交通運輸市場監(jiān)管的內(nèi)涵界定、分析框架及改進

田儀順，李蓮蓮

(1.武漢理工大學 交通學院，武漢 430063； 2.交通運輸部公路科學研究院，北京 100088； 3.交通運輸部管理干部學院，北京 101601)

2013年5月13日，國務(wù)院召開的機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變工作會議上，李克強總理指出：要處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系，把該放的權(quán)力放掉，把該管的事務(wù)管好，激發(fā)市場主體創(chuàng)造活力。什么是該放的權(quán)力，什么是該監(jiān)管的事務(wù)，具體到每一個決策上，對政府決策機構(gòu)都是考驗。作為提供交通運輸公共服務(wù)的政府部門，如何更好地轉(zhuǎn)變政府職能，到底該管好什么，邊界范圍在哪里，這些問題都值得深思。本文以交通運輸市場監(jiān)管為研究點，著力找到監(jiān)管的范圍與邊界、分析框架以及改進的措施。

一、交通運輸市場監(jiān)管的含義界定

“市場監(jiān)管”是一個使用頻率頗高的詞匯，要理解其含義，不妨從“監(jiān)管”的內(nèi)涵入手。市場中的“監(jiān)管”有廣義和狹義之分。對于狹義的監(jiān)管，主要是指政府行政機構(gòu)根據(jù)法律制定并執(zhí)行的規(guī)章和行為，其目的是解決市場失靈，維持市場經(jīng)濟秩序，促進市場經(jīng)濟，擴大公共福利。廣義的監(jiān)管將非政府組織和自律組織納入監(jiān)管主體的范圍，同時也將監(jiān)管規(guī)則的范圍由法律法規(guī)規(guī)章延伸到所有正式和非正式組織。有學者認為，市場監(jiān)管是“政府左右及控制市場中的企業(yè)等市場主體作出決策的行為，以防止私人機構(gòu)在作出決策時沒有充分顧及到公眾的利益”[1]。還有一部分學者認為，市場監(jiān)管是“由行政機構(gòu)制定并執(zhí)行的、直接干預市場配置或間接改變企業(yè)和消費者供需決策的一般規(guī)則或特殊行為”[2-3]。當然，隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟的發(fā)展，市場監(jiān)管被賦予新的內(nèi)涵，即市場監(jiān)管的目的不再是單純管制被監(jiān)管者，而是通過對市場主體在市場規(guī)則體系影響下所形成的群體行為狀態(tài)依法進行監(jiān)察、督促和管理，以實現(xiàn)監(jiān)管者和被監(jiān)管者雙方行為的有序規(guī)范。當然，辯證地看，市場監(jiān)管的終極目標是要消滅監(jiān)管，也就是說，市場監(jiān)管過程中政府角色是隨著市場秩序環(huán)境的變化而相應(yīng)調(diào)整。這里談及的就是向“有限政府”和“有效政府”轉(zhuǎn)變的問題。

基于以上分析，理解“交通運輸市場監(jiān)管”的內(nèi)涵，必須認清交通運輸發(fā)展新的階段需要，即交通運輸主管部門根據(jù)政府所賦予的職責(“三定”方案)，依據(jù)一定的監(jiān)管規(guī)則和程序，對交通運輸市場主體交易活動進行的干預。這種基于規(guī)則的干預，也是交通運輸市場秩序利益相關(guān)者協(xié)調(diào)一致的結(jié)果，通過規(guī)則(法律、法規(guī)、部令等)的制定和實施，使交通運輸市場主體的利益都得到保障，確保交通運輸市場秩序監(jiān)管的公平性與合法性，最終為國民經(jīng)濟社會發(fā)展提供一個安全、健康的交通運輸市場。

二、交通運輸市場監(jiān)管的分析框架

1.交通運輸市場監(jiān)管的主體和客體

交通運輸市場監(jiān)管的主體是政府，這里以交通運輸主管部門為主，當然也會有工商、安監(jiān)、稅務(wù)等發(fā)揮其對應(yīng)專項職責對交通運輸市場實施監(jiān)管?？腕w是市場，而受到最終影響的是交通運輸企業(yè)。

當前，社會上有一個代表性較強的市場監(jiān)管問題，就是出租車問題。出租車市場是政府嚴格監(jiān)管的對象。政府交通運輸主管部門負責監(jiān)管，出租車公司、末端承包者(包括司機)及消費者(包括乘客)參與。如何解決出租車服務(wù)消費的減少所導致的社會福利下降，出租車高價刺激的出租車黑市泛濫及空駛率增加造成的資源浪費等，就是交通運輸市場監(jiān)管的典型問題。

2.交通運輸市場監(jiān)管的目標及實現(xiàn)方式

(1)交通運輸市場監(jiān)管的目標——有效性。在打破了“市場萬能”的神話和“政府萬能”的神話之后，人們面臨著兩難選擇：要市場還是要政府？在兩者之間簡單地作出選擇是困難的?！斑x擇越傾向于市場，其體制就會面臨著更多導致市場缺陷的危險；選擇越傾向于非市場，其體制就會面臨更多導致非市場缺陷的危險?！盵4]針對交通運輸市場而言，要走出市場與政府的兩難選擇，必須在確立交通運輸市場機制對資源配置的主導地位的同時，通過一定的途徑來提高交通運輸市場監(jiān)管的效能，以避免或降低政府介入、干預交通運輸市場運行中的“失敗”程度(當前貨運市場無序過度的競爭，造成資源的消耗就是典型的例子)，達到真正彌補市場失靈的效果。因此，有效性是交通運輸市場監(jiān)管所追求的目標?？剂拷煌ㄟ\輸主管部門對市場監(jiān)管行為的有效性，可以將低成本、高效能、優(yōu)效益作為判斷與衡量的標準。

(2)交通運輸市場監(jiān)管的實現(xiàn)方式——樹立有限政府的理念。當然，以交通運輸主管部門為主要組成部門的政府代表對交通運輸市場實施監(jiān)管的真正有效性，或者說其順利實施得以進行，有一個前提，那就是這里的政府應(yīng)該是有限的政府，并不是計劃經(jīng)濟時代下的全能政府。換句話說，就是要處理好政府和市場的關(guān)系。這里“有限政府”的內(nèi)涵包括四個方面：一是有限政府是真正樹立服務(wù)意識的政府；二是有限政府是受到有效監(jiān)督的政府；三是有限政府的監(jiān)管職能限制在公共領(lǐng)域；四是有限政府是依法行政的政府。

3.交通運輸市場監(jiān)管的內(nèi)容

前文提及，市場監(jiān)管的范圍很廣，這里取狹義的市場監(jiān)管，主要包括社會性監(jiān)管和經(jīng)濟性監(jiān)管。交通運輸市場社會性監(jiān)管是為了保障廣大人民群眾出行安全，實施環(huán)境保護，防止有安全隱患跡象，針對公共交通運輸服務(wù)的質(zhì)量及伴隨其產(chǎn)生的各種活動而制定的標準，以及為了禁止、限制特定行為而制定的規(guī)則。例如，打擊非法營運就是一個很典型的例子。其必要性在于確保公眾的安全和社會的穩(wěn)定。

交通運輸市場經(jīng)濟性監(jiān)管是指在交通運輸市場半壟斷半競爭背景下，為防止發(fā)生市場資源配置效率低下并確保合法者的公平利用，交通運輸主管部門依據(jù)有關(guān)法律、條例和規(guī)章，通過許可和認可等手段，對交通運輸企業(yè)的市場準入和退出，價格、服務(wù)質(zhì)量、誠信等有關(guān)行為的監(jiān)督。其必要性在于控制交通運輸市場失靈下的市場無序的存在。

4.交通運輸市場監(jiān)管的手段及作用方式

在對交通運輸市場經(jīng)濟活動進行監(jiān)管的過程中，最重要的手段就是法律、法規(guī)、部令以及部門規(guī)章、辦法等。這其中有代表性的就是經(jīng)濟法，是運用政府干預經(jīng)濟的方式，協(xié)調(diào)各社會主體之間的利益沖突，保持社會平衡。其在市場監(jiān)管中的作用方式主要體現(xiàn)在兩個方面：一是為自由市場競爭創(chuàng)造和保持所需的制度條件，使市場機制更具效力；二是通過積極的社會政策保證社會的公平與安定，協(xié)調(diào)社會平衡。

三、改進中國交通運輸市場監(jiān)管的思考

1.中國交通運輸市場監(jiān)管存在的問題

當然，首先應(yīng)該看到，我國交通運輸市場監(jiān)管的成效是值得肯定的。交通運輸主管部門、交通運輸企業(yè)以及公眾之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也從法律上得到了界定。盡管如此，我國交通運輸市場監(jiān)管仍然存在諸多不完善的地方，最大的制約因素是體制問題，交通運輸大部制推進舉步維艱。這里談及交通運輸市場監(jiān)管的問題主要是以道路運輸市場監(jiān)管為例展開分析。

(1)監(jiān)管體制矛盾突出。運輸管理體制還沒有理順，道路運輸管理機構(gòu)遲遲沒有納入公務(wù)員序列或者參照公務(wù)員管理。運管機構(gòu)實行“自收自支、收支兩條線”的體制，屬于條塊結(jié)合、人事管理與經(jīng)費管理相分離的體制，易造成進人失控、經(jīng)費不能得到保障的弊端，體現(xiàn)在行業(yè)管理上就會導致重收費、輕管理、服務(wù)不到位等弊端，從而制約各項管理職能的發(fā)揮。

(2)管理職能交叉。當前的道路運輸管理分為路政管理、港航、運政管理和交通規(guī)費管理四項獨立的業(yè)務(wù)，并設(shè)立了相應(yīng)的管理機構(gòu)，形成了交通運輸市場“多頭監(jiān)管”的體制，造成多種執(zhí)法行為交叉和管理工作無序，削弱了行業(yè)監(jiān)管效能，造成監(jiān)管環(huán)節(jié)重復和辦事程序煩瑣。

(3)監(jiān)管重心偏移。道路運輸監(jiān)管是以維護市場秩序、保證公平競爭、保證道路運輸安全環(huán)保工作為中心，但在道路運輸監(jiān)管機構(gòu)日常的工作中，卻把重心放在經(jīng)濟利益和體現(xiàn)權(quán)力上。一是重收費輕監(jiān)管，幾乎所有的運輸監(jiān)管部門都把罰款作為日常工作的重中之重，上級部門也往往把罰款情況作為考核部門領(lǐng)導的重要指標，同時罰款返還情況也和辦公經(jīng)費、人員福利等掛鉤，對違章經(jīng)營業(yè)戶重處罰輕教育；二是由于政府的管制和審批偏好，使行政審批成為一直以來中國政府的主要職能，重管制輕服務(wù)，重事前審批輕事后監(jiān)管。道路運輸市場同樣存在重市場準入許可、輕日常監(jiān)管的弊端。

(4)監(jiān)管手段落后。一是執(zhí)法不規(guī)范、不公正。執(zhí)法不規(guī)范主要表現(xiàn)在實施行政處罰時未嚴格按法定程序辦事，同一類案件行政處罰標準不一，使用印章不規(guī)范，行政執(zhí)法文書檔案管理還不夠完善等。執(zhí)法不公正主要表現(xiàn)在不能正確運用自由裁量權(quán)，存在行政處罰顯失公平、公正的情況，對當事人的同一個違法行為給予兩次以上的處罰，對依法應(yīng)當給予從輕、減輕或者不予處罰的違法行為而沒有給予從輕、減輕或者不予處罰等。二是監(jiān)管方法單一。道路運輸監(jiān)管機構(gòu)一般只會利用道路檢查和突擊整頓的方法進行市場監(jiān)管。貨運市場監(jiān)管幾乎不能正常開展。道路運輸監(jiān)管機構(gòu)基本都是采用行政手段，很少綜合利用法律、經(jīng)濟等手段來監(jiān)管道路運輸市場。三是監(jiān)管手段落后，投入不足，科技含量不高。目前的監(jiān)管主要靠“人?！睉?zhàn)術(shù)，交通行政執(zhí)法過程中，很多時候被管理者不服管理部門的處理，非法營運車輛因證據(jù)不足被迫放行，雖明知其人長期從事非法營運也無法給予有效打擊，這樣落后的手段已完全不能滿足行業(yè)監(jiān)管的需要。四是監(jiān)管工作信息化程度低。道路運輸業(yè)具有運輸車輛雜、從業(yè)人員數(shù)量大、流動性大的特點，而市場監(jiān)管又沒有統(tǒng)一的信息平臺，運管部門主要利用手工臺賬進行管理，不適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要，對跨地區(qū)營運車輛監(jiān)管難以有效進行。

(5)市場準入“門檻”低，監(jiān)管不到位。在調(diào)整道路運輸結(jié)構(gòu)、提高競爭能力方面，客貨運輸企業(yè)雖然在形式上已實現(xiàn)公司化經(jīng)營，但很多公司是以吸納個體車輛聯(lián)營掛靠為主，自由產(chǎn)權(quán)的車輛極少。公司不能組織集約化、規(guī)?；纳a(chǎn)運輸。大部分運輸車輛在經(jīng)營上還是一家一戶。而且由于個人資金有限，購買的車輛往往噸位小、價格低，甚至是老舊車輛。這種在組織上公司化、經(jīng)營商個體化的行為，導致了運輸車輛總量大而檔次低的運力結(jié)構(gòu)。

2.中國交通運輸市場監(jiān)管的對策建議

當前我國交通運輸市場監(jiān)管有許多不完善之處，要解決這些問題，更好地發(fā)揮市場監(jiān)管的效用，必須從以下幾個方面尋求改進的思路。

(1)構(gòu)建有限政府和有效政府，明確交通運輸主管部門監(jiān)管的邊界。按照“十八大”報告指出的政治改革精神和方向，政府既是政治改革的對象，又是政治改革的一個主要推動力量，政府自身的改革就成為推進政治改革的關(guān)鍵。筆者認為，推行好交通運輸市場監(jiān)管，作為主體即政府(以交通運輸主管部門為代表)，其改革的目標應(yīng)該是建立“有限政府”和“有效政府”。所謂有限政府，是和計劃經(jīng)濟下的全能政府(無限政府)相反的政府形態(tài)。從經(jīng)濟方面看，市場經(jīng)濟條件下的政府職能范圍是有限的，它所掌握的資源限于與公共物品的提供有關(guān)的資源，而不能任意擴張。稀缺資源的基本配置者的角色應(yīng)當由市場去擔當。所謂有效政府，則是政府應(yīng)當在納稅人的監(jiān)督之下，改善政府的管理，杜絕貪污和浪費，做到低成本、高效率地為公眾提供服務(wù)。作為交通運輸主管部門來說，不能無限制地擴大手中的權(quán)力和范圍，而只有把政府權(quán)力下放給社會組織，讓更多的社會組織參與到交通運輸市場競爭中來，才能真正改變自上而下的管控、監(jiān)管模式。雖然說政府很重要的職能是公共服務(wù)職能，但這種提供公共服務(wù)的職能并不一定要由政府親自去完成，更多的它可委托給企業(yè)主體或社會組織去完成，政府的責任就是去監(jiān)督落實完成的效果和質(zhì)量。公共交通運輸服務(wù)職能就是很典型的代表，不管是國有的交通運輸企業(yè)還是私有的企業(yè)，都可以參與到公共交通服務(wù)產(chǎn)品的投標、競標過程中來，以服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)成本為考核標準。說到底，也是一個交通運輸市場監(jiān)管的邊界問題。隨著交通運輸階段性發(fā)展的需要，監(jiān)管的邊界也會相應(yīng)作出調(diào)整，以適應(yīng)新形勢新環(huán)境的新需求。

(2)政府決策引進法律機制，以監(jiān)督保證交通運輸主管部門的決策和執(zhí)法科學性。著名經(jīng)濟學家吳敬璉提道：“中國市場已經(jīng)從以人格化交換為主的‘熟人市場’發(fā)展為以非人格化交換為主的‘生人市場’，雙邊或多邊聲譽與懲罰機制難以發(fā)揮作用，需要建立一個以正式法庭為主的第三方執(zhí)法體系來保證合同的實施?！盵5]交通運輸市場監(jiān)管引進法律機制包括兩方面的內(nèi)容：一方面建立科學立法的機制，因為該機制首先使交通行政執(zhí)法部門執(zhí)法時符合法律規(guī)定的權(quán)限。交通行政執(zhí)法部門只能就法律規(guī)定權(quán)限范圍內(nèi)的事項作出決策，不能超越權(quán)限。同時執(zhí)法程序必須符合法律規(guī)定。另一方面引進群眾參與聽證的準司法機制，以此來保證政府決策的公正、公平和公開。

(3)轉(zhuǎn)變管理方式和理念，提高交通運輸市場監(jiān)管的質(zhì)量。交通運輸主管部門對市場監(jiān)管內(nèi)容和方式上的轉(zhuǎn)變，實質(zhì)上是政府職能的轉(zhuǎn)換。一方面，交通運輸主管部門把該交通運輸企業(yè)承擔的職能交給企業(yè)，該由市場調(diào)節(jié)的交給市場；另一方面，交通運輸主管部門履行好該承擔的和能夠承擔的職能。這樣既有利于真正調(diào)動交通運輸企業(yè)的積極性，又有利于集中政府的精力，提高交通運輸主管政府監(jiān)管能力，從而提高監(jiān)管的質(zhì)量。

(4)確立科學的執(zhí)法程序，提高交通運輸市場監(jiān)管的績效。重審批、輕監(jiān)管，重管理、輕服務(wù)，是政府一貫管理市場的模式。如今，改革開放已經(jīng)30多年，政府的主要責任在于做市場做不了的工作。辦事效率是市場監(jiān)管績效的重要體現(xiàn)，要提高辦事效率，就必須建立一套科學的執(zhí)法程序，遵循如下原則：一是審批就近原則，即下放線路審批權(quán)等，減少審批層次，避免層層請示、報告；二是縱向申報原則，凡請示、報告應(yīng)找直接領(lǐng)導；三是快速經(jīng)濟原則，能夠面對面解決的問題，就當面解決；四是落實責任原則，即建立嚴格科學的分工制度，做到人人各司其職，各負其責，增強工作人員的責任心和使命感。

(5)推行公開行政，體現(xiàn)交通運輸市場監(jiān)管活動的透明度。當前，我國的政府行政由于體制的原因，長期處于半封閉的狀態(tài)。但事實上，公眾迫切需要政府信息的公開及透明。在這種情形下，勢必造成信息供需矛盾和長期猜疑累積，甚至還會影響社會穩(wěn)定。這在現(xiàn)實中也得到體現(xiàn)，例如“釣魚執(zhí)法”、“出租車群體性上訪事件”等。因此，確保政府監(jiān)管活動的透明度是重要舉措。增強交通運輸政府部門監(jiān)管的透明度無疑會使人們形成對政府行為的穩(wěn)定心理預期。事實上，這本身就是政府對公眾的承諾，也是對承諾者的一種約束。換句話說，提高交通運輸市場監(jiān)管的透明度，其最終目的在于“正義得到實現(xiàn)，而且要以看得見的方式實現(xiàn)”。

(6)堅持“減法”原則，降低交通運輸市場監(jiān)管的成本。市場監(jiān)管推行“減法”原則有兩層含義：一是完全撤銷對被監(jiān)管對象的各種價格、進入、服務(wù)等方面的限制，使市場處于完全自由的競爭狀態(tài)。我國當前的公路貨運市場處于完全開放的形態(tài)，就屬于這種類型。另一層次是部分地取消。也就是現(xiàn)在經(jīng)常提的行政體制改革，需要精簡審批流程，該下放的審批權(quán)要下放?；蛘撸瓉磔^為嚴格、瑣碎、苛刻的規(guī)則條款變得較為寬松、開明，如在進入管制中，由原來的審批制改為備案制等。之所以遵循減法原則，是因為正如完全市場競爭條件下，市場運行是有成本的并會出現(xiàn)市場失靈一樣，政府干預也是有成本的并會出現(xiàn)政府失靈。因此，對于交通運輸市場監(jiān)管來說，既不是越多越好，也不是越少越好，而是有一個最優(yōu)問題。監(jiān)管與不監(jiān)管取決于成本—收益分析比較。

當前，組建交通運輸大部制其實是有利于交通運輸市場監(jiān)管效率進一步優(yōu)化的，特別是由于五種運輸方式管理職能分散交叉，影響了交通運輸市場宏觀調(diào)控的有效性和綜合協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展功能的有效發(fā)揮。進一步推行交通運輸大部制，有利于將交通綜合規(guī)劃、法規(guī)、標準等統(tǒng)一協(xié)調(diào)，將會大大減少行政審批和微觀管理事務(wù)，從而更好地發(fā)揮市場機制對交通運輸?shù)恼{(diào)節(jié)作用。這一改革其實也是符合市場經(jīng)濟和市場監(jiān)管效能最優(yōu)化客觀要求的。就此意義來說，發(fā)展現(xiàn)代交通運輸市場經(jīng)濟必然要求交通運輸主管部門為有限政府而非全能政府，為服務(wù)型政府而非管制型政府。

四、結(jié) 論

市場監(jiān)管的最終目標是要消滅監(jiān)管。改進我國交通運輸市場的監(jiān)管，必須牢固樹立“有限政府”和“有效政府”的理念，不能求全求寬，而應(yīng)充分認識到，在繼續(xù)深入推進改革開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府職能范圍是非常有限的，交通運輸主管部門所掌握的交通運輸服務(wù)產(chǎn)品這種公共資源的配置角色應(yīng)當由市場去擔當，作為交通運輸主管部門關(guān)鍵在于實現(xiàn)全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，在公眾的監(jiān)督下，謹守職責，依法行政，轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，做到低成本、高效率地為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共交通服務(wù)。

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