發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主的對策

張春梅，李賴志

(遼寧師范大學(xué) 管理學(xué)院，遼寧 大連 116029)

黨的“十八大”報(bào)告首次提出“協(xié)商民主”概念，明確“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”，并要求“完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”。社會(huì)主義協(xié)商民主是我黨領(lǐng)導(dǎo)人民的偉大創(chuàng)舉，是人類政治文明發(fā)展的新成果。把協(xié)商民主正式寫入“十八大”報(bào)告，也是我黨的重要?dú)v史貢獻(xiàn)。這對于深化政治體制改革，堅(jiān)定不移地推進(jìn)具有中國特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)無疑具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

一、中國語境下的協(xié)商民主

從學(xué)術(shù)研究的角度來講，協(xié)商民主是20世紀(jì)后期首先在西方學(xué)術(shù)界興起的一種新的民主理論范式，進(jìn)而引起國內(nèi)學(xué)者的關(guān)注和引介;從政治實(shí)踐的角度來講，協(xié)商民主在我國有著悠久的歷史，早已被付諸實(shí)踐并取得成熟的經(jīng)驗(yàn)。但是，需要指出的是，雖然兩者使用了同一個(gè)名詞，但此“協(xié)商民主”非彼“協(xié)商民主”，西方學(xué)者所探討的協(xié)商民主理想與中國政治制度層面的協(xié)商民主實(shí)踐并非同一對象，兩者不能混為一談。因此，在探討中國協(xié)商民主時(shí)就有必要首先澄清其內(nèi)涵，以區(qū)別于西方的協(xié)商民主。

為了科學(xué)界定社會(huì)主義協(xié)商民主的內(nèi)涵，需明確以下幾個(gè)關(guān)鍵問題:

1.協(xié)商主體，也就是協(xié)商民主與誰協(xié)商，協(xié)商主體間的地位又是如何

1991年3月，江澤民同志在全國兩會(huì)黨員負(fù)責(zé)人會(huì)議上第一次明確提出:“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會(huì)主義民主的兩種形式?！庇纱丝梢?，社會(huì)主義協(xié)商民主中的協(xié)商主體涵蓋人民內(nèi)部各方面，其參與主體具有無比廣泛性與包容性。從各主體對國家政治活動(dòng)的參與情況，將這些主體劃分為三個(gè)層次:共產(chǎn)黨、各民主黨派和公民大眾。具體表現(xiàn)為我黨就黨內(nèi)事務(wù)廣泛開展的黨內(nèi)協(xié)商、共產(chǎn)黨與各民主黨派以人民政協(xié)作為主渠道進(jìn)行的政治協(xié)商、執(zhí)政黨就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題與公民大眾進(jìn)行的協(xié)商對話。這三個(gè)方面的協(xié)商可以概括為黨內(nèi)協(xié)商、黨際協(xié)商以及黨群協(xié)商。

在學(xué)者對協(xié)商民主的設(shè)想中，參與協(xié)商的公民、政黨、利益團(tuán)體不僅在程序上是平等的，他們在實(shí)質(zhì)性上也必須是平等的，因?yàn)閰f(xié)商要求現(xiàn)有的權(quán)力格局不能影響參與者的實(shí)際地位。［1］事實(shí)上，就協(xié)商民主需要什么樣的政治平等，協(xié)商民主論者存在極大的爭論，無論是結(jié)果平等、機(jī)會(huì)平等、資源平等還是能力平等，其實(shí)現(xiàn)都存在巨大的理論和現(xiàn)實(shí)鴻溝。因此，絕對的平等是不可能實(shí)現(xiàn)的，西方的政治實(shí)踐也只是盡可能地接近而無法實(shí)現(xiàn)協(xié)商概念的要求。

社會(huì)主義協(xié)商民主是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展的，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，而各民主黨派和公民大眾是協(xié)商制度中的參與者，其政治地位與中國共產(chǎn)黨是有差別的。因此，無論是社會(huì)主義協(xié)商民主的制度設(shè)計(jì)還是運(yùn)行程序，都要堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是社會(huì)主義協(xié)商民主的政治基礎(chǔ)和前提。

2.協(xié)商渠道，也就是協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)形式

協(xié)商主體的廣泛性必然要求多元化的渠道和程序來容納異質(zhì)多元的協(xié)商參與者。西方國家在長期的理論研究和政治實(shí)踐中創(chuàng)造了多種多樣協(xié)商民主的實(shí)踐形式，其中包括公民會(huì)議(Consensus Conference)、審議民意調(diào)查(Deliberative Poll)、公民陪審團(tuán)(Citizens Jury)、愿景工作坊(Scenario Workshop)和協(xié)商日(Deliberative Day)等方式。［2］然而，由于西方的協(xié)商民主構(gòu)建于特定的理論前提和假設(shè)基礎(chǔ)之上，現(xiàn)實(shí)條件的不足也造成其踐行的困境。因此，西方的協(xié)商民主并非一種成熟的實(shí)踐活動(dòng)，實(shí)踐中的協(xié)商民主并沒有確定的制度設(shè)計(jì)。

不同于西方，盡管協(xié)商民主是學(xué)術(shù)界新近探討的民主模式，但在我國卻有著悠久的歷史和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造了多元化的協(xié)商渠道。結(jié)合協(xié)商民主在我國的操作實(shí)踐，協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)渠道可以分為四個(gè)層面，具體包括:第一，從政黨層面，社會(huì)主義協(xié)商民主主要表現(xiàn)為中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)民主協(xié)商以及中國共產(chǎn)黨和各民主黨派之間的協(xié)商民主;第二，從國家政治層面來看，社會(huì)主義協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)的主要渠道為人民政協(xié);第三，從政府治理層面來看，社會(huì)主義協(xié)商民主由各級政府及職能部門組織，主要通過聽證會(huì)、決策咨詢論證會(huì)、媒體討論等渠道，在決策過程中廣泛聽取社會(huì)各方面的意見;第四，從公民自治層面看，廣泛的基層民主與社會(huì)自治制度為公民的有序政治參與提供了豐富的渠道，其中包括村民自治、社區(qū)網(wǎng)絡(luò)論壇、民主懇談會(huì)等形式。

在眾多協(xié)商渠道中，人民政協(xié)是社會(huì)主義協(xié)商民主的主渠道，也是歷史最悠久、最早實(shí)現(xiàn)制度化的協(xié)商形式，在我國政治生活中具有不可替代的作用?！笆舜蟆泵鞔_提出:“堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用?！?/p>

3.協(xié)商結(jié)果，也就是協(xié)商要實(shí)現(xiàn)什么樣的結(jié)果，達(dá)到什么目的

在西方協(xié)商民主理論者的理論預(yù)設(shè)中，人們倡導(dǎo)協(xié)商民主最重要的原因在于其推動(dòng)了以下價(jià)值:通過對話、討論和協(xié)調(diào)以達(dá)成共識(shí)，以產(chǎn)生更高質(zhì)量的決策，提升公共決策的科學(xué)性和合法性。但同時(shí)協(xié)商民主論者認(rèn)為，這也是要付出成本的，如浪費(fèi)時(shí)間、拖延耽擱、猶豫不決，停留在需要改變的問題的表面等，這些都是會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)的問題。因此，在探討協(xié)商民主時(shí)就必須回答需要什么樣的協(xié)商。

西方協(xié)商民主的出現(xiàn)是為了應(yīng)對多元社會(huì)的挑戰(zhàn)，彌補(bǔ)選舉民主及其多數(shù)原則的不足，協(xié)商的前提是社會(huì)分層和利益多元化。因此，在協(xié)商民主模式中，民主決策是平等公民之間理性公共討論的結(jié)果，所有受到?jīng)Q策影響的公民都應(yīng)該平等、自由地參加到協(xié)商過程中，并通過理性、審慎的討論達(dá)成共識(shí)，并作出合法決策。然而，西方協(xié)商民主的理論構(gòu)想在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中障礙重重。首先，在多元文化且高度分化的現(xiàn)代社會(huì)，很難實(shí)現(xiàn)公民的理性參與并最終達(dá)成共識(shí)。其次，當(dāng)利益相關(guān)者數(shù)目眾多，協(xié)商無疑會(huì)耗費(fèi)大量的人力、物力、時(shí)間、金錢等，決策效率會(huì)大大降低，甚至?xí)诱`決策時(shí)機(jī)。最后，正如協(xié)商民主論者所看到的，即使在理想的條件下，共識(shí)也可能無法達(dá)成?！皩ｉT圍繞地方、部門，或者特定問題組織起來的協(xié)商舞臺(tái)不可能產(chǎn)生協(xié)商程序制度化所要求的無限制協(xié)商。因?yàn)檫@些舞臺(tái)僅僅集合了有限范圍的利益，所以，其中的協(xié)商最多只會(huì)產(chǎn)生一致性的部門利益，但不是廣泛的共同善的概念?！保?］

與西方的協(xié)商民主理論不同，中國發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主的主要目的在于實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化，通過協(xié)商可以集思廣益，兼收并蓄，可以“增進(jìn)”異質(zhì)多元主體對公共決策的共識(shí)，而非一定要最終“達(dá)成”共識(shí)。因此，協(xié)商民主最終要實(shí)現(xiàn)的正如“十八大”所表述的:“廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進(jìn)共識(shí)、增強(qiáng)合力。”

由以上的論述可以看到，中西方協(xié)商民主雖然具有一定的吻合之初，但也存在巨大的差異，在社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)過程中不能簡單照搬照抄西方理論。同時(shí)也應(yīng)看到，西方協(xié)商民主作為一種新興的民主理論范式，也體現(xiàn)了當(dāng)代世界政治發(fā)展的一般規(guī)律和共同特點(diǎn)，對發(fā)展和完善社會(huì)主義協(xié)商民主無疑具有一定的借鑒意義。

二、社會(huì)主義協(xié)商民主：實(shí)踐及反思

盡管協(xié)商民主是西方學(xué)術(shù)界新近探討的民主模式，并更多地停留于理論層面的討論，但在我國卻有著悠久的歷史和傳統(tǒng)。社會(huì)主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。2007年11月，國務(wù)院新聞辦發(fā)布的《中國的政黨制度》白皮書指出:“選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，是中國社會(huì)主義民主的一大特點(diǎn)。在中國，人民代表大會(huì)制度與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，有著相輔相成的作用。”

我國的協(xié)商民主形式多樣，這些不同的制度設(shè)計(jì)從不同層面反映了協(xié)商民主的特征。其中，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作、政治協(xié)商制度是社會(huì)主義協(xié)商民主典型的制度安排，發(fā)展歷史也最為悠久。在新世紀(jì)，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的深入，社會(huì)公共問題不斷增多，社會(huì)治理層面的協(xié)商民主得到蓬勃發(fā)展，新的協(xié)商形式廣泛出現(xiàn)，諸如“市民論壇”、“市民評議會(huì)”、“社區(qū)理事會(huì)”、“公示會(huì)”、“聽證會(huì)”、溫嶺“民主懇談”模式、“網(wǎng)絡(luò)公共論壇”等，出現(xiàn)了眾多的社會(huì)主義協(xié)商民主實(shí)踐在推動(dòng)公共決策上的創(chuàng)新案例。

這些實(shí)踐形式對于推動(dòng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)具有極為重大的意義。但同時(shí)也應(yīng)看到，社會(huì)主義協(xié)商民主還很不完善，存在諸多問題。無論是協(xié)商的主體和對象，還是協(xié)商的程序和內(nèi)容，都有一定的局限性，制約了協(xié)商民主的進(jìn)一步發(fā)展。

1.人民政協(xié)作用有待加強(qiáng)

人民政協(xié)是我國協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)的主渠道，在發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主、推進(jìn)社會(huì)主義民主政治發(fā)展方面具有無可替代的優(yōu)勢。然而，在實(shí)踐中，人民政協(xié)的協(xié)商民主作用還存在很多不足之處，如消極參與、協(xié)商質(zhì)量不高問題等。有些人對建設(shè)協(xié)商民主的重要意義認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為協(xié)商民主就是走過場、可有可無，從而導(dǎo)致協(xié)商意識(shí)不強(qiáng)，實(shí)際協(xié)商中間形式主義不少。

2.協(xié)商民主缺乏制度化規(guī)定

我國的民主政治實(shí)踐中存在著豐富的協(xié)商民主形式，也有協(xié)商民主制度的探索，但都沒有形成制度化、規(guī)范化、系統(tǒng)化的機(jī)制。目前，我國關(guān)于協(xié)商民主制度探索的主要問題在于“在形式上它們僅是黨的文件而非國家法律或法規(guī)，在內(nèi)容上則僅涉及在政協(xié)的協(xié)商，而不是廣泛的協(xié)商民主”［4］。

3.協(xié)商民主的程序規(guī)范不嚴(yán)格

協(xié)商民主關(guān)鍵是要在決策前協(xié)商，周恩來認(rèn)為:“新民主主義的議事精神不在于最后的表決，主要是在于事前的協(xié)商和反復(fù)的討論?！眳f(xié)商民主“就是會(huì)前經(jīng)過多方協(xié)商和醞釀，使大家都對要討論決定的東西事先有個(gè)認(rèn)識(shí)和了解，然后再拿到會(huì)議上去討論決定，達(dá)成共同的協(xié)議”。然而，在現(xiàn)實(shí)的協(xié)商民主實(shí)踐中，事后協(xié)商的情況時(shí)有發(fā)生，決策前協(xié)商往往變成決策后的情況通報(bào)會(huì)，這也就失去了協(xié)商的本意。

三、社會(huì)主義協(xié)商民主的發(fā)展對策

“十八大”提出“要堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”，中國的協(xié)商民主建設(shè)必須立足于中國的國情，在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出適合我國的協(xié)商民主建設(shè)路徑。

1.發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主必須要加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)

社會(huì)主義協(xié)商民主是在中國的政治制度框架內(nèi)開展的，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨有不可推卸的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)不等于一言堂。毛澤東同志曾指出:“所謂領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不是要一天到晚當(dāng)作口號(hào)去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議?！保?］黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在原則、路線、方針的領(lǐng)導(dǎo)，包括領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商民主制度建設(shè)，召集、安排協(xié)商活動(dòng)，保證協(xié)商成效，督促協(xié)商結(jié)果的落實(shí)等等。要更好地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，還要改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，不斷適應(yīng)新形勢的要求改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，加強(qiáng)自身建設(shè)。就社會(huì)主義協(xié)商民主而言，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，意味著中國共產(chǎn)黨要樂于并善于利用協(xié)商民主方式開展工作。

2.發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主需要充分發(fā)揮人民政協(xié)作用

人民政協(xié)雖然不是協(xié)商民主的唯一實(shí)現(xiàn)形式，但卻是協(xié)商民主的集中體現(xiàn)和主渠道。因此，發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主必須充分發(fā)揮人民政協(xié)的作用。當(dāng)前，人民政協(xié)在協(xié)商民主中存在不足之處的主要根源，一方面在于人民政協(xié)的地位缺乏法律保證，這在很大程度上制約了人民政協(xié)職能和作用的充分發(fā)揮。因此，有必要通過憲法和法律的形式，將人民政協(xié)作為我國基本政治制度的性質(zhì)、地位和職能等進(jìn)一步加以明確和規(guī)范。另一方面是人民政協(xié)的制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)有待加強(qiáng)。雖然中央和全國政協(xié)有關(guān)文件都有對人民政協(xié)政治協(xié)商的相關(guān)規(guī)定，但缺少專門的制度文件。因此，需完善人民政協(xié)政治協(xié)商的制度體系，包括實(shí)體性制度、程序性制度以及相關(guān)配套制度的建設(shè)。需加強(qiáng)人民政協(xié)政治協(xié)商的立法工作，通過國家法律法規(guī)的形式，把人民政協(xié)工作納入法制化軌道，確保其職能得到充分發(fā)揮。

3.發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主必須要推進(jìn)協(xié)商民主制度化建設(shè)

黨的“十八大”提出:“堅(jiān)持和完善我國的協(xié)商民主形式，制定相關(guān)配套文件，推出相關(guān)工作制度，不斷推進(jìn)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)?！眳f(xié)商民主的發(fā)展需要構(gòu)建完善的制度體系，需要通過具體的制度構(gòu)造將協(xié)商民主以法律規(guī)范的形式確立下來。有了制度，大家照章辦事，協(xié)商民主才能有保證，協(xié)商民主才能走得更遠(yuǎn)更好。

因此，有必要加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主法律法規(guī)建設(shè)，形成一套完善的協(xié)商民主運(yùn)行機(jī)制，包括建立專門的《協(xié)商法》，對協(xié)商民主過程中的主體、內(nèi)容、程序以及結(jié)果等都作出規(guī)定，明確協(xié)商什么、與誰協(xié)商、如何協(xié)商、怎樣協(xié)商、協(xié)商結(jié)果運(yùn)用以及最終的監(jiān)督反饋機(jī)制，監(jiān)督協(xié)商成果是否真正落到實(shí)處等具體要求，使協(xié)商民主做到有章可依、有法可循，保證協(xié)商民主辦實(shí)事、出實(shí)效、得實(shí)惠。

4.嚴(yán)格協(xié)商民主的程序規(guī)范

協(xié)商民主是一種程序性民主，有了嚴(yán)格的程序做保證，協(xié)商民主才能順利轉(zhuǎn)換為切實(shí)有效的實(shí)現(xiàn)過程。

首先應(yīng)當(dāng)通過法律法規(guī)明確先協(xié)商后決策的基本步驟。凡是涉及“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題”，在決策前都必須首先經(jīng)過協(xié)商。嚴(yán)格堅(jiān)持“三在前三在先”的原則，即協(xié)商在黨委決策之前、人大通過之前、政府實(shí)施之前，先協(xié)商后決策、先協(xié)商后決定、先協(xié)商后通過。

同時(shí)，就具體問題的協(xié)商而言，還要建構(gòu)明確的流程以保證實(shí)際協(xié)商的效果。在實(shí)踐中，由于協(xié)商議題以及客體等的差異，具體的協(xié)商步驟也不盡相同。但凡是涉及重大問題的協(xié)商都要嚴(yán)格按照選題、協(xié)商、定案、執(zhí)行、評估五個(gè)環(huán)節(jié)，使協(xié)商民主的各個(gè)環(huán)節(jié)都認(rèn)真按程序開展工作。

四、結(jié) 語

民主是世界各國人民的普遍要求，也是中國共產(chǎn)黨和中國人民持之以恒的追求目標(biāo)。正如“十七大”報(bào)告所提出的:“人民民主是社會(huì)主義的生命，發(fā)展社會(huì)主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)?！睆氖澜绺鲊鴣砜?，民主政治依然前路漫漫;從中國而言，中國特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)也是一項(xiàng)長期而艱巨的歷史任務(wù)。

民主在不同時(shí)代、不同國家有不同的表現(xiàn)形式和實(shí)現(xiàn)方式。任何民主的實(shí)現(xiàn)都要依托于一定的政治基礎(chǔ)和社會(huì)條件，社會(huì)主義協(xié)商民主的出現(xiàn)正是根植于中國獨(dú)特的國情。就社會(huì)主義協(xié)商民主在實(shí)踐中所呈現(xiàn)的特點(diǎn)而言，社會(huì)主義協(xié)商民主是“有限協(xié)商民主”。因此，中國的協(xié)商民主建設(shè)不可能完全按照西方協(xié)商民主理論的條件去做，必須基于中國的國情，嵌入到中國的社會(huì)現(xiàn)實(shí)當(dāng)中去。正如溫家寶同志所說的，中國的民主制度會(huì)依照中國的國情循序漸進(jìn)地得到發(fā)展。

［1］陳家剛.協(xié)商民主［M］.上海:上海三聯(lián)出版社，2004:125.

［2］汪瑋.西方“協(xié)商民主”的誤讀與借鑒——對中國政治協(xié)商制度的思考［J］.社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2010(8):195.

［3］博曼，雷吉.協(xié)商民主:論理性與政治［M］.北京:中央編譯出版社，2006:65.

［4］鐘曉渝.發(fā)展協(xié)商民主的關(guān)鍵是制度化、規(guī)范化和程序化［J］.團(tuán)結(jié)，2012(12):41

［5］毛澤東.毛澤東選集:第2卷［M］.北京:人民出版社，1991:742.