與東盟建立自貿(mào)關(guān)系的中、韓、印、新、澳均表示支持東盟主導。這是RCEP較之TPP更易建成的原因之一。RCEP成員國間的開放程度雖然將高于目前各方與東盟簽署的單個自貿(mào)協(xié)定，但還是會盡量考慮到各成員國的舒適度和可行性。相對于美國主導TPP的過高開放要求，顯然更容易為各方接受。

第三，東亞地區(qū)存在多樣性。東盟各國間政治領(lǐng)域的合作主要體現(xiàn)為政策的協(xié)商一致，即獨特的東盟方式。例如，在東南亞地區(qū)，泰國實行君主立憲制，似乎與日本相似。但泰國沒有霸權(quán)心理，也沒有富有侵略性的政治文化，政府更沒有日本強勢。越南是社會主義國家，與日本的價值觀南轅北轍。其他多數(shù)國家在政治文化上具有佛教、基督教及伊斯蘭教特征，與日本神道文化也存在很大差異。

中國與東盟地緣相近，人民往來頻繁，具有成熟的聯(lián)系渠道。雙方在一些矛盾和糾紛的問題上，甚至都有相互間溝通與理解，絕非日本通過游說、離間而輕易改變。中國正不斷加強與東盟國家的經(jīng)濟聯(lián)系，這一方面有助于推進東亞區(qū)域經(jīng)濟合作，另一方面也有助于東盟如期實現(xiàn)致力追求的“東盟共同體”目標。

（作者系中國社會科學院日本研究所副研究員）

（責任編輯：鄭東超）

[1] 從鳩山由紀夫內(nèi)閣開始，日本—湄公河流域國家首腦會議成為每年的例行會議。安倍二次組閣后，該會議于2013年12月14日舉辦。

[2] 第4回日本·メコン地域諸國首脳會議（概要）（平成24年4月22日）[EB/OL].http：//www.mofa.go.jp/mofaj/ area/

[3] 2003年12月小泉內(nèi)閣時期，東盟首腦首次齊聚境外參加日本—東盟特別首腦會議。

[4] 日本共同社//環(huán)球網(wǎng). 2013-12-12.

[5] 日本外務省：第8回東アジア首脳會議（EAS）（概要）（平成25年10月10日）[EB/OL]. http：//www.mofa.go.jp/mofaj/area/

[6] 安倍総理大臣のミャンマー訪問（概要と評価），日本外務?。篽ttp：//www.mofa.go.jp/mofaj/kaidan/

[7] 西口清勝：野田內(nèi)閣のTPP交渉參加表明と今後の日本の進路-アメリカの新アジア太平洋戦略とアセアンのアジア広域経済圏構(gòu)想の検討を踏まえて―。立命館経済學第61巻第2號、2012年7月283-299頁。