緬甸政治轉(zhuǎn)型中的政黨政治

李晨陽

2010年11月，緬甸舉行了20年來的又一次大選；2011年3月，軍人正式向民選政府交權(quán)。新政府上臺后，繼續(xù)實(shí)行深度政治改革，并基本得到了包括美國在內(nèi)的西方國家的認(rèn)可，從而實(shí)現(xiàn)了以軍人干政為特點(diǎn)的威權(quán)政體向民主政體的轉(zhuǎn)型。從目前到2015年大選是緬甸從“民主轉(zhuǎn)型期”向“民主鞏固期”演進(jìn)的重要階段，2015年大選是緬甸民主化能否實(shí)現(xiàn)軟著陸的關(guān)鍵。西方政治學(xué)理論認(rèn)為，“在民主轉(zhuǎn)型中，政黨是關(guān)鍵性的力量。不管是作為民主化的推動力，還是在作為民主化標(biāo)志的選舉活動中，政黨均不可或缺”，“在民主鞏固進(jìn)程中，強(qiáng)大、有效的政黨及政黨制度是非常重要的”。本文擬從歷史回顧入手，分析政黨因素對緬甸政治轉(zhuǎn)型現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢的影響。

2010年以來

緬甸政黨政治的發(fā)展

緬甸政黨政治產(chǎn)生于英國殖民統(tǒng)治時期的民族獨(dú)立運(yùn)動時期，獨(dú)立后的緬甸政黨政治發(fā)展大致經(jīng)歷了三個時期：“多黨競爭下的一黨獨(dú)大制”時期（1948—1962年），“一黨專政”時期（1962—1988年），新軍人政權(quán)時期（1988—2010年）。2008年的緬甸新憲法規(guī)定，緬甸實(shí)行體制健全的多黨民主制。2010年11月7日舉行的多黨議會大選，標(biāo)志著緬甸政黨政治進(jìn)入公開競爭性選舉階段。而2012年4月進(jìn)行的議會補(bǔ)選，由昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的最大反對黨全國民主聯(lián)盟大獲全勝，一方面顯示出緬甸政黨政治正逐步邁向透明、公平、自由，另一方面標(biāo)志著其他小黨在鞏發(fā)黨和民盟兩大政黨的夾擊下，影響力不斷減小。

一、2010年大選中緬甸各政黨的角逐

根據(jù)新的《政黨注冊法》，在大選前共有42個政黨申請成立或重新登記，最終獲準(zhǔn)參加大選的有37個。其中實(shí)力最強(qiáng)的是鞏發(fā)黨，其前身是緬甸軍人集團(tuán)扶持的社會團(tuán)體聯(lián)邦鞏固與發(fā)展協(xié)會，該黨成立注冊時數(shù)據(jù)顯示，在全國共有400個基層黨支部，1800萬黨員。大選中，鞏發(fā)黨共派出1112名候選人參加了所有1158個選區(qū)的競選，是參選政黨中派出代表最多的一個政黨。而作為緬甸最大的反對黨——全國民主聯(lián)盟則放棄重新注冊，抵制大選。在2010年11月7日的大選中，來自37個政黨和部分以個人身份參選的3071名候選人參加了聯(lián)邦議會兩院和?。ò睿┳h會的選舉，最終鞏發(fā)黨獲得壓倒性勝利，共贏得聯(lián)邦議會民族院、人民院及?。ò睿┳h會共1154個議席中的882席。

雖然一開始外界對2010年大選負(fù)面評價較多，認(rèn)為這是一場由軍人集團(tuán)自導(dǎo)自演的、尚未開始就已知結(jié)果的選舉，但是從一些具體細(xì)節(jié)看，這次選舉以及緬甸政黨政治較以往仍有一些積極的變化。2011年3月軍人交權(quán)之后，國際社會都基本默認(rèn)了這場選舉的結(jié)果，昂山素季也沒有對這場選舉提出質(zhì)疑和反對意見。

二、民盟在2012年補(bǔ)選中大獲全勝

2010年大選結(jié)束后，昂山素季被解除軟禁，恢復(fù)人身自由，隨后其與緬甸新政府領(lǐng)導(dǎo)層進(jìn)行了積極的互動。2012年1月，民盟獲準(zhǔn)重新注冊為政黨，昂山素季和民盟宣布參加議會補(bǔ)選。同年4月1日，緬甸議會補(bǔ)選順利舉行，來自17個政黨的150名候選人和7名獨(dú)立候選人競選聯(lián)邦議會人民院、民族院和?。ò睿┳h會的45個議席，民盟贏得其中43席，鞏發(fā)黨僅得1席。補(bǔ)選之后，鞏發(fā)黨在民族院的議席由原來的129席減少到124席，在人民院的議席則由259席減少到222席，依然保住了聯(lián)邦議會中的第一大政黨地位，而民盟成為了最大的反對黨。

民盟之所以在補(bǔ)選中大獲全勝，主要有以下幾個方面的原因。首先，這次補(bǔ)選是昂山素季個人的勝利。長期以來，昂山素季因其“國父之女”、“民主領(lǐng)袖”等光環(huán)和西方扶持，在緬甸民眾中得到廣泛同情與支持，昂山素季獲釋、民盟重新注冊為政黨進(jìn)一步提升該黨的民望。其次，由于西方政要和媒體反復(fù)宣揚(yáng)此次補(bǔ)選是緬甸政治改革真實(shí)性的試金石，并把補(bǔ)選是否公正、自由作為取消對緬制裁的先決條件。因此緬甸新政府和鞏發(fā)黨高層都希望通過這次補(bǔ)選徹底改善與西方國家的關(guān)系，加之補(bǔ)選席位只占議會總議席的7%，不影響鞏發(fā)黨的絕對主導(dǎo)地位，因此鞏發(fā)黨并未在補(bǔ)選中全力以赴。第三，人心思變。從某種程度上看，由于治國無方，緬甸人民已經(jīng)厭倦了軍人以及有軍人集團(tuán)背景的鞏發(fā)黨，希望緬甸政壇出現(xiàn)新的領(lǐng)導(dǎo)者?？梢哉f，2012年議會補(bǔ)選結(jié)果充分顯示了昂山素季和民盟在緬甸政黨政治中的強(qiáng)大影響力，也改變了緬甸的政治生態(tài)，對2015年大選是一個指引性的風(fēng)向標(biāo)。

緬甸政黨政治的發(fā)展趨勢

如果說2012年議會補(bǔ)選是中考，2015年大選則是大考。當(dāng)前形勢看，2015年大選將主要是鞏發(fā)黨與民盟之爭。對執(zhí)政的鞏發(fā)黨來說，民眾將用選票對現(xiàn)政府五年來的全方位改革成效做出評判；對昂山素季和民盟而言，則是在制度內(nèi)向軍人集團(tuán)發(fā)起挑戰(zhàn)、爭奪政權(quán)的最佳時機(jī)；而其他政黨也不甘作陪襯，希望通過選舉表達(dá)自身訴求，謀得發(fā)展利益。目前，各方正著眼2015年大選，加強(qiáng)自身建設(shè)，壯大實(shí)力，以期贏得選舉。

一、鞏發(fā)黨政策的調(diào)整

2012年4月的補(bǔ)選結(jié)果使鞏發(fā)黨感到了危機(jī)的嚴(yán)重性，開始認(rèn)真審視面臨的挑戰(zhàn)和自身的不足，并決定重新調(diào)整戰(zhàn)略，加強(qiáng)黨建，以期在下屆大選中保持優(yōu)勢。鞏發(fā)黨的措施包括以下幾個方面，一是調(diào)整了黨的領(lǐng)導(dǎo)層。2012年10月14—16日，鞏發(fā)黨召開首次全國代表大會，包括緬甸總統(tǒng)吳登盛、聯(lián)邦議會人民院主席吳瑞曼等1500名代表與會。會議討論制定了黨的路線方針和2015年大選策略，選舉產(chǎn)生了新一屆中央委員會和由44人組成的執(zhí)行委員會。二是加強(qiáng)組織建設(shè)和重塑自身形象。鞏發(fā)黨擬定了針對基層黨支部和黨員的培訓(xùn)計劃，重點(diǎn)加強(qiáng)城鎮(zhèn)街區(qū)一級和農(nóng)村地區(qū)負(fù)責(zé)人的能力培訓(xùn)。2013年5月1日，吳瑞曼正式接任吳登盛成為黨主席后，要求全體黨員必須學(xué)會接受外界的監(jiān)督批評，必須對自己的言行負(fù)責(zé)，努力滿足公眾的需求和愿望。三是以爭奪農(nóng)村票源為主攻方向，制定了“農(nóng)村包圍城市”的大選方略。鞏發(fā)黨認(rèn)為，城市中產(chǎn)階級和精英居多，很難勝過民盟，因此爭取農(nóng)民的支持已成為鞏發(fā)黨2015年大選的主攻方向。

鞏發(fā)黨擁有執(zhí)政優(yōu)勢以及軍隊(duì)的支持，緬甸現(xiàn)政府總體上傾向于鞏發(fā)黨。但鞏發(fā)黨受前軍人政權(quán)所累，民眾認(rèn)同度較低，且內(nèi)部還存在明顯的矛盾和分歧。首先是總統(tǒng)吳登盛和聯(lián)邦議會議長吳瑞曼之間的矛盾，兩人暗中角力爭奪緬甸民主化改革核心推動者的地位。其次是鞏發(fā)黨和政府、議會之間有矛盾，鞏發(fā)黨領(lǐng)導(dǎo)人多次抱怨，鞏發(fā)黨沒有人事任免權(quán)，對政府以及總統(tǒng)、副總統(tǒng)沒有任何的制約，對政府的重大決策也沒有影響力。相反，吳登盛政府在很大程度上試圖與鞏發(fā)黨撇清關(guān)系，鞏發(fā)黨已經(jīng)不能從政府系統(tǒng)中獲得財政撥款。隨著下屆大選臨近，不排除鞏發(fā)黨要求政府或軍方給予幫助的可能?？傮w來看，由于緬甸民眾普遍思變，鞏發(fā)黨在下一次大選中很可能難以維持議會第一大黨的地位，不排除鞏發(fā)黨部分議員或骨干在大選前轉(zhuǎn)投民盟的可能。

二、民盟的政策調(diào)整

2013年3月8日，民盟召開全國代表大會，這是該黨成立25年來首次舉行的全國代表大會，會議討論通過了民盟的政治綱領(lǐng)，選舉出新一屆中央委員會，昂山素季當(dāng)選民盟主席，對民盟集合自身力量參加2015年大選具有重大意義。首先，大會理順了組織領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。長期以來，由于昂山素季被軟禁，民盟的運(yùn)作一直處于癱瘓狀態(tài)，中央領(lǐng)導(dǎo)層老齡化問題嚴(yán)重，基層組織渙散。此次大會選舉產(chǎn)生了新一屆中央委員會和中央執(zhí)行委員會，重組了民盟領(lǐng)導(dǎo)層。其次，大會通過了政治綱領(lǐng)。過去20余年里，民盟作為緬政壇最大反對黨，除反對軍人執(zhí)政外，并沒有系統(tǒng)的政治綱領(lǐng)和具體的行動方針，運(yùn)作方式低效。此次黨代會通過了民盟政治綱領(lǐng)，提出了該黨的目標(biāo)，闡釋了該黨對政治、民族、外交、經(jīng)濟(jì)、國防的態(tài)度立場——強(qiáng)調(diào)在民族團(tuán)結(jié)和平等基礎(chǔ)之上建立聯(lián)邦制國家，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、努力消除貧困，奉行獨(dú)立自主的外交政策，堅信軍隊(duì)是國家不可或缺的力量，軍隊(duì)是保衛(wèi)民主制度的力量等。第三，為2015年大選布局。大會明確了昂山素季在民盟中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，提出了“以緬甸民眾利益為重”的口號，同時一改往日的批評調(diào)門，承認(rèn)緬甸新政府在民主化改革中取得了積極成果，強(qiáng)調(diào)民盟代表進(jìn)入議會后為國家建設(shè)貢獻(xiàn)了力量，呼吁各政治力量開展合作，以和平對話、法制化的方式解決矛盾爭端。除此之外，民盟還通過新開設(shè)基層組織網(wǎng)點(diǎn)，擴(kuò)大民盟的影響；重視青年和婦女工作，舉辦不同培訓(xùn)班，昂山素季還親自到會講話，試圖吸引更多的年輕人和婦女進(jìn)入民盟；昂山素季和民盟加強(qiáng)了和少數(shù)民族勢力的互動，試圖通過介入緬甸國內(nèi)的和平進(jìn)程，以獲取少數(shù)民族的支持；為了讓軍人同意修憲，昂山素季試圖改善與軍方的關(guān)系，發(fā)表了許多贊揚(yáng)軍隊(duì)的言論；針對2015年大選，民盟成立了由2015年大選部分候選人組成的專業(yè)隊(duì)伍，并接受關(guān)于如何防止投票舞弊的培訓(xùn)。以上做法均有利于民盟獲得更多民眾支持，擴(kuò)大生存活動空間，為其下一步競選工作創(chuàng)造條件。

雖然民盟在緬甸政壇影響力是其他黨派不能比擬的，但其內(nèi)部也存在矛盾。一是部分老黨員認(rèn)為自己遭到排擠，指責(zé)昂山素季任人唯親，為謀取個人地位和利益而放棄了原則。二是民盟黨代會召開前，一些老中央委員不斷拉幫結(jié)伙，插手新領(lǐng)導(dǎo)層選舉，基層黨員則抱怨意見建議無法有效傳遞至領(lǐng)導(dǎo)層。三是相當(dāng)一部分黨員對民盟通過權(quán)貴和穆斯林獲得資金支持表示不滿，認(rèn)為這有悖于民盟的宗旨立場。盡管如此，民盟在2015年大選中成為議會第一大黨的可能性仍然很大。但民盟行政管理人才奇缺，從上到下缺乏管理能力和執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)，即使在2015年大選中獲勝，民盟能否將國家治理好，還要打一個大問號。

此外，昂山素季若想問鼎總統(tǒng)，還面臨另一大制度障礙——憲法中關(guān)于總統(tǒng)、副總統(tǒng)的配偶和直系親屬不得擁有外國國籍的規(guī)定。昂山素季與她的英國丈夫有兩個孩子，這兩個孩子均為英國國籍。為此，昂山素季通過與各國政要接觸的機(jī)會，表示自己想競選總統(tǒng)卻又受到憲法限制，在國際社會大造輿論，試圖讓國際社會給緬甸政府、軍隊(duì)和鞏發(fā)黨施壓；民盟還在仰光、內(nèi)比都等地發(fā)動群眾集會，收集同意修改憲法的民意，試圖以民意逼迫執(zhí)政集團(tuán)做出讓步。目前來看，相當(dāng)多的緬甸人認(rèn)可昂山素季，也不反對她出任總統(tǒng)，但多數(shù)緬甸人也認(rèn)可有關(guān)總統(tǒng)、副總統(tǒng)任職資格的規(guī)定，尤其是在精英層面（包括部分非鞏發(fā)黨的國會議員）。一些緬甸上層人士指出，規(guī)定總統(tǒng)、副總統(tǒng)的任職資格是為了保證國家的純潔性，由外國親戚來治理國家是不能接受的。部分小黨議員對憲法重大條款的修改比較悲觀，認(rèn)為憲法重大條款的修改不僅要有75%以上的議員支持，還要經(jīng)過全民公決。從時間上看，在2015下半年大選前要完成修憲的程序是非常困難的，但近期，緬甸總統(tǒng)吳登盛表示支持修改憲法，如修憲成功，昂山素季將有機(jī)會競選總統(tǒng)。

三、其他政黨的努力

從2010年大選和2012年補(bǔ)選情況分析，除鞏發(fā)黨外，獲得議席的各黨中，除民族團(tuán)結(jié)黨和全國民主力量黨是全國性政黨，其余的均為地方性政黨，而地方性或民族性的政黨在緬國內(nèi)總體影響力十分有限，因此在議會面臨重大關(guān)鍵事務(wù)表決時，難以發(fā)揮關(guān)鍵性作用。從組織結(jié)構(gòu)看，這些政黨普遍缺少有聲望和資歷的領(lǐng)導(dǎo)人，本身運(yùn)行機(jī)制不夠完善，更多呈現(xiàn)“選舉黨”的特征。從政治綱領(lǐng)和活動看，這些政黨著眼于本民族、本地區(qū)發(fā)展，重點(diǎn)考慮維護(hù)自身群體利益，對全緬甸的總體建設(shè)和長遠(yuǎn)發(fā)展缺乏系統(tǒng)的考慮規(guī)劃，難以在全國范圍內(nèi)建立影響，同時各黨派之間橫向聯(lián)系較少，實(shí)質(zhì)性合作更是缺乏，在重大議題上不能合力協(xié)作?？梢灶A(yù)見，隨著民盟的回歸，在2015年大選中，這些小黨和地方性政黨的部分選票將被鞏發(fā)黨和民盟進(jìn)一步瓜分，在聯(lián)邦議會兩院的議席很可能將減少，只能憑借其民族性和地域性特征在?。ò睿┳h會中保有一定席位，少數(shù)派角色的地位不會發(fā)生改變。為了在鞏發(fā)黨和民盟兩大政黨之間的夾縫中獲得更大的生存空間，這些弱小政黨正在討論成立統(tǒng)一戰(zhàn)線并聯(lián)合參加大選。

此外，緬甸的議員選舉是單一的選區(qū)制，在某個選區(qū)中只要獲得簡單多數(shù)的支持即可獲勝。從1990年、2010年兩次大選以及2012年補(bǔ)選的結(jié)果來看，各個政黨獲得的議席與獲得的全國得票率相差很大，尤其是鞏發(fā)黨在2012年補(bǔ)選中獲得了30%以上的支持，但只獲得了一個議席。因此，目前緬甸多數(shù)政黨要求修改選舉法，適度采用比例制以改變這一不合理現(xiàn)象。目前緬甸國會已啟動修改進(jìn)程，但遭到民盟堅決反對。選舉法最終能否修改以及如何修改也將成為影響2015年大選結(jié)果的重要因素。

2015年大選的可能性分析

與緬甸政黨政治的發(fā)展趨勢

盡管目前昂山素季和民盟在全力推動憲法相關(guān)條款的修改，甚至拉攏少數(shù)民族，但是關(guān)于總統(tǒng)、副總統(tǒng)任職資格的條款很難在2015年大選前被修改。2015年大選之后很可能出現(xiàn)民盟贏得大選，但昂山素季不能出任總統(tǒng)的局面。

2015年大選可能出現(xiàn)三種情況：（1）民盟以憲法相關(guān)條款不能修改為由，抵制大選。這對緬甸而言是很糟糕的局面，一旦昂山素季做出這樣的決定，民盟可能再次面臨分裂。（2）民盟參選并贏得聯(lián)邦議會50%以上的議席，但由于此前修憲不成功，昂山素季無法當(dāng)選為國家總統(tǒng)。在這種情況下，又可能出現(xiàn)三種結(jié)局，一是民盟推出新的符合條件的候選人并當(dāng)選為總統(tǒng)；二是民盟推出的候選人未能當(dāng)選為總統(tǒng)，民盟可能抵制議會；三是鞏發(fā)黨主席吳瑞曼或其他符合條件的政要出任國家總統(tǒng)，昂山素季擔(dān)任議長，然后再逐漸推動修憲。第三種路徑選擇是比較現(xiàn)實(shí)的，也符合緬甸國民的利益。（3）鞏發(fā)黨贏得大選，繼續(xù)執(zhí)政。由于緬甸民眾思變心切，希望新力量來治理這個國家，因此鞏發(fā)黨2015年贏得大選、再度執(zhí)牛耳的成功率將大打折扣。

盡管美國與緬甸政府的關(guān)系發(fā)生了很大的變化，但是美國并不支持也不希望鞏發(fā)黨在2015年大選之后繼續(xù)執(zhí)政。如果在2015年大選中，民盟贏得了50%以上議席，但昂山素季因?yàn)橘Y格問題不能角逐總統(tǒng)，這對以美國為首的西方國家而言將是一個巨大的挑戰(zhàn)，其政策選擇將面臨兩難——如果不認(rèn)可大選并繼續(xù)實(shí)施制裁，支持昂山素季出任總統(tǒng)，可能會引起緬甸國內(nèi)局勢的混亂以及美緬關(guān)系的倒退；如果認(rèn)可大選并與緬甸政府保持密切的合作，美國政府可能面臨國內(nèi)尤其是國會的巨大壓力。

從近兩年來看，緬甸的政黨總體上能夠遵守“游戲規(guī)則”，但是隨著2015年大選的臨近，不同政治勢力的利益爭奪可能凸顯并且白熱化，一些不符合民主要求的非理性言論和行動很可能會爆發(fā)。尤其是昂山素季揚(yáng)言不修憲就可能抵制大選，這可能引起民眾的不滿，未來各政黨之間的惡斗可能會加劇，這對于緬甸的民主化進(jìn)程都將產(chǎn)生極為不利的影響。總之，由于緬甸向民主政體轉(zhuǎn)型的各方面條件都不是很成熟，因此，盡管緬甸的民主化進(jìn)程近期不會出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，但緬甸要成為發(fā)展中國家政治轉(zhuǎn)型的成功典范的可能性很小，將來緬甸民主政體運(yùn)行的結(jié)果很可能是類似菲律賓的“劣質(zhì)民主”。

今后緬甸的政黨體制將形成什么樣的特點(diǎn)，目前下結(jié)論尚為時過早。無論從哪個角度來看，目前緬甸的政黨政治均表現(xiàn)得尚不成熟。所以，有些緬甸人認(rèn)為，如果沒有軍人議員在議會中監(jiān)督與平衡，緬甸的政黨爭斗將一團(tuán)糟，甚至再度出現(xiàn)20世紀(jì)50年代末60年代初的混亂局面。當(dāng)然，2015年大選之后可能會出現(xiàn)鞏發(fā)黨和民盟兩黨主導(dǎo)國家政治的局面，但這一局面能維持多長時間，也不得而知。此外，緬甸更為錯綜復(fù)雜和根深蒂固的是民族問題，代表各少數(shù)民族利益的政黨與鞏發(fā)黨、民盟之間的和解將是一個長期的過程，少數(shù)民族政黨必定在緬甸的民主化進(jìn)程中發(fā)揮重要的作用。

（作者系云南大學(xué)人文學(xué)院副院長，緬甸研究中心主任，當(dāng)代世界研究中心特約研究員）

（責(zé)任編輯：魏丹丹）