羈押必要性審查制度之審視與完善

束傳祥

（安徽大學法學院，安徽 合肥 230601）

羈押必要性審查制度之審視與完善

束傳祥

（安徽大學法學院，安徽 合肥 230601）

羈押必要性審查制度，是我國羈押法律控制體系中的一項新舉措。作為一項新生制度，其在適用范圍及階段、啟動方式、審查主體、內(nèi)容等方面均存在一定問題。完善羈押必要性審查制度，可以采取以下措施：改進審查工作方式，做到全面審查與重點審查相結(jié)合，明確監(jiān)所檢察部門負責審查起訴階段的案件，強化程序啟動的剛性，建立審查程序中的檢察員過失豁免制度，補充相關(guān)審查內(nèi)容等等。

羈押必要性審查；監(jiān)所檢察部門；豁免制度

《刑事訴訟法》第93條規(guī)定，“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應當對羈押的必要性進行審查。對不需要繼續(xù)羈押的，應當建議予以釋放或者變更強制措施。有關(guān)機關(guān)應當在十日以內(nèi)將處理情況通知人民檢察院?！贝艘?guī)定明確了人民檢察院對適用逮捕措施的犯罪嫌疑人、被告人羈押狀態(tài)有持續(xù)審查之職責，即對不符合羈押必要性條件的犯罪嫌疑人及被告人，檢察院應通過羈押必要性審查建議辦案機關(guān)予以釋放或者變更強制措施。

理論界與實踐界普遍認為，這一規(guī)定確立了中國式的羈押必要性審查制度。新設(shè)的羈押必要性審查制度與以往的羈押法律控制體系最大的不同點在于：其一，法律定性不同。與以往相關(guān)機關(guān)依職權(quán)對羈押進行控制不同，新設(shè)的羈押必要性審查制度在法律屬性上定位為人民檢察院的法律監(jiān)督方式之一?；诖耍瑱z察機關(guān)不能直接改變羈押的狀態(tài)，而只能提出建議，由具體負責的部門自己去糾正。[1]其二，啟動方式不同。羈押必要性審查制度是由第三方即人民檢察院負責辦理的，啟動程序的方式可以是檢察院依職權(quán)或依當事人之申請，而以往的第三方監(jiān)督，例如批準逮捕程序，則都是由檢察院被動受理的。

羈押必要性審查制度作為一項初生制度，雖然最高人民檢察院新近出臺的 《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》(以下簡稱《規(guī)則》)為這一制度作了更為具體的“注解”，但該制度仍存在許多問題亟待厘清解決。本文擬從完善制度的角度入手，審視我國羈押必要性審查制度存在的相關(guān)問題，并就這些問題展開研究，提出一些具體建議。

一、羈押必要性審查制度之審視

（一）程序適用的范圍及階段

從保護犯罪嫌疑人、被告人人權(quán)角度出發(fā)，該制度適用的案件范圍應包括所有刑事羈押類案件。無論是涉嫌輕罪抑或涉嫌重罪，檢察機關(guān)均有職責對其開展羈押必要性審查。但在實踐中，現(xiàn)實情況并非如此，實務(wù)中各地審查重點亦各不相同?？傮w而言,可能判處緩刑、拘役、單處罰金，或者被免于刑事處罰的案件，交通肇事案件，未成年人犯罪案件，其他法定刑在3年以下的輕微刑事案件，是各地檢察機關(guān)審查的重點。[2]檢察機關(guān)區(qū)分案件開展審查的肇因，一方面，可能是出于優(yōu)化工作效率的考慮，全面審查不太現(xiàn)實，重點審查涉嫌輕罪案件成效快、成功幾率高。另一方面，在心理感受層面，檢察人員往往對涉嫌重罪的犯罪嫌疑人、被告人持有偏見，認為其社會危害性大，不宜適用此項制度，進而予以忽視。實踐中，檢察院重點審查一些案件，在短期內(nèi)或許可以收到成效，但從長遠看，這種工作方式遺毒無窮，背離了制度設(shè)定的正當性價值，并可能培育甚至強化一些檢察人員的偏執(zhí)思維模式，阻塞了真正需要開展審查工作的案件的發(fā)現(xiàn)渠道。

關(guān)于羈押必要性審查制度應適用的訴訟階段，《規(guī)則》第617條規(guī)定，偵查階段的羈押必要性審查由偵查監(jiān)督部門負責；審判階段的羈押必要性審查由公訴部門負責。該司法解釋將適用羈押必要性審查制度的訴訟階段，限定為偵查階段與公訴階段，審查起訴階段并未設(shè)定任何審查主體。最高人民檢察院認為，從新《刑事訴訟法》第93條的規(guī)定看，羈押必要性審查制度僅賦予檢察機關(guān)對公安機關(guān)、審判機關(guān)辦理的案件行使審查權(quán)，條文中的“有關(guān)機關(guān)”只能是指公安機關(guān)和審判機關(guān)，而不能是檢察機關(guān)自己。在審查起訴階段，人民檢察院如果發(fā)現(xiàn)對犯罪嫌疑人采取強制措施不當?shù)模瑧敿皶r撤銷或者變更。[3]這一理由看似很充分，但經(jīng)不住仔細推敲。審查起訴階段應該設(shè)定審查主體。理由如下：第一，《規(guī)則》第617條規(guī)定對刑訴法第93條的規(guī)定作了縮小解釋，其內(nèi)容與刑訴法條文之規(guī)定有很大的出入，不符合立法精神。刑訴法第93條規(guī)定，犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應當對羈押的必要性進行審查，對不需要繼續(xù)羈押的，應當建議予以釋放或者變更強制措施，但律文并未限定制度適用的訴訟階段。第二，羈押必要性審查制度與羈押控制體系中的辦案機關(guān)自糾程序不同，后者不能代替前者發(fā)揮作用。審查起訴階段，人民檢察院對已適用的不當強制措施，有權(quán)啟動自糾程序及時撤銷或者變更。這種自糾程序，刑事訴訟法早有規(guī)定。以人民檢察院的自糾程序否認審查起訴階段羈押必要性審查制度存在的必要性，在本質(zhì)上會弱化審查起訴階段對人民檢察院的約束性。

（二）審查啟動方式

依據(jù)《規(guī)則》規(guī)定，羈押必要性審查程序可以由檢察院依職權(quán)啟動，也可由犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護人申請人民檢察院進行，申請時應當說明不需要繼續(xù)羈押的理由，有相關(guān)證據(jù)或者其他材料的，應當提供。剖析直觀的法條，我們不難看出，在羈押必要性審查程序啟動上，權(quán)利與權(quán)力制約機制存在著嚴重的失衡。就程序的職權(quán)啟動模式而言，相關(guān)司法解釋并未對檢察機關(guān)的啟動權(quán)作任何約束性規(guī)定，職權(quán)啟動方式具有隨意性，檢察機關(guān)享有幾乎不受限制的自由裁量權(quán)。程序的啟動過于依賴檢察機關(guān)自覺性，在此情況下，檢察機關(guān)極有可能消極對待程序的適用，即使存在不應當繼續(xù)羈押的事由，也會出現(xiàn)不愿意主動進行審查的情況。另外，依司法解釋規(guī)定，在程序被動啟動模式中，檢察機關(guān)也對來自被羈押方的啟動申請享有一定程度的自由裁量權(quán)，而處于申請方的當事人卻完全缺乏制約檢察機關(guān)的有效舉措?？梢哉f，在程序啟動方式中以權(quán)利制約權(quán)力的平衡機制嚴重缺位，申請人沒有最起碼的程序性保障權(quán)利。

（三）審查主體

《規(guī)則》第617條規(guī)定，偵查階段的羈押必要性審查由偵查監(jiān)督部門負責；審判階段的羈押必要性審查由公訴部門負責。監(jiān)所檢察部門在監(jiān)所檢察工作中發(fā)現(xiàn)不需要繼續(xù)羈押的，可以提出釋放犯罪嫌疑人、被告人或者變更強制措施的建議。在審查主體設(shè)計上，高檢的這一司法解釋最終采取了由偵監(jiān)部門和公訴部門主導，監(jiān)所檢察配合的模式，否認了監(jiān)所檢察部門成為主導的模式。[4]

《規(guī)則》對審查主體作如此定位與分工，原因是多方面的。在偵查階段，由偵監(jiān)部門負責偵查階段的審查工作，因為偵監(jiān)部門負責初始逮捕或者延長偵查羈押期限的審查批準工作，兩者都與羈押必要性審查密切相關(guān)。偵監(jiān)部門對案情、證據(jù)及犯罪嫌疑人個人情況都有比較全面的了解，在進行羈押必要性審查時，可以做到突出重點，有的放矢，節(jié)約資源，提高工作效率。在公訴階段，公訴部門通過查閱卷宗以及開展相關(guān)調(diào)查也對案情及犯罪嫌疑人個人相關(guān)情況有著較為熟悉的認識，以此為工作基礎(chǔ)，負責公訴階段的案件審查工作順理成章。況且，在審查起訴階段，公訴部門連不起訴的決定權(quán)都有，決定不繼續(xù)羈押的權(quán)力當然也有。[5]此外，監(jiān)所部門充當審查的輔助角色，可以有效的查漏補缺，彌補偵監(jiān)部門、公訴部門主持審查工作的疏漏之處。

然而，如何保障偵監(jiān)部門在履行審查工作的中立性？該司法解釋并沒有解決這一問題。有一種說法認為，偵監(jiān)部門并不涉嫌利益關(guān)聯(lián)，并認為羈押必要性審查是一種“捕后審查”，其確立的法理依據(jù)為情事變更原則。情事變更原則即指情況和事實都會隨著時間的推移而發(fā)生變化，因此法制設(shè)計也應遵從此規(guī)律。[6]這種說法顯然模糊了偵監(jiān)部門的審查對象。在羈押必要性審查程序中，偵監(jiān)部門的審查對象是所有存在不當羈押情況的案件，而肇致犯罪嫌疑人被不當羈押的事由，既可能是因為事后相關(guān)情事變更，證據(jù)及事實發(fā)生變化，原先正當?shù)牧b押轉(zhuǎn)變?yōu)椴划斄b押，也可能是在先前審查批捕過程中，檢察人員因重大過失，對不適宜羈押的犯罪嫌疑人批準逮捕，造成犯罪嫌疑人被不當羈押。在后一種情況，因涉及檢察人員責任追究問題，極難確保檢察員在審查時會秉持客觀、中立的立場，公正地判定犯罪嫌疑人、被告人是否應予繼續(xù)羈押。

（四）審查判斷標準與內(nèi)容

基于我國逮捕與羈押互不區(qū)分的體制現(xiàn)狀，在討論羈押必要性審查標準上可以參照逮捕適用的條件。當然，羈押必要性審查與逮捕必要性審查是存在一定區(qū)別的。如超期羈押，在時間序列上，這類案件只能發(fā)生在犯罪嫌疑人被逮捕之后，批捕程序并不涉及這一問題，但羈押必要性審查程序則涵蓋這一問題。概括起來說，判斷羈押必要性的標準主要有三條：第一，證據(jù)標準，即必須有證據(jù)證明有犯罪事實?！兑?guī)則》第139條將“有證據(jù)證明有犯罪事實”進一步解釋為：1.有證據(jù)證明發(fā)生了犯罪事實；2.有證據(jù)證明該犯罪事實是犯罪嫌疑人實施的；3.證明犯罪嫌疑人實施犯罪行為的證據(jù)已查證屬實。第二，刑罰條件標準，即可能判處有期徒刑以上的刑罰。在我國刑法體系中，除了危險駕駛罪法定刑為拘役外，涉嫌其他罪名的犯罪均有可能判處有期徒刑以上的刑罰。第三，社會危險性標準。新刑訴法與《規(guī)則》將適用羈押的社會危險性標準具體化為五種情況：1.可能實施新的犯罪的；2.有危害國家安全、公共安全或者社會秩序的現(xiàn)實危險的；3.可能毀滅、偽造證據(jù)、干擾證人作證或者串供的；4.可能對被害人、舉報人、控告人實施打擊報復的；5.企圖自殺或者逃跑的。法條通過列舉式的表達，指明凡不符合上述五種情況之外的犯罪嫌疑人、被告人，檢察機關(guān)應認定其不存在社會危險性。

除了一般性規(guī)定，還有兩種特殊的審查認定標準。刑訴法第79條第2款規(guī)定，“對有證據(jù)證明有犯罪事實，可能判處10年有期徒刑以上刑罰的，或者有證據(jù)證明有犯罪事實，可能判處徒刑以上刑罰，曾經(jīng)故意犯罪或者身份不明的，應當予以逮捕?！狈缸锵右扇恕⒈桓嫒艘蛏嫦涌赡芘刑?0年有期徒刑以上刑罰的犯罪，法律即推定其具有較大社會危險性，因此對其適用羈押措施無需考慮社會危險性標準。而曾經(jīng)故意犯罪的犯罪嫌疑人、被告人主觀惡性及人身危險性強、身份不明的嫌疑人、被告人訴訟可控性較弱，因而法律也推定這兩類人也具有較大社會危險性，同樣無需考慮社會危險性標準。

《規(guī)則》第619條規(guī)定的審查內(nèi)容包括：1.案件證據(jù)發(fā)生重大變化，不足以證明有犯罪事實或者犯罪行為系犯罪嫌疑人、被告人所為的；2.案件事實或者情節(jié)發(fā)生變化，犯罪嫌疑人、被告人可能被判處管制、拘役、獨立適用附加刑、免予刑事處罰或者判決無罪的；3.犯罪嫌疑人、被告人實施新的犯罪，毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證，串供，對被害人、舉報人、控告人實施打擊報復，自殺或者逃跑等的可能性已被排除的；4.案件事實基本查清，證據(jù)已經(jīng)收集固定，符合取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住條件的；5.繼續(xù)羈押犯罪嫌疑人、被告人，羈押期限將超過依法可能判處的刑期的；6.羈押期限屆滿的；7.因為案件的特殊情況或者辦理案件的需要，變更強制措施更為適宜的；8.其他不需要繼續(xù)羈押犯罪嫌疑人、被告人的情形。筆者認為，上述第4項審查內(nèi)容存在明顯的瑕疵，羈押期間只要被羈押人符合監(jiān)視居住條件就應當直接建議辦案機關(guān)變更強制措施，而不應當附加案件事實基本查清，證據(jù)已經(jīng)收集固定為限制條件。監(jiān)視居住作為逮捕的替代措施，一般是在犯罪嫌疑人符合逮捕條件，因為出現(xiàn)了一些特殊事由而不宜逮捕的情況下適用的，這些特殊事由的出現(xiàn)通常特別急迫且人道主義色彩較濃，而監(jiān)視居住本身作為一種準羈押措施，適用該措施的犯罪嫌疑人、被告人訴訟可控性也不弱于被羈押人。

二、羈押必要性審查制度之完善

（一）改進審查工作方式，做到全面審查與重點審查相結(jié)合

檢察機關(guān)應將羈押必要性審查工作的重點 “聚焦”在被羈押人本身，依據(jù)審查標準察看被羈押人是否構(gòu)成犯罪、社會危險性強弱程度、是否遭受超期羈押等情況。辦案人員要摒棄以犯罪嫌疑人、被告人涉罪嚴重程度作為審查工作唯一指南的做法。在案件事實、證據(jù)或者法律發(fā)生重大變化，犯罪嫌疑人、被告人不構(gòu)成犯罪的以及犯罪嫌疑人、被告人受到超期羈押等情況下，即使犯罪嫌疑人、被告人涉嫌可能判處10年以上的有期徒刑，辦案機關(guān)也應當啟動審查程序，向有關(guān)機關(guān)建議對犯罪嫌疑人、被告人予以釋放或者變更強制措施。檢察機關(guān)應秉持全面審查與重點審查相結(jié)合工作方式，避免審查工作出現(xiàn)疏漏之處。

（二）明確監(jiān)所檢察部門負責審查起訴階段的案件

從《規(guī)則》第617條規(guī)定的情況看，在審查起訴階段，負責案件審查的職能部門是缺位的。在制度的頂層設(shè)計上，司法解釋可規(guī)定監(jiān)所部門負責審查起訴階段的案件。理由如下：第一，在檢察院內(nèi)部各職能部門中，監(jiān)所部門相對更具有中立性，與公訴部門利益關(guān)聯(lián)性弱。第二，《規(guī)則》規(guī)定監(jiān)所部門在監(jiān)所檢察工作中發(fā)現(xiàn)不需要繼續(xù)羈押的，可以提出釋放犯罪嫌疑人、被告人或者變更強制措施的建議，而監(jiān)所檢察工作可涉及偵查、審查起訴及審判各階段，因而由監(jiān)所部門負責審查起訴階段的案件符合立法精神。第三，就監(jiān)所檢察部門本身的職權(quán)而言，監(jiān)所檢察部門也負有監(jiān)督監(jiān)管活動是否合法并依法保護在押人員合法權(quán)益的重要職權(quán)。

（三）強化程序啟動的剛性

現(xiàn)行羈押必要性審查程序的啟動幾乎完全取決于檢察機關(guān)自由裁量權(quán)的行使，故而增強對這種自由裁量權(quán)的可控性與約束性是必然的。制度設(shè)定權(quán)力，也應該為其創(chuàng)設(shè)一個籠子。強化程序啟動的剛性應從兩方面入手：第一，在職權(quán)啟動模式中，司法解釋應通過列舉方式規(guī)定檢察院必須啟動審查程序的情況。這些情況包括但不限于以下幾方面：案件證據(jù)發(fā)生重大變化，不足以證明有犯罪事實或者犯罪行為系犯罪嫌疑人、被告人所為的；案件事實、證據(jù)或者法律發(fā)生重大變化，犯罪嫌疑人、被告人可能被判處管制、拘役、獨立適用附加刑、免予刑事處罰或者判決無罪的；犯罪嫌疑人、被告人受到超期羈押；公安機關(guān)重新計算羈押期限時；犯罪嫌疑人系老年人或者殘疾人，身體狀況不適宜羈押的；犯罪嫌疑人、被告人有不適合繼續(xù)羈押的疾病，或者正處于懷孕、哺乳期不適宜繼續(xù)羈押的；系生活不能自理的人的唯一扶養(yǎng)人；患有嚴重疾病、生活不能自理的等等。第二，在被動啟動模式中，檢察機關(guān)應建立合理的程序機制應對被羈押方的申請。一是明確檢察機關(guān)回復申請的期限，以防止檢察機關(guān)濫用自由裁量權(quán)而不作為；二是增強回復文書的說理性。最高人民檢察院已頒布 《關(guān)于加強檢察法律文書說理工作的意見（試行）》，要求各級人民檢察院提高認識，積極推進檢察法律文書說理工作。在羈押必要性審查制度中，若駁回被羈押方的啟動申請，檢察機關(guān)應當以書面形式將理由和依據(jù)傳遞給當事人并進行必要的說理和解釋，以獲取訴訟當事人的信賴和尊重，提高檢察公信力。

（四）建立審查程序中的檢察員過失豁免制度

在羈押必要性審查程序中，必須進一步強化檢察機關(guān)偵監(jiān)部門在履職中的客觀性與中立性。在批捕階段，檢察人員因過失造成被羈押人不當羈押的，若在羈押必要性審查階段，負有過失責任的檢察人員能有效啟動審查程序并建議辦案機關(guān)對被羈押人給予釋放或者變更強制措施的，法律及相關(guān)司法解釋可賦予其一定程度的責任豁免權(quán)。建立檢察員過失豁免制度，可以大大減輕檢察人員的思想負擔，強化其在履行審查工作中的客觀性與中立性。

（五）補充相關(guān)的審查內(nèi)容

新刑訴法將監(jiān)視居住設(shè)定為減少羈押的一種替代性措施。在犯罪嫌疑人羈押期間，出現(xiàn)了可適用監(jiān)視居住條件時，檢察機關(guān)應建議相關(guān)機關(guān)變更強制措施。具體包括如下情形：患有嚴重疾病、生活不能自理的；懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的婦女；成為生活不能自理的人的唯一扶養(yǎng)人；因為案件的特殊情況或者辦理案件的需要，采取監(jiān)視居住措施更為適宜的羈押期限屆滿等等。對此，《規(guī)則》第619條應刪除“案件事實基本查清，證據(jù)已經(jīng)收集固定，符合監(jiān)視居住條件”的規(guī)定，將上述幾種情形補充進去，以完善審查的內(nèi)容。

[1]陳衛(wèi)東，等.羈押必要性審查的理論認識與實踐應用[J].國家檢察官學院學報,2012(6):3.

[2]李娜.羈押必要性審查百日適用寥寥[N].法制日報,2013-04-25(05).

[3]張兆松.論羈押必要性審查的十大問題[J].中國刑事法雜志, 2012(9):84.

[4][6]封紅梅.檢察院羈押必要性審查實施模式研究——以刑事羈押救濟為視角[J].法治研究,2013(4):125,126.

[5]陳衛(wèi)東，宋英輝，等.主題研討——羈押必要性審查的理論與實踐[J].國家檢察官學院學報,2012(6):65.

Discussion of the Custody Necessary Examination System

Shu Chuanxiang
(Law School of Anhui University，Hefei Anhui 230601)

The custody necessary examination system is a new measure of custody system at the Chinese justice system.As a new system,it has some problems in the scope of application and stage,start-up mode,the subject of examination,the content of examination.To improve the custody necessary examination system,the countermeasures to solve the problem are briefly as follows:to improve the means of examination,combining the comprehensive examination with the major examination;to establish the procuratorial supervision department is responsible for the cases in the stage of examination and prosecution;to strengthen the rigidity of starting the procedure;to establish the procurator fault exemption system in the review process;to supplement the relevant examination content.

custody necessary examination;the procuratorial supervision department;exemption system

DF73

A

1671-5101(2014)03-0044-04

（責任編輯：孫雯）

2014-01-15

束傳祥(1990-)，男，安徽六安人，安徽大學法學院2012級訴訟法學專業(yè)碩士研究生。