“省直管縣”下的市縣關系調(diào)整對策

姜秀敏,陳華燕,單雄飛

(大連海事大學 a.公共管理與人文學院; b.航海學院,遼寧大連 116026)

“省直管縣”下的市縣關系調(diào)整對策

姜秀敏a,陳華燕a,單雄飛b

(大連海事大學 a.公共管理與人文學院; b.航海學院,遼寧大連 116026)

從“省直管縣”體制的內(nèi)涵入手，分析中國當前的市、縣關系在權力下放、財政資金運用、工作流程和管理體制等方面存在的問題，提出中國市、縣關系應結合中國實際情況，從法律制度、權力分配、行政事務處理、區(qū)域聯(lián)盟四方面著手，逐步完善相關制度體系，促進市、縣矛盾的有效解決。

省直管縣；市縣關系；復合行政

一、“省直管縣”體制的內(nèi)涵

“省直管縣”體制是中國行政區(qū)劃體制改革的一種創(chuàng)新模式，就是改變現(xiàn)有的市管縣，建立由“省直管縣”的“省—縣(市)—鄉(xiāng)”三級區(qū)劃體制，省、市、縣之間的管理模式變?yōu)椤笆」芸h”或“省管市(縣級市)”。這項改革最大的特點是撤銷了市一級行政單位，由省一級行政單位直接管理縣的工作。目前中國部分區(qū)域設置了“省直管縣”試點，但是市一級行政單位實際上還會對縣的工作產(chǎn)生一些影響，從而使得市、縣矛盾成為一個不可回避的問題。要推動中國行政區(qū)劃體制改革，就必須恰當處理市、縣之間的關系。[1]

二、中國當前市、縣關系存在的問題

中國行政區(qū)劃體制目前正處于從“市管縣”向“省直管縣”轉(zhuǎn)變的過渡時期，經(jīng)驗缺乏、體制和機制不完善等都給市、縣關系發(fā)展帶來一系列問題。

(1)權力下放問題?！笆≈惫芸h”體制理論上要求省一級政府將經(jīng)濟權力、社會管理權力等下放給縣一級政府，但現(xiàn)實中，省一級政府的做法往往是將原屬于市一級政府的權力下放給縣，屬于自身的權力卻并未下放，而縣一級政府又承擔了許多行政事務，這就造成了縣政府由于權力不到位而在開展工作時多方受阻。

(2)財政資金運用問題。實行“省直管縣”之后，中央直接將資金劃撥給縣，造成一些“窮市”得不到中央財政優(yōu)惠。另外，中央政府對地方政府的補貼分為很多種，其中配套補助需要地方政府有一定的配套資金，而許多縣一級政府并沒有足夠的資金，無法很好地運用中央資金。同時一些縣政府能力的限制也會影響財政資金的恰當運用。[2]

(3)工作流程問題。過渡時期，現(xiàn)有的一些工作流程、工作制度還有很多過去的殘留，不能很好地適應“省直管縣”體制的要求。理論上試點縣應該向省一級政府報告工作和申請項目審批，然而很多工作項目仍舊必須通過市級政府進行上報和審批。也有一些市級的行政部門認為試點縣的工作應該由省一級政府負責，從而不管試點縣。同時縣級政府雖然接收了一些下放的權力，但是配套的工作資金卻仍舊通過市下放，極大地阻礙了縣級政府的工作進程。[3]

(4)管理體制問題。中國的“省直管縣”體制在實施過程中將重點放在財政體制改革上，即由省直接管理試點縣的財政，而試點縣的其他權力仍由市管理，從而造成了人權、事權和財權在實際分配過程中的不一致現(xiàn)象，導致了市、縣之間的各種摩擦。

三、中國市、縣關系的調(diào)整對策

調(diào)整中國市、縣關系應該結合中國實際情況，從法律制度、權力分配、行政事務處理、區(qū)域聯(lián)盟等四方面著手，逐步完善相關制度體系，促進市、縣矛盾的有效解決。

(一)完善“省直管縣”體制改革相關法律制度

1.憲法的完善

憲法是中國的根本大法，完善憲法對“省直管縣”體制改革的相關事項的規(guī)定，能夠加大對改革的法律重視，從根本上明確省、市、縣各級政府的性質(zhì)、職權和法律地位等，確立以分權為重點的行政區(qū)劃體制改革的根本原則。

2.組織法的完善

憲法從總體上規(guī)定了市、縣關系，具體如何做，還應由市和縣的組織法進行約束，約束內(nèi)容包括：(1)設置市、縣一級政府的標準和程序，以及各級政府的權限；(2)各級政府相關行政機關的產(chǎn)生方式、結構和聯(lián)系；(3)各級行政機關的管理幅度和權限；(4)市、縣政府的具體工作規(guī)范和程序。

3.政府內(nèi)部規(guī)章制度的完善

市、縣政府應有自己具體的內(nèi)部規(guī)章制度，在不違背憲法和組織法的前提下，規(guī)范自身內(nèi)部事務，規(guī)定內(nèi)部各級行政人員的職權，要有明確的獎懲制度，避免行政人員之間因為職權不清而產(chǎn)生摩擦，特別是要避免市級行政人員對縣級行政人員工作的過度或不當干涉。

4.專門法律制度的完善

合理處理市、縣之間的關系，還應該有一部專門規(guī)定市、縣關系的法律，給市、縣關系以明確的法律定位，清晰劃分市、縣之間的基本問題，包括市、縣分置的程序、原則、方法、權限等，打破市、縣之間的層級限制，給市、縣的發(fā)展創(chuàng)造一個平等的平臺。

5.司法調(diào)控制度的完善

法律制度必須配套司法調(diào)控才能發(fā)揮出最大的功效，“省直管縣”體制改革使得市、縣相分離，市、縣的隸屬關系打破，二者處在平等的競爭級別上，在具體的實踐過程中，由于相互之間的競爭，就不可避免地會產(chǎn)生一系列矛盾，當這些矛盾不可調(diào)和時，就需要司法機關的介入。司法機關按照相關法律法規(guī)對市、縣之間的矛盾進行調(diào)控，從而保證市、縣的合法權益都能得到有效保障。[4]

6.監(jiān)察制度的完善

我國各級人民代表大會都對本級行政機關和下級行政機關擁有監(jiān)督權。市、縣人民代表大會應該在法律授權的范圍內(nèi)充分發(fā)揮自己的監(jiān)督權，嚴格審議各級政府的財政預決算，避免政府不經(jīng)人大同意而擅自決策，對不當決策的相關人進行責任追究。

(二)合理劃分各級政府權責

1.加強法律規(guī)范的約束

當今社會是一個法治社會，各級政府的權責劃分離不開法律的規(guī)范和約束，加強法律規(guī)范的約束，即是必須以明確的法律法規(guī)確定各級政府的職責權限，此點已在前文中提到，此處不再重復。

2.權力下放

“省直管縣”體制改革的重要方向之一就是要將中央、上級權力科學合理地下放至地方、下級手中，地方政府擁有了充分的權力，才能自主地開展相應的活動，從事公共事務。權力的下放是一個系統(tǒng)問題，必須從多方面入手：

(1)建立權力分配的法律制度體系。前文已闡述，此處不再重復。

(2)建立扁平化的行政區(qū)劃層次。“省直管縣”本身就是減少行政區(qū)劃層次的重大創(chuàng)舉，但在實踐中地級市的影響仍然存在，因而必須把扁平化行政區(qū)劃層次落到實處，充分合理分權，使地方政府，特別是基層政府擁有一定的實權。

隨著行政區(qū)域的扁平化，上下級行政區(qū)域之間、同級行政區(qū)域之間的交流溝通也就更加容易，因而更要鼓勵不同區(qū)域、不同級別行政單位之間的溝通交流，進而推動它們之間的合作。

(3)縮小省級政府的管轄區(qū)域。中國幅員遼闊，各省所轄地域面積大，一個省內(nèi)縣級行政單位和人口數(shù)量眾多，造成省級政府不能較細致地對省內(nèi)每個縣進行管理，從而產(chǎn)生了許多紕漏，這也是“省直管縣”改革中存在地級市仍舊干涉縣級政府工作問題的根源之一。

只有縮小省級政府的管轄區(qū)域，增設省級行政單位，分散部分大省的權力，使每一個省政府下屬縣的數(shù)量控制在一定的范圍內(nèi)，才能強化省級政府對縣的管理，減少市、縣之間的矛盾。[5]

3.劃分行政區(qū)域邊界

過去中國各行政區(qū)域之間的地域劃分總會存在一些具有爭議性的邊界地帶，而隨著“省直管縣”體制代替了原來的“市管縣”體制，原來隸屬于一個地級市的各個縣成為獨立的行政單位，縣與縣、縣與市之間的競爭也就加大了。在這種情況下，清晰地劃分行政區(qū)域的邊界，準確界定各行政單位的管轄區(qū)域，必然能減少許多摩擦，使各行政單位明確自己的職責權限。[6]

4.城鄉(xiāng)管理制度調(diào)整

“市管縣”體制存在的最大問題是地級市政府既要管理城市事務，又要管理農(nóng)村事務，而城市事務和農(nóng)村事務存在著很大的差異，從而造成重城市而輕農(nóng)村的現(xiàn)象。筆者認為，在“省直管縣”體制改革中，必須將城鄉(xiāng)工作進行分離，在省和縣一級政府中設置專司農(nóng)村公共事務的行政部門，而這些部門在縱向上由上一級政府的相應部門領導。

(三)實現(xiàn)行政事務的契約化管理

行政事務契約化是指由中央與某些區(qū)域內(nèi)聯(lián)合起來的政府簽訂契約，中央向合作的區(qū)域提供資金和目標任務，區(qū)域內(nèi)的各級政府進行分工協(xié)作，共同完成目標任務。這一做法不僅能夠很好地集中不同地區(qū)的優(yōu)勢資源用于公共產(chǎn)品和服務的提供，而且能夠充分地將中央權力下放到地方各級政府，使地方政府在從事公共事務的過程中擁有足夠的權力，以保證行事的靈活性。[7]

1.強化區(qū)域競爭

行政事務契約化管理在某種程度上講就相當于企業(yè)組織的合同外包，因而可參照企業(yè)組織的做法，在與大區(qū)域訂立契約之前，針對所要完成的目標任務進行不同大區(qū)域之間的契約招標，根據(jù)不同區(qū)域的方案設計、資金配置、能力大小等條件優(yōu)選出最合適的區(qū)域。

2.多樣化區(qū)域聯(lián)盟成員

不同區(qū)域的聯(lián)盟參與契約招標，這種聯(lián)盟的成員應該是跨區(qū)域、跨層級，甚至跨行業(yè)的，即是將不同層級的政府組織、非政府組織都聯(lián)合起來，讓縣、市與各類非政府組織都作為獨立的個體參與到聯(lián)盟中來，才能打破行政級別束縛，壯大聯(lián)盟實力。

3.嚴密的制度設計

不同級別、性質(zhì)的組織聯(lián)合起來共同提供公共產(chǎn)品和服務，必然會因為彼此的差異而產(chǎn)生摩擦。為了有效地控制和解決區(qū)域聯(lián)盟內(nèi)部的矛盾，必須設定嚴格的規(guī)章制度，對聯(lián)盟內(nèi)部成員組織進行約束，對成員的責權進行明確的界定。

同時，整個契約招標過程也必須有嚴密的制度規(guī)范，甚至法律規(guī)范。只有將整個活動過程法制化，才能保證契約招標過程的公開和公正，避免部分組織或個人濫用權力，損害公共利益。

(四)運用“復合行政”理念處理市、縣關系

“復合行政”是指沖破地域和層級的限制，將不同區(qū)域、不同層級的不同政府，以及非政府組織聯(lián)系起來，組成一個跨區(qū)域、跨層級的合作機制。這種機制不是靠行政命令建立起來的集權機構，也不是毫無約束自發(fā)形成的協(xié)調(diào)機構，而是一種類似于國際組織一樣的各級政府間的合作機制。

在此機制下，政府不論區(qū)域和級別共同合作，提供符合各個區(qū)域人民共同需求的公共產(chǎn)品和服務，例如跨區(qū)域的鐵路軌道、全社會的疾病防治等。參與到其中的各級政府，無論級別高低、經(jīng)濟強弱、轄區(qū)大小，都是平等的，各政府轄區(qū)內(nèi)部事務自主管理，跨轄區(qū)的公共事務通過大家協(xié)商進行決策和處理，充分尊重每一位成員。

“省直管縣”體制實施之后，市、縣之間的矛盾在很大程度上就是區(qū)域經(jīng)濟和行政區(qū)經(jīng)濟之間的矛盾，而解決區(qū)域經(jīng)濟一體化和行政區(qū)劃之間矛盾的最理想思路就是采取“復合行政”的辦法，將區(qū)域經(jīng)濟和行政區(qū)經(jīng)濟緊密聯(lián)系起來，從而有效地減少甚至消除矛盾。[8]

1.多中心的公共服務提供

當前中國的公共產(chǎn)品和服務大多依賴于中央政府的行政命令提供，而“復合行政”就是要拋棄過去只依賴中央政府的模式，讓地方政府和非政府組織都參與到公共產(chǎn)品和服務的提供中，從而使各級政府、各級政府與非政府組織緊密聯(lián)系起來，形成多個中心，進而分別向社會公眾提供公共產(chǎn)品和服務。

實現(xiàn)多中心的公共服務，可采取以下一些模式：第一，建立一個由多個行政區(qū)劃共同組成的區(qū)域性政府，協(xié)調(diào)跨區(qū)域的行政事務；第二，建立跨區(qū)域的，涉及服務、教育、人才等多方面的合作項目，由不同區(qū)域內(nèi)的政府和非政府組織協(xié)同完成；第三，構建不同區(qū)域、不同層級的政府和非政府組織之間在日常行政事務中的長期合作關系。

2.地方政府自主治理

隨著市民社會的興起，社會公眾參與國家管理的迫切性提高，因而在“省直管縣”體制改革過程中不能忽視民間的力量，應該讓政府和非政府組織共同參與，不同機構之間相互合作，互相彌補缺陷。

“復合行政”是建立在地方行政基礎之上的，也就是說在地方各級行政機構之間、行政機構和非政府組織之間應相互協(xié)作，培養(yǎng)公民和各類社會組織的自治能力，鼓勵民間建立相關自治組織，并通過法律程序使這些組織合法化，進而推動地方政府的自主治理。

3.建立區(qū)域經(jīng)濟組織

當前中國地級市比縣和縣級市的經(jīng)濟發(fā)展狀況更好，這是因為在過去“市管縣”體制的影響下，上級政策對地級市的傾斜使得地級市的發(fā)展獲得了更多的政策支持，同時由于縣和縣級市隸屬于地級市，一旦地級市和縣或縣級市競爭某個項目時，地級市就會運用行政手段維護自身利益。因而要調(diào)整市、縣之間的關系，就必須打破地級市和縣(縣級市)之間的行政壁壘，建立區(qū)域的經(jīng)濟合作組織，使市、縣的資源得到共享，促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。

[1]姜秀敏，吳長春.行政管理學[M].大連：東北財經(jīng)大學出版社，2012:91-95.

[2]逄旭東.實施“省管縣”財政體制若干問題的思考[J].財政與稅務，2003(1)：54-55.

[3]姜秀敏，孫航.全域城市化背景下遼寧省“省直管縣”體制改革的現(xiàn)狀、難點及對策[J].遼寧經(jīng)濟，2011(1)：60-61.

[4]李清芳.市縣關系的法律研究[D].北京：中國政法大學，2005：36-48.

[5]杜文甫.省直管縣體制研究——存在的問題及路徑解析[D].蘇州：蘇州大學，2012：35-36.

[6]王思婷.分權背景下行政區(qū)劃體制改革研究[D].長沙：湖南大學，2011:54.

[7]張一明，王瑤.論“省縣直管”的探索和實踐[J].中共珠海市委黨校珠海市行政學院學報,2013(5)：56-57.

[8]王娜.“省直管縣”下的市縣關系新發(fā)展——基于復合行政的理念[J].惠州學院學報，2011(2)：61-65.

2013-12-06

國家社會科學基金資助項目(13BGL129)；中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助項目；大連市社科院項目(2013dlskybjw03)

姜秀敏(1975-)，女，博士，教授;E-mail:cherryjxmm@163.com

1671-7041(2014)03-0040-03

D035.5

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