英國預算改革述評

李 青，蔡 華

（安徽工業(yè)大學 公共管理與法學院，安徽 馬鞍山243002）

自20世紀90年代開始，英國政府逐漸認識到財政是各項行政之基礎(chǔ)，是其他政務(wù)改革的前提，于是致力于預算制度的改革。由于英國預算改革的方式為漸進式的，［1］且英國為不成文法國家，因此國內(nèi)對此問題的研究相對較少。本文擬對英國近期的預算改革作一介紹，希望能對我國的預算制度發(fā)展提供一些參考。

一、英國預算編制與審議的基本流程［2－4］

（一）預算編制

英國預算的編制、審查、執(zhí)行、決算及審計以行政慣例為基礎(chǔ)，并無明確的制度規(guī)范。目前英國的會計年度自每年的4月1日開始，到翌年度的3月31日結(jié)束，但其前期工作可追溯到6個月以前，即大約在上一年的11月份。

預算的編制包含5個主要階段：

一是制定當年度預算政策。每年2月，財政部與各部門負責人探討該年度的重大議題，由財政部的一般支出政策小組（General Expenditure Policy Division）負責擬定公共支出調(diào)查指導方針（Public Expenditure Survey，PES）的草稿，此指導方針須交內(nèi)閣通過。

二是部門編制概算。各部門4月前將新年度以及其后兩年（共計三年）經(jīng)費需求的估算結(jié)果送達財政部。估算結(jié)果包括了底線支出和額外支出。底線支出是指在現(xiàn)行政策持續(xù)不變的前提下，各部門所要的經(jīng)費。額外支出是指如各部門的政策調(diào)整導致支出有所增加時，各部門應(yīng)向財政部提送競爭額外資源的申請書（又稱為“標單”）。

三是財政部匯總概算資料。5月，財政部以各部門所送達的概算與底線支出資料為基礎(chǔ)，估測新年度及后兩年的總支出規(guī)模。財政部對較可能產(chǎn)生爭議的“標單”加以評論，并匯整成冊作為下一階段內(nèi)閣會議討論時的重要參考。

四是內(nèi)閣會議議決。6月，內(nèi)閣的支出委員會在少數(shù)專家幕僚的協(xié)助下介入公共支出調(diào)查的過程；7月上旬，支出委員會達成結(jié)論，將預算編制原則、未來3年的總支出規(guī)模以及各部門的支出上限議案報至內(nèi)閣。7月底或8月初時，召開內(nèi)閣會議，討論并通過支出委員會的建議。此時如果各部門對于內(nèi)閣的決議結(jié)果不滿，可參與下一階段的雙邊會談。雙邊會談從9月開始，由財政部主導。財政部通常舉辦兩次會議。第一次會議較正式，參加人數(shù)比較多，但真正的協(xié)商往往在第二次、較小型的秘密會議中進行。

五是總結(jié)與評估。進入11月，財政部須對當年整個公共支出調(diào)查進行總結(jié)與評估，形成報告提送國會形成決議。各部門根據(jù)決議，編制詳盡的支出計劃，再交由財政部匯整確定預算案，在預算日正式提交下議院進行審議。

（二）預算審議

英國國會審議預算又稱為供給程序（Supply Procedure），整個預算審議時間只有29天（又稱為供給日，Supply Days）。由于并非每日開會，因此雖然3月份就開始審議，但通常要到7月才能完成。議長須將所有尚未審查完畢的款項，連同已經(jīng)審查完成的款項，全部付諸表決，才視為完成國會對預算的審議。

預算的審議包含6個主要階段：

一是質(zhì)詢辯論。在財政部長預算日提交預算案并發(fā)表預算演講之后，國會即在在野黨領(lǐng)袖的領(lǐng)導下，展開為期4天或5天的預算質(zhì)詢與辯論。辯論時以政策取向為主，較少提出金錢數(shù)據(jù)等財務(wù)管理性質(zhì)的質(zhì)詢，而辯論過程通常十分激烈。

二是議決收入支出議案與財政法案。質(zhì)詢辯論結(jié)束后，下議院就須投票表決大約60件左右的收入決議案，這些收入決議案表決后即成為財政法案中的租稅收入部分。當所有的收入決議案都表決完畢之后，再加入支出決議案的內(nèi)容，就成為完整的財政法案。

三是財政法案的二讀。財政法案在送達下議院后，必須經(jīng)歷所有法案都要遵循的立法過程。唯一比較特殊的是財政法案是由二讀階段開始審議，因為之前已由財政部長向下議院作過報告，其性質(zhì)相當于一讀。二讀通常只持續(xù)1天的時間。在二讀的過程中，財政法案多能安全過關(guān)，因為如果財政法案在二讀階段就被否決，那就相當于是對執(zhí)政黨的不信任投票。

四是委員會討論財政法案與三讀。二讀之后，財政法案送往委員會討論。在1968年以前，財政法案在委員會階段大都由全院委員會來審查；1968年以后，基于節(jié)省時間的考慮，將財政法案一分為二，其中比較重要的、或具有爭議的條文，交由下議院的全院委員會審查，其余的條文就交由常任委員會處理。至于哪些條文屬于“比較重要”、“具有爭議”須交由全院委員會處理，由政府與反對黨通過正常渠道協(xié)調(diào)解決。委員會階段結(jié)束之后，財政法案就與其他法案一樣，要完成報告與三讀階段。

五是上議院討論。下議院完成三讀以后，將財政法案送到上議院。根據(jù)英國國會法的規(guī)定，上議院可以對財政法案加以討論，但不得修正。因此，上議院在審議財政法案時，實際僅扮演“橡皮圖章”的角色。

六是國王同意。當上議院形式同意之后，財政法案再經(jīng)由國王同意，成為正式的法律，至此該預算案才正式成為法定預算。8月5日是國王同意的最后期限。

二、英國近期的預算改革

20世紀90年代以來，英國預算制度進行了一系列的改革，其改革圍繞著下述兩個主題展開：一是為了改變預算結(jié)果；另一是為了預算管理過程的改善。

（一）總體控制

英國為了更加有效地控制社會安全支出的規(guī)模，逐年降低各種項目支出，采取了一種由上而下的預算編制策略，即總體控制（Control Total），其內(nèi)容涵蓋了社會安全支出、政府還本付息支出以及進行民營化過程的收入。［5］英國的總體控制主要針對每一個部門的支出制定上限，最終目標是將每年的支出上限控制在實質(zhì)增長率1．5%以內(nèi)。整個總體控制讓支出上限固定在一定的水準之下，因此，相關(guān)的部門想增加支出，則必須先對其他項目的支出進行削減，這才有可能達到支出增加的目的。這樣的制度設(shè)計，能夠有效地控制住支出規(guī)模的無限制膨脹。

（二）單一預算的改革

1993年之前，英國政府認為，在會計年度開始前幾個月的時間公布公共支出計劃，可以讓各個部門能夠有較充分的時間來針對其所需要的預算資源作正確的估算。因此，財政部長在每年11月提出政府的支出預算；并在隔年的3月提出收入預算后，將支出與收入預算合在一起成為財政收支報告（Financial Statement and Budget Report，F(xiàn)SBR）的內(nèi)容。但在1993年以后，英國政府逐漸改變看法，認為將支出案與收入案兩者合并更具優(yōu)勢，這一做法具有以下優(yōu)點：（1）各部門可以有更好的判斷依據(jù)，來決定其部門的公共支出計劃。（2）將收入案和支出案兩者結(jié)合在一起，可以讓行政部門能夠容易的、連貫的、以及一致的方式，向國會提出預算案。（3）單一預算的預算案提出以后，可以讓國會議員能夠有比較聚焦的辯論內(nèi)容，也可以讓社會大眾能夠了解到，政府在公共支出、稅收、以及借貸三者之間的消長。（4）政府早一點公布稅收案，可以讓納稅人能夠早一點為繳稅作準備，同時，也可以減少政府在征稅方面的行政成本。因此單一預算改革方案最終被英國政府所采納。

（三）資源會計與預算的改革

政府部門采用企業(yè)化預算，用更好的會計制度來管理納稅人的錢，這樣的基本思想促成了英國的資源會計與預算（Resource Accounting and Budgeting，RAB）改革。具體而言，包括以下原因：（1）現(xiàn)行現(xiàn)金會計已無法滿足英國政府關(guān)于資本支出的決策。（2）對目標、產(chǎn)出、績效評估的日益重視。（3）英國政府試圖消除公共支出調(diào)查和國會審查程序之間的差異。（4）通過科技創(chuàng)新減少公共支出的成本。（5）英國已有公共部門已經(jīng)利用權(quán)責會計來進行財務(wù)管理，如英國國營企業(yè)、一些地方政府。［6］

英國政府于1995年正式推行資源會計與預算改革。資源會計與預算制度意味著在新政府運動所帶動的企業(yè)化預算觀念之下，政府部門會自然而然地開始在會計原則上也采取民間部門的方式，以企業(yè)化預算的方式進行政府預算，也就是由以往的現(xiàn)金紀錄方式，改變?yōu)闄?quán)責方式來進行。

（四）財政穩(wěn)定法案的頒布

受學術(shù)界所提倡的財政永續(xù)性（fiscal sustainability）觀念的影響，英國于1997年頒布了財政穩(wěn)定法案（Code for Fiscal Stability）宣示了以下三項政策目標：（1）確立財政管理原則與詳述財政政策的目標。（2）設(shè)立年度報告資料。（3）采用最好的會計原則。根據(jù)財政穩(wěn)定法案的內(nèi)容，它提供了兩個重要的財政指導原則來規(guī)范英國政府的財政行為：（1）黃金規(guī)則（The Golden Rule）：規(guī)定英國政府所借貸而來的資金只能夠用來進行投資，而不能夠用來進行經(jīng)常性支出的花費；（2）永續(xù)投資規(guī)則（The Sustainable Investment Rule）：規(guī)定英國政府各部門的未償債務(wù)余額占GDP的比例必須維持在一個固定的數(shù)值之下，目前英國政府將其標準準定在 40%。［2］

（五）績效預算改革

受20世紀80年代以來的新公共管理思潮的影響，英國開始績效預算改革，比較有代表性的是公共服務(wù)協(xié)定（Public Service Agreements，PSAs）的引進。在PSAs的規(guī)范下，各部門被要求在其可支配的預算支出項目之下，建立可以具體衡量的政策指標，用來評判政策目標是否達成。為了輔助PSAs的順利運作，英國政府于2000年出臺服務(wù)提供協(xié)定（Service Delivery A－greements，SDAs），要求內(nèi)閣各部門對其政策目標加以詳述。SDAs第一部分要求各部門闡明PSAs所提到的政策目標；在SDAs的其他部分，則要求各部門闡明其未來3年將要改善其效率與績效的具體內(nèi)容。［7］

三、對英國預算改革的評析

英國政府所推行的一系列預算改革是否收到成效，可從以下幾個方面進行實證考察。

一是英國與歐洲各主要國家凈公共債務(wù)占GDP的比例。根據(jù)OECD Economic Outlook的數(shù)據(jù)，在馬斯特里赫特條約的約束下，整個歐洲國家的平均比例一直在下降，債務(wù)不超過60%的上限比例。而英國政府的債務(wù)占GDP的比例一直維持在相對低水位的狀態(tài)，2000年以后就保持在40%的水準上下移動。

二是英國中央政府收入與支出占GDP的比例。根據(jù)IMF World Economic Outlook Database的數(shù)據(jù)，英國預算支出在大部分預算年度當中高于預算收入。值得注意的是，在1990年后，支出占GDP的比例開始出現(xiàn)下降，這似乎說明了英國政府所進行的由上而下的預算流程以及1993年所進行的單一預算改革后的總體預算制度，有效地控制住支出的膨脹。同時，根據(jù)IMF的數(shù)據(jù)，英國政府預算赤字占GDP的比例在1990～1995年間快速增加，到1995年后又逐步回落，在1998～2001年間甚至出現(xiàn)了盈余。預算赤字往往與該國的經(jīng)濟狀況有所關(guān)聯(lián)。英國于上個世紀90年代一系列的預算改革似乎對于預算赤字的控制直到1995年以后才產(chǎn)生了效果，觀察其趨勢，從上個世紀90年代以后英國政府的預算赤字急劇惡化到1995年以后又迅速地改善，似乎與該時期的GDP增長率更為相關(guān)。

三是英國中央政府支出的結(jié)構(gòu)。根據(jù)IMF Government Finance Statistics Yearbook 2007的數(shù)據(jù)，英國中央政府在社會安全支出與醫(yī)療健康保險支出上呈現(xiàn)出穩(wěn)定增長的趨勢。此趨勢在上世紀90年代以后表現(xiàn)得尤為明顯。在預算總量控制的情況下，社會安全、醫(yī)療健康保險支出不斷攀升，所必然出現(xiàn)的結(jié)果就是排擠效應(yīng)，國防支出與經(jīng)濟事務(wù)支出相應(yīng)地呈現(xiàn)逐年遞減之趨勢。

英國的預算改革開始于上個世紀80年代，雖然政黨交替執(zhí)政，但改革并沒有間斷。預算改革的目標不外乎以下兩者：一是為了改變預算的結(jié)果，另一是改進預算管理過程。總體預算制度，其改革目的在減少預算赤字、控制支出增長，屬于前者；績效預算制度試圖將決策注意力從預算投入轉(zhuǎn)移至結(jié)果，屬于后者。英國上世紀90年代以來的預算改革兼具了上述兩個目標?？傤~控制和績效預算等理念均貫徹其中，在改革過程不斷被引入到英國預算制度中。英國作為不成文法國家，較之成文法國家進行預算改革更具有獨特的便利性和快捷性，其無需涉及修法乃至修憲的問題。

從上述實證分析中，我們可以得出下述幾個初步結(jié)論：第一，英國政府債務(wù)占GDP的比例，在整個歐洲地區(qū)是比較優(yōu)異的；尤其是40%的門檻限制，讓英國政府債務(wù)占GDP的比例一直維持在整個歐洲國家平均值以下的水準。第二，英國政府的預算赤字也是比較健康的。1995年以后，英國出現(xiàn)了預算赤字逐年縮減的趨勢，這樣的結(jié)果，應(yīng)該與1992年的由上而下的預算流程改革和1993年的單一預算改革有關(guān)，只是其產(chǎn)生的效果一直到兩、三年以后才看得出來。但另一方面，1992年的預算流程改革與1993年的單一預算改革，似乎沒能夠有效地控制住整個政府的預算規(guī)模。同時，對于個別項目支出增長的控制，仍有待加強。尤其是1992年的總體控制，英國試圖通過此改革規(guī)范社會安全支出的增長，但英國政府的總體制度似乎無法完成這項改革目標；1992年以來，社會安全支出仍然在所有政府支出中占居首位，而且以驚人的速度增長。這樣的趨勢也說明了英國總體控制改革的失敗。當然，在行政權(quán)日益擴張、社會福利壓力不斷增加的現(xiàn)代社會，這似乎是一個難以完成的任務(wù)。

［1］ Lindblom，Charles．The Science of Muddling Through［J］．Public Administration Review，1959，19（2）：79－88．

［2］ OECD．The Legal Framework for Budget Systems：An International Comparison［J］．Special Issue of the OECD Journal on Budgeting，2004，4（3）：405－443．

［3］ 王永禮．預算法律制度論［M］．北京：中國民主法制出版社，2005：31－33．

［4］ 彭健．英國政府預算制度的演進及特征［J］．東北財經(jīng)大學學報，2008（2）：45－49．

［5］ Matthews，Stephen．United Kingdom，in Aaron Wildasvsky ＆Eduardo Zapico－Goni ed．National Budgeting for Economic and Monetary Union ［M］．London：Martinus Nijhoff Publishers，1993：219．

［6］ Likierman A．Resource Accounting and Budgeting：Rationale and Background［J］．Public Administration，1995，73（4）：562－570．

［7］ Ellis，Kevin ＆ Stephen Mitchell．Outcome－focused Management in the United Kingdom［J］．OECD Journal on Budgeting，2002，1（4）：111－128．