美國(guó)公共服務(wù)改革及其對(duì)中國(guó)的啟示

□張菊梅

[惠州學(xué)院 惠州 516007]

自美國(guó)建國(guó)以來，其公共服務(wù)經(jīng)歷了若干次改革。從羅斯福新政推行的國(guó)有化供給，到里根總統(tǒng)推行的市場(chǎng)化改革，再到小布什政府強(qiáng)調(diào)多元參與、公私合作的公共服務(wù)體系改革。每一次改革都是美國(guó)政府對(duì)國(guó)內(nèi)公共服務(wù)需求與行政形勢(shì)做出的政策反應(yīng)，每一次改革又都給一些國(guó)家和地區(qū)帶來深遠(yuǎn)的影響。羅斯福推行的公共服務(wù)國(guó)有化供給模式，為二戰(zhàn)后西方各國(guó)福利國(guó)家政策的推行樹立了示范和榜樣；1981年里根政府推行市場(chǎng)化改革后，在西方社會(huì)引發(fā)了一股以“引入競(jìng)爭(zhēng)”、“減少政府規(guī)模與管制”為特征的新公共管理運(yùn)動(dòng)浪潮；小布什推行的多元參與服務(wù)改革，也獲得了德國(guó)、法國(guó)、日本等國(guó)家的追捧，興起了合作治理的改革之風(fēng)。可以說，美國(guó)的改革，不但濃縮和演繹著整個(gè)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的公共服務(wù)變革的基本路徑，而且引領(lǐng)和影響著世界上許多國(guó)家和地區(qū)公共服務(wù)發(fā)展的方向。中國(guó)顯然也是受影響的國(guó)家之一。改革開放以來，中國(guó)公共服務(wù)體制發(fā)生巨大變化，同時(shí)也吸納了不少上世紀(jì)80年代以來的西方國(guó)家所推行的改革理念。例如，美國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域采用的服務(wù)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向、合同制、共贏等制度理念，逐漸被中國(guó)采納和推廣，在許多城市和農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)供給中應(yīng)用和體現(xiàn)，并取得了不錯(cuò)的效果。所以，在中國(guó)推行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)、基本公共服務(wù)均等化和建立服務(wù)型政府等戰(zhàn)略背景下，認(rèn)真歸納和學(xué)習(xí)美國(guó)的公共服務(wù)改革中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)是相當(dāng)有必要的。本文通過深入考察美國(guó)公共服務(wù)幾次改革的社會(huì)背景、基本特色、政府行為特征以及實(shí)踐成效，從而理清其脈絡(luò)，提煉和歸納公共服務(wù)變革中的政府行為規(guī)律，并探討其對(duì)中國(guó)的啟示。

一、1933年以前：政府“守夜人”角色下的公共服務(wù)供給

1933年以前，美國(guó)政府的公共服務(wù)規(guī)模和作用相當(dāng)有限。正如亞當(dāng)·斯密指出，一個(gè)最有效的政府，應(yīng)該是管得的最少的政府，是一個(gè)為企業(yè)、市場(chǎng)提供最大限度自由的“守夜人”[1]253角色。此時(shí)，政府職能主要有三項(xiàng)：“一是保障國(guó)家安全，使其免受侵犯；二是保障任何個(gè)人安全，使其免受他人侵害；三是建設(shè)和維護(hù)私人不能有效供給的某些公共設(shè)施和公益事業(yè)。”[1]283這實(shí)際上也明確了美國(guó)政府在公共服務(wù)中的作用邊界，即社會(huì)安全與公共秩序、公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施。具體來說，此時(shí)期美國(guó)公共服務(wù)有以下特征：1）市場(chǎng)私營(yíng)部門是主要主體。例如，鐵路建設(shè)方面，“從1865～1890年，私人投資占美國(guó)鐵路總投資的85%～90%”[2]；公用事業(yè)方面，“1890年，約有46%的美國(guó)交通線路是由私人企業(yè)所有或營(yíng)運(yùn)的；1900年，美國(guó)屬于私人企業(yè)所有的煤氣廠、水廠、發(fā)電廠分別為951個(gè)、1539個(gè)、2572個(gè)，分別占總數(shù)的90%、46%、84%”[3]80；社會(huì)治安方面，19世紀(jì)中期開始，保安公司和私人保安機(jī)構(gòu)不斷發(fā)展壯大，“1914年，僅是提供鐵路安全服務(wù)的私人保安人員就多達(dá)1.2～1.4萬人”[4]。2）政府作為市場(chǎng)的補(bǔ)充，直接提供的公共服務(wù)少。事實(shí)上，“在整個(gè)19世紀(jì)，美國(guó)政府支出占GDP的比重均不超過10%”[5]。美國(guó)政府設(shè)立的警察、消防、教育、衛(wèi)生等行政部門，一般不直接參與公共服務(wù)的供給，它們的主要職責(zé)是為私營(yíng)部門發(fā)放許可證、簽發(fā)合同、制定價(jià)格決策和提供一定的扶持與資助。正如錢德勒在談到18、19世紀(jì)的美國(guó)交通運(yùn)輸時(shí)指出：“大家都不支持采取政府經(jīng)營(yíng)或與政府合股經(jīng)營(yíng)的方式提供河運(yùn)與道路，而更希望采取私人和合伙企業(yè)經(jīng)營(yíng)的方式，于是，由私人和合伙企業(yè)經(jīng)營(yíng)的河運(yùn)公司及收費(fèi)道路紛紛建立?！盵6]由政府部門直接供給的公共服務(wù)僅限于國(guó)防、公立學(xué)校、少數(shù)的社會(huì)救濟(jì)和公共安全。3）政府參與服務(wù)方式、手段相對(duì)單一。政府主要通過土地贈(zèng)予、政府貸款、股票認(rèn)購(gòu)的方式間接參與公共服務(wù)供給。其中，土地贈(zèng)予是最常用的方式。例如，“1850年至1871年間，美國(guó)各級(jí)政府共將1.58億英畝土地?zé)o償?shù)刭?zèng)予私人鐵路公司”[7]，私人鐵路公司則通過高價(jià)銷售土地獲得修建鐵路的資金；又如，1962年，美國(guó)《莫里爾贈(zèng)地學(xué)院法》規(guī)定，各州政府可以通過拍賣一定數(shù)量的土地的方式，籌資建立贈(zèng)地學(xué)院（后更名為州立大學(xué)），“1872年，全美共有贈(zèng)地學(xué)院70所；到1880年，則增至85所”[8]。4）聯(lián)邦政府作用微弱。美國(guó)憲法規(guī)定，聯(lián)邦政府僅擁有憲法中羅列的權(quán)限，而其余權(quán)限均屬于各州或人民。在公共服務(wù)供給中，聯(lián)邦政府的參與度顯然不如州及地方政府。例如，“1860年，聯(lián)邦政府為鐵路建設(shè)資助3300萬美元，而州政府的資助額為1.5億美元，地方政府的則為1.25億美元?！盵3]175-178又如，在社會(huì)救濟(jì)方面，美國(guó)建國(guó)后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期里，聯(lián)邦政府不干預(yù)社會(huì)救濟(jì)，除了私人部門提供救濟(jì)、慈善服務(wù)外，公共救濟(jì)主要由地方政府承擔(dān)。

政府“守夜人”角色下的美國(guó)公共服務(wù)供給模式，不但有效激發(fā)了市場(chǎng)主體參與公共服務(wù)的熱情和積極性，也成功地培育了一批綜合實(shí)力強(qiáng)、規(guī)模大的市場(chǎng)供給主體，如一些大型鐵路公司、自來水公司、電力公司等，在回應(yīng)和滿足民眾的公共服務(wù)需求方面起到了重要作用。但同時(shí)，這一供給模式也暴露出一個(gè)市場(chǎng)缺陷：私營(yíng)部門的逐利性與公共服務(wù)的公益性之間的矛盾凸顯。由于法律法規(guī)不完善和監(jiān)管機(jī)制缺乏，私營(yíng)部門對(duì)無利潤(rùn)的公共服務(wù)，會(huì)迅速撤出；而對(duì)有利潤(rùn)的領(lǐng)域，則會(huì)通過抬高服務(wù)價(jià)格、降低服務(wù)質(zhì)量或各種投機(jī)取巧的方式，獲取盡可能高的利潤(rùn)。例如，十九世紀(jì)60年代，美國(guó)兩家私人鐵路公司，擬聯(lián)合修建一條鐵路，它們?cè)讷@得特許權(quán)的同時(shí)，也獲得了政府大量的土地贈(zèng)予，而根據(jù)當(dāng)時(shí)的條款，兩家公司不但可以用這些土地作為抵押向私人借貸資金，還可以用二次抵押方式再獲得政府貸款，“據(jù)統(tǒng)計(jì)，該鐵路創(chuàng)辦人從中賺了2500萬美元”[9]430。

二、1933～1980年：國(guó)有化供給改革及其成效、問題

20世紀(jì)30年代，美國(guó)公共服務(wù)除了面臨市場(chǎng)缺陷的普遍性問題外，還面臨著經(jīng)濟(jì)大蕭條，以致其社會(huì)救濟(jì)、失業(yè)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等服務(wù)供不應(yīng)求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“19世紀(jì)30年代的10年間，美國(guó)平均每年的失業(yè)率為18%，最高峰時(shí)高達(dá)25%。”[9]35為擺脫困境，1933年羅斯福推行新政，提倡政府干預(yù)，認(rèn)為“提供社會(huì)救助、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等是政府義不容辭的責(zé)任?！盵10]于是，美國(guó)公共服務(wù)供給模式從市場(chǎng)轉(zhuǎn)向政府。1）公有化改革。這期間，美國(guó)政府設(shè)立了許多賦有特許權(quán)的公共部門或公共企業(yè)，并由這些機(jī)構(gòu)直接生產(chǎn)公共服務(wù)。社會(huì)福利就是一個(gè)典型。1933年，美國(guó)政府設(shè)立了聯(lián)邦緊急救濟(jì)署，負(fù)責(zé)全國(guó)的福利與救濟(jì)工作。1935年，成立了工程進(jìn)度管理署，負(fù)責(zé)失業(yè)救濟(jì)和興建基礎(chǔ)設(shè)施、維修設(shè)備。此后，杜魯門的“公平施政”、約翰·肯尼迪的新邊疆計(jì)劃、林登·約翰遜的“偉大社會(huì)”等改革，通過完善機(jī)制、加大投入等措施，將美國(guó)的社會(huì)福利發(fā)展至頂峰。“1976年，美國(guó)社會(huì)福利總支出占政府總開支的60.3%”[11]。又如，于1933年成立的田納西河流域管理局，就是聯(lián)邦政府直接經(jīng)營(yíng)的水利工程企業(yè)，它依靠國(guó)家撥款提供流域的環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)、運(yùn)輸服務(wù)、電力服務(wù)等。2）擴(kuò)大政府的服務(wù)數(shù)量和規(guī)模。政府將其公共服務(wù)職能擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的各方面，包括社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育等等。例如，在基礎(chǔ)設(shè)施方面，“從1935年到1942年，美國(guó)政府共投資約105億美元，建成新橋梁7.7萬座，新機(jī)場(chǎng)285個(gè)，新道路66.4萬英里，公共建筑12.2萬幢，以及一些公園、水庫(kù)、下水道”[3]413-414；在教育方面，“1933年，美國(guó)教育支出22億美元，占GDP的3.8%；1975年，這組數(shù)據(jù)則變?yōu)椋?5.8億美元，6.1%”[12]。20世紀(jì)30年代到70年代，政府的公共服務(wù)職能擴(kuò)展到了前所未有的水平，這從政府雇員數(shù)量可以反應(yīng)出來，“1929年，美國(guó)政府雇員總數(shù)為18.1萬人，占國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力比率為0.38%；1933年，總數(shù)為60.4萬人，比率為0.42%；1970年，這組數(shù)據(jù)則變?yōu)?98.2萬人、1.23%；1980年，為287.6萬人、1.2%；1989年，為312.4萬人、0.99%”[13]?？梢?，此時(shí)期美國(guó)政府雇員數(shù)量不論是絕對(duì)數(shù)，還是所占比率，都比此前或此后的要多。3）強(qiáng)調(diào)制度引導(dǎo)。美國(guó)政府出臺(tái)了一系列全國(guó)性的公共服務(wù)制度，用于監(jiān)管公共服務(wù)的準(zhǔn)入、融資、施工、定價(jià)、分配等過程和規(guī)范政府的審批、許可、收費(fèi)、處罰等行為。例如，交通方面，1956年制定了《公路法》，1970年制定了《鐵路客運(yùn)法》；社會(huì)保障方面，1933年制定了《緊急救濟(jì)法令》，1935年制定了《社會(huì)保障法》；教育方面，1958年制定了《國(guó)防教育法》，1965年制定了《初等教育法》。4）向上集權(quán)性，聯(lián)邦政府作用的提高。聯(lián)邦政府通過制定和實(shí)施全國(guó)性的法律制度、推行全國(guó)性的公共工程和社會(huì)救濟(jì)，不但加大了對(duì)各州、地方政府的控制，也加強(qiáng)了對(duì)公共服務(wù)的控制。例如，醫(yī)療衛(wèi)生方面，20世紀(jì)50年代初，聯(lián)邦政府的職責(zé)僅限于醫(yī)療研發(fā)和醫(yī)療器械、新藥的審批；1987年，其職責(zé)擴(kuò)展到醫(yī)療補(bǔ)助、醫(yī)療照顧、保健質(zhì)量保障和衛(wèi)生保健費(fèi)用支出，即完全控制醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)。

羅斯福新政，起到了扭轉(zhuǎn)市場(chǎng)缺陷、完善公共服務(wù)、幫助公眾度過大蕭條等重要作用。但是官僚制的固有缺陷和政府公共權(quán)力的壟斷性，使這種國(guó)有化公共服務(wù)供給模式面臨不少困境：1）財(cái)政壓力過大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“1948～983年，美國(guó)聯(lián)邦政府的支出增長(zhǎng)25.7倍（除去物價(jià)因素后仍增長(zhǎng)5.6倍），35年間財(cái)政赤字總額高達(dá)7979億美元?！盵14]2）公共服務(wù)的低效率導(dǎo)致政府公信力下降和信任危機(jī)?！?964年，美國(guó)一次民意測(cè)試顯示，76%的被訪者是‘始終信任政府’或‘大多數(shù)信任政府’；而到1980年，再做這項(xiàng)民意測(cè)試時(shí)，選該答案的被訪者下降到40%?！盵15]3）高額的稅賦，使人們勞動(dòng)積極性受挫，帶來了“養(yǎng)懶罰勤”、抑制就業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足等問題。

三、1981～2000年：市場(chǎng)化改革及其效果

進(jìn)入80年代以后，美國(guó)聯(lián)邦政府在財(cái)政和社會(huì)壓力下，興起了大規(guī)模的政府再造運(yùn)動(dòng)，又稱新公共管理運(yùn)動(dòng)。該運(yùn)動(dòng)提倡引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、放松政府管制、縮小政府規(guī)模。正如E·S·薩瓦斯(E·S·Savas)所言，“新公共管理運(yùn)動(dòng)最顯著的特征是將市場(chǎng)機(jī)制引人政府領(lǐng)域?！盵16]1981年，里根當(dāng)選總統(tǒng)后，努力推動(dòng)公共服務(wù)的市場(chǎng)化改革。他的措施包括：在電信、供水、供電、航空等領(lǐng)域，推行民營(yíng)化改革；對(duì)政府提供的醫(yī)療補(bǔ)助、醫(yī)療照顧、住房補(bǔ)助等項(xiàng)目規(guī)模做出限制；取消部分聯(lián)邦政府提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，如鐵路補(bǔ)助；出售政府的一些多余資產(chǎn)，如“1981年，拍賣了聯(lián)合鐵路貨運(yùn)公司；1986年，又出售了海軍石油儲(chǔ)備區(qū)、電力銷售機(jī)構(gòu)以及全國(guó)鐵路客運(yùn)系統(tǒng)和其他公共設(shè)施等”[17]；鼓勵(lì)市場(chǎng)私營(yíng)部門投資交通運(yùn)輸、基礎(chǔ)設(shè)施等公共領(lǐng)域；將部分公共服務(wù)權(quán)責(zé)向州或地方政府轉(zhuǎn)移。90年代后，布什政府與克林頓政府進(jìn)一步推行市場(chǎng)化的“企業(yè)家政府”改革，試圖通過“移植市場(chǎng)企業(yè)的一些成功的經(jīng)營(yíng)管理理念與方法，使政府能像私營(yíng)企業(yè)那樣，合理利用資源，獲得較高的服務(wù)效率”[18]4。具體而言，這些改革有如下特征：1）市場(chǎng)化供給。即政府通過民營(yíng)化、特許經(jīng)營(yíng)、合同承包、用者付費(fèi)等方式，將公共服務(wù)供給任務(wù)轉(zhuǎn)交給市場(chǎng)企業(yè)。以合同承包和用者付費(fèi)為例，“據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)聯(lián)邦政府平均每年約與6萬家企業(yè)簽訂18萬份合同，至少有2000億美元的開支（約占總開支的15%）外包給私營(yíng)部門”[19]；“地方政府的公共服務(wù)預(yù)算來源中，用者付費(fèi)一般占25%?！盵20]2）強(qiáng)調(diào)績(jī)效目標(biāo)。1993年，美國(guó)政府成立了績(jī)效審查委員會(huì)，以降低政府開支、提高行政服務(wù)效率為宗旨，公布了《從繁文縟節(jié)到以結(jié)果為本——?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)動(dòng)作更好花費(fèi)更少的政府》的報(bào)告。隨后又公布了《政府績(jī)效與結(jié)果法》，進(jìn)一步明確了績(jī)效為政府公共服務(wù)的首要目標(biāo)，并通過量化評(píng)估、制度化實(shí)施等方式實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。3）政府放權(quán)。即一方面，由聯(lián)邦政府向州和地方政府下放部分公益性公共服務(wù)的審批權(quán)、財(cái)政權(quán)和供給責(zé)任；另一方面，對(duì)于一些經(jīng)營(yíng)性的公共服務(wù)項(xiàng)目，政府試圖通過開放市場(chǎng)、引入競(jìng)爭(zhēng)、放松管制等措施，把具體的服務(wù)性工作轉(zhuǎn)交給私營(yíng)部門或非營(yíng)利性組織。4）顧客導(dǎo)向。即政府將公民看作顧客，強(qiáng)調(diào)“政府工作的顧客導(dǎo)向性，以滿足顧客需求為宗旨”[18]119。在公共服務(wù)供給中，即體現(xiàn)為注重對(duì)公民服務(wù)需求的回應(yīng)與滿足。

與1933年以前的市場(chǎng)化供給模式相比，此時(shí)期，“企業(yè)家”政府雖然也宣揚(yáng)市場(chǎng)、抑制政府，但是，二者存在明顯差異。首先，政府的作用、地位不同。1933年以前，政府是作為市場(chǎng)的補(bǔ)充，在公共服務(wù)中扮演次要角色，難以從整體、全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)地去影響公共服務(wù)；而在1981～2000年，政府雖然從公共服務(wù)中主動(dòng)退讓，卻依然承擔(dān)其整體規(guī)劃、規(guī)則制定、市場(chǎng)指揮等職能，政府掌握著公共服務(wù)的宏觀、整體、長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。其次，政府參與方式不同。1933年以前，政府對(duì)許多公共服務(wù)既無產(chǎn)權(quán)、也無經(jīng)營(yíng)、管制權(quán)，因此，其參與方式局限于提供土地贈(zèng)予、政府貸款和股票認(rèn)購(gòu)。而1981～1999年，政府參與方式更多樣化、靈活化，例如政府可通過降低準(zhǔn)入門檻，或?qū)⒐卜?wù)的產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，推行民營(yíng)化、特許經(jīng)營(yíng)、合同承包等方式，影響公共服務(wù)供給。

從實(shí)踐效果看，這次改革緩解了政府財(cái)政壓力。“據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅僅是公共服務(wù)的合同外包，就為美國(guó)地方政府每年節(jié)約15%～30%的開支”[21]。然而，改革也呈現(xiàn)出一些不可忽視的弊端。1）公共服務(wù)的碎片化。市場(chǎng)化使得公共服務(wù)權(quán)力分散于不同的私營(yíng)部門，這就導(dǎo)致各地公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、數(shù)量差異化，全國(guó)公共服務(wù)不統(tǒng)一、不均等，而呈現(xiàn)“碎片化”狀態(tài)。2）社會(huì)公平、公共利益受損。例如，在美國(guó)醫(yī)療保健系統(tǒng)的改革中，許多人被排除在醫(yī)療保健服務(wù)之外。3）涌現(xiàn)出公私合謀、權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象。例如，“在俄克拉荷馬州，有175名官因?yàn)槭杖》?wù)承包商的錢財(cái)而被判罪”[22]。

四、21世紀(jì)以來：多元參與供給模式改革

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著全球化、信息化、民主化浪潮的來襲，人們對(duì)政府公共服務(wù)的期望不斷提高，而市場(chǎng)化供給的弊端顯現(xiàn)，加劇了人們對(duì)公益性政府的向往。特別是“9·11”事件后，美國(guó)人們重新意識(shí)到政府服務(wù)于公共利益的道德精神的重要性。2001年小布什上任后，即在教育、社會(huì)保障、醫(yī)療等領(lǐng)域推行“各級(jí)政府與企事業(yè)單位、非營(yíng)利性組織、公民個(gè)人等多元主體，合作協(xié)商提供”[23]的多元參與供給模式改革。具體而言，該改革有以下特點(diǎn)：1）多元主體性。突破了與前幾次改革中政府與市場(chǎng)之間的單一選擇，看到了二者的統(tǒng)一性、合作性，強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、社會(huì)各盡所能、揚(yáng)長(zhǎng)避短，共同參與服務(wù)供給。以教育服務(wù)為例，2001年1月23日，布什政府公布了名為《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法》（簡(jiǎn)稱NCLB法）的教育藍(lán)圖。該法案不但強(qiáng)化了聯(lián)邦政府在全國(guó)性教育事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)作用，也賦予各州、地方政府以及學(xué)區(qū)和學(xué)校更多的服務(wù)供給責(zé)任，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體積極參與教育投資，并綜合家長(zhǎng)、市場(chǎng)、學(xué)校、行政各方需求與實(shí)際，增加教育行政的彈性和學(xué)區(qū)設(shè)置的靈活性。以養(yǎng)老保險(xiǎn)改革為例，2005年政府通過設(shè)立私人投資賬戶，鼓勵(lì)市場(chǎng)投資養(yǎng)老保險(xiǎn)，并把部分工薪稅（payroll tax）轉(zhuǎn)移至此賬戶，借助金融市場(chǎng)增加其回報(bào)等方式，解決養(yǎng)老金不足問題。2）民主合作的服務(wù)過程和靈活多樣的服務(wù)形式。即主張各主體通過民主對(duì)話的方式參與公共服務(wù)供給。多元參與供給模式下，各主體根據(jù)當(dāng)?shù)卣芰?、公眾偏好、企事業(yè)單位發(fā)展情況等實(shí)際，通過民主協(xié)商選擇靈活實(shí)用的供給方式與途徑。以消防服務(wù)為例，“60%以上美國(guó)社區(qū)的消防服務(wù)是主要通過志愿性組織提供的，只有28%是完全通過付酬提供的；從社區(qū)的平均人口規(guī)?？矗耆揽恐驹附M織提供的是14000人；志愿組織提供占主導(dǎo)的是18800人；付酬提供占主導(dǎo)的是29500人；完全通過付酬提供的則是78500人”[24]。3）政府的“服務(wù)人”角色定位。政府除了直接供給一些其他個(gè)人或組織無法有效提供的公共服務(wù)之外，更多的是為參與公共服務(wù)的企業(yè)事業(yè)單位、非營(yíng)利性組織、公民等提供監(jiān)督管理、制度引導(dǎo)、溝通協(xié)調(diào)等服務(wù)。以消防服務(wù)供給為例，私營(yíng)消防機(jī)構(gòu)或政府、非營(yíng)利性組織的消防部門是消防服務(wù)的直接生產(chǎn)者；而美國(guó)州、市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等層級(jí)政府則是服務(wù)的安排者，他們決定消防服務(wù)由誰來生產(chǎn)、如何生產(chǎn)。4）健全的法律法規(guī)作為保障。良好的法制環(huán)境，對(duì)于合作各方清楚判斷行動(dòng)邊界，預(yù)測(cè)合作前景，理性地簽訂合作協(xié)議，都是必不可少的。以美國(guó)公共衛(wèi)生領(lǐng)域公私合作為例，涉及的聯(lián)邦法律法規(guī)有很多，如《聯(lián)邦信息自由法案》、《聯(lián)邦顧問咨詢法案》、《專利法案》、《脊椎動(dòng)物試驗(yàn)使用法案》，等等。

多元參與供給模式不但使美國(guó)政府財(cái)政壓力減輕，也使得政府有更多時(shí)間、精力和財(cái)力做其“分內(nèi)之事”，進(jìn)而提高了公共服務(wù)的效率與水平，也因此引起來德國(guó)、法國(guó)、新西蘭、澳大利亞等國(guó)家的紛紛效仿。然而，多元參與供給模式的有效性，顯然是有一些必不可少的前提條件的：一是要有發(fā)達(dá)的非營(yíng)利性組織和完善的市場(chǎng)機(jī)制，以保證政府下放的公共服務(wù)職能被有效承接；二是要有具備參與意識(shí)、參與能力的公民基礎(chǔ)和多種民主參與機(jī)制；三是要有陽(yáng)光透明的行政環(huán)境和多元、有效的監(jiān)督體系；四是要有完善的用于約束和激勵(lì)公私合作的法律制度。

五、對(duì)中國(guó)的啟示

在公共服務(wù)改革中，美國(guó)政府從早期市場(chǎng)主導(dǎo)到國(guó)有化改革，再到市場(chǎng)化改革和多元參與模式的變遷，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了不同時(shí)期美國(guó)政府對(duì)公共服務(wù)的效率和公共利益的偏好選擇，也反映出政府試圖在經(jīng)營(yíng)管理職能與服務(wù)公眾職能之間尋求平衡。對(duì)中國(guó)而言，我們既要總結(jié)美國(guó)市場(chǎng)化和公有化供給模式的教訓(xùn)，防止陷入其困境，又要吸取多元參與供給模式的經(jīng)驗(yàn)，努力構(gòu)建“服務(wù)型”政府。從美國(guó)的公共服務(wù)改革中，我們可得以下啟示：

首先，兼顧公平與效率目標(biāo)，明確政府、市場(chǎng)和社會(huì)在公共服務(wù)中的分工與定位。即不但發(fā)揮政府在保證服務(wù)公平、公正方面的作用，還要發(fā)揮市場(chǎng)私營(yíng)部門在服務(wù)生產(chǎn)中的效率優(yōu)勢(shì)，以及社會(huì)組織在服務(wù)供給中的自愿性、靈活性優(yōu)勢(shì)。除了純公益性公共服務(wù)項(xiàng)目該由政府直接提供外，其他的用者付費(fèi)或經(jīng)營(yíng)性的服務(wù)項(xiàng)目，都可以交給市場(chǎng)私營(yíng)部門或社會(huì)組織提供。

其次，完善市場(chǎng)機(jī)制和教育體系建設(shè)，為服務(wù)供給培育市場(chǎng)主體和社會(huì)組織。一方面，通過完善市場(chǎng)機(jī)制，簡(jiǎn)化審批程序，推行優(yōu)惠政策等措施，著重培育一批資金充足、實(shí)力雄厚的公共服務(wù)大型投資企業(yè)，充分調(diào)動(dòng)私營(yíng)部門參與服務(wù)供給的積極性和主動(dòng)性。另一方面，通過消除社會(huì)組織進(jìn)入公共服務(wù)的政策障礙，加強(qiáng)立法規(guī)范，加大財(cái)政支持等途徑，使社會(huì)組織真正成為溝通政府與人民群眾的橋梁。此外，還要加強(qiáng)公民教育，提高公民綜合素質(zhì)和文化水平，因?yàn)檫@樣才能為公共服務(wù)公私合作提供合格的公民主體，才能有效發(fā)揮多元參與供給模式的民主性、合作性和共贏性優(yōu)勢(shì)。

再次，保護(hù)參與服務(wù)各方的正當(dāng)權(quán)利，促進(jìn)互利共贏。在強(qiáng)調(diào)秩序、集體、等級(jí)、重農(nóng)輕商的傳統(tǒng)儒家文化背景下，要建立平等互利的公私合作伙伴關(guān)系，政府部門本身的態(tài)度和行為尤為重要。政府可從以下兩方面去保護(hù)公私部門正當(dāng)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)共贏。一是政府在選擇合作伙伴時(shí)，合理、科學(xué)地界定市場(chǎng)準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)，確保市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)。二是要明晰公共服務(wù)項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)。只有明晰產(chǎn)權(quán)，才能確立各方的權(quán)利和義務(wù)，才能有效地保障各方的正當(dāng)利益。

最后，健全的法律法規(guī)作為保障。健全的法律法規(guī)，對(duì)于公共服務(wù)公私合作的良性運(yùn)作非常重要。這些制度包括：公共服務(wù)需求表達(dá)制度，即需要健全民意收集制度、溝通協(xié)調(diào)制度、信息公開制度等，為公眾客觀及時(shí)地表達(dá)其服務(wù)需求提供規(guī)范化的渠道；公共服務(wù)決策制度，即改變傳統(tǒng)的政府自上而下的決策方式，充分尊重參與合作的私營(yíng)部門、社會(huì)組織、公眾的意見，提高各主體服務(wù)決策的影響和作用；公共服務(wù)籌資制度，即一方面加大對(duì)公共服務(wù)的財(cái)政支持，另一方面引導(dǎo)社會(huì)資本、市場(chǎng)資本參與公共服務(wù)供給；公私合作的激勵(lì)，通過稅收優(yōu)惠、費(fèi)用優(yōu)惠、土地使用等政策加大對(duì)企業(yè)投資公共服務(wù)的激勵(lì)等等。

[1]亞當(dāng)·斯密.國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究: 下卷[M].郭大力, 王亞南, 譯.北京: 商務(wù)印書館, 2004.

[2]H·N·沙伊貝, H·G·瓦特, H·U·?？思{.近百年美國(guó)經(jīng)濟(jì)史[M].彭松建, 熊必俊, 周維, 譯.北京: 中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社, 1983: 178.

[3]GRIFFITH E S.A History of American City Government[M].New York: Praeger Publisher incorporated, 1974.

[4]何家宏, 等.私人偵探與私人保安[M].北京: 中國(guó)人民大學(xué)出版社, 1990: 13-14.

[5]韓毅, 張兵.美國(guó)趕超經(jīng)濟(jì)史[M].北京: 經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社, 2006: 259.

[6]小艾爾弗雷德·D錢德勒.看得見的手——美國(guó)企業(yè)的管理革命[M].重武, 譯.北京: 商務(wù)印書館, 1997: 34-35.

[7]杰里米·阿塔克, 彼得·帕塞爾.新美國(guó)經(jīng)濟(jì)史[M].羅濤, 等譯.北京: 中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社, 2000: 433.

[8]美國(guó)經(jīng)濟(jì)歷史經(jīng)驗(yàn)百科小叢書：科學(xué)、技術(shù)、能源[M].北京: 中國(guó)對(duì)外翻譯出版公司, 1986: 8.

[9]陳寶森.美國(guó)經(jīng)濟(jì)與政府政策——從羅斯福到里根[M].北京: 世界知識(shí)出版社, 1988.

[10]富蘭克林·羅斯福.羅斯福選集[M].關(guān)在漢, 譯.北京: 商務(wù)印書館, 1982: 126-127.

[11]薛伯英.美國(guó)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)和調(diào)節(jié)[M].北京:人民出版社, 1986: 211.

[12]Total Government Spending in the United States[EB/OL].[2013-09-01].http://www.usgovernmentspending.com/.

[13]約翰·F·沃克, 哈羅德·G·瓦特.美國(guó)大政府的興起[M].劉進(jìn), 毛喻原, 譯.重慶: 重慶出版社, 2001: 47-48.

[14]Economic Report of the President[EB/OL].[2013-01-01].http://www.gpo.gov/.

[15]安東尼·吉登斯.第三條道路——社會(huì)民主主義的復(fù)興[M].鄭戈, 譯.北京: 北京大學(xué)出版社, 2000: 54.

[16]E·S·薩瓦斯.民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].周志忍, 等譯.北京: 中國(guó)人民大學(xué)出版社, 2002: 2.

[17]張穎.美國(guó)公共物品供給演進(jìn)軌跡研究[D].遼寧大學(xué), 2008: 94-95.

[18]戴維·奧斯本, 特德·蓋布勒.改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門[M].周敦仁, 湯國(guó)維, 壽進(jìn)文, 等譯.上海: 上海譯文出版社, 2006.

[19]尼古拉斯·亨利.公共行政與公共事務(wù)[M].項(xiàng)龍,譯.北京: 華夏出版社, 2002: 317.

[20]宋世明.美國(guó)公共行政改革研究[M].北京: 國(guó)家行政學(xué)院出版社, 1999: 144.

[21]唐娟.政府治理論[M].北京: 中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社, 2006: 285.

[22]DANIEL G.Public Purpose and Private Service: The Twentieth Century Culture of Contracting Out and the Evolving Law of Diffused Sovereignty[J].Administrative Law Review,2001(3): 859.

[23]文森特·奧斯特羅姆.多中心[M]//邁克爾·麥金尼斯.多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì).上海: 上海三聯(lián)書店, 2000:65-95.

[24]文森特·奧斯特羅姆, 羅伯特·比什, 埃莉諾·奧斯特羅姆.美國(guó)地方政府[M].井敏, 陳幽泓, 譯.北京：北京大學(xué)出版社，2004: 119.